馬 茹

(大同市林業(yè)工作站)

2000年以來,國家實施了京津風沙源治理工程,大同市的大部分縣市屬工程建設范圍。經(jīng)過10 a的不懈努力,治理區(qū)域植被得到有效恢復,風沙危害得到有效遏制。但隨著時間的推移,相關防護設施出現(xiàn)了損毀現(xiàn)象,已影響到風沙源治理工程實施效果的鞏固和擴大。為此,筆者對大同市涉及京津風沙源治理工程的有關縣市開展了專項調(diào)查。

1 基本情況

1.1 風沙源治理工程涉及范圍

至 2010年,大同市共有渾源、陽高、大同、左云、天鎮(zhèn) 5個縣和南郊、新榮 2個區(qū)涉及京津風沙源治理工程。7縣區(qū)所轄 78個鄉(xiāng)鎮(zhèn),1523個行政村,農(nóng)牧民總戶數(shù) 53.77萬戶,國土面積總計 101.54萬 hm2,其中,耕地 27.82萬 hm2,林地 29.62萬 hm2。涉及京津風沙源治理工程的共有 66個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、828個行政村、7.68萬農(nóng)戶,分別占 84.6%、54.4%、14.3%;涉及耕地 3.69萬 hm2、林地 11.07萬 hm2、其他土地 4.38萬 hm2,分別占13.3%、37.4%、10.1%;采取防護措施的林地面積 2.89萬hm2,草地 0.36萬 hm2。

1.2 風沙源治理工程投資與設施建設

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計,2000-2010年底,7縣區(qū)京津風沙源治理工程共投入防護建設資金 12341萬元,其中中央財政投資 10045萬元,地方配套投資 1776萬元。共建設圍欄桿 199.6萬根,防護網(wǎng) 237.5萬 m,防護宣傳碑 216塊。配備長期專職管護人員 1073人。

1.3 風沙源治理工程設施損壞情況

據(jù)調(diào)查,至 2010年底,防護設施因使用年限長、風雨侵蝕、管護不力等因素損壞圍欄桿 11.17萬根,損毀率 5.60%;損壞防護網(wǎng) 12.55萬 m,損毀率5.28%;損壞宣傳碑 40個,損毀率 18.52%。防護設施損壞涉及林地面積 1.23萬 hm2,草地 0.15萬 hm2,分別占采取防護設施面積的 42.56%和41.67%。

轄區(qū)林草防護設施損壞,導致林木被偷砍偷牧,給防護區(qū)農(nóng)民造成了一定程度的經(jīng)濟損失。其中,林果和飼草 1 hm2平均減產(chǎn)分別為 0.3 t和 6.0 t,農(nóng)牧民年人均收入減少 8.2元和 12.5元。同時,因林地和草地受到破壞,年風沙次數(shù)和降水量均受到不同程度的影響,降低了風沙源治理工程的效果。

2 主要原因

2.1 防護設施超正常使用年限自然損壞

經(jīng)過多年的風吹、雨淋、日曬,圍欄桿、鐵絲網(wǎng)逐漸腐蝕并風化斷裂。據(jù)調(diào)查,7縣區(qū)超過使用年限的圍欄桿共 1.35萬根,圍欄網(wǎng) 1.01萬 m。

2.2 后期資金投入不足

自開始治理工程以來,共投入防護資金 12341萬元,其中地方配套投資 1776萬元,距國家政策有關中央財政和地方配套投入 2∶1的比例規(guī)定相去甚遠。2007年,陽高、大同等縣區(qū)相繼取消專項用于防護設施建設的配套資金,風沙源治理工程招標金額減少,防護設施維護、修補工程基本停止。

2.3 缺乏有效的管理和維護

風沙源治理工程浩大,涉及地域廣,居民多,管理難度大,加之地方政府對采礦業(yè)開采監(jiān)管不力和補償機制不到位,造成大面積林地及防護設施遭到嚴重破壞。如大同市分別建立了縣級建設、村級管理、農(nóng)戶管護的防護設施管理辦法,并設立專職防護管理員(由所轄村委會的農(nóng)民組成),但由于人均防護管理范圍較大,管護的地方多為山地、丘陵地帶,交通極為不便,巡視能力不足,農(nóng)戶偷牧、偷采藥材等現(xiàn)象十分普遍,造成防護設施破壞。

2.4 退耕后農(nóng)牧民收益下降,影響承包管護積極性

轄區(qū)內(nèi)退耕還林的主要樹種為檸條、紫穗槐、山杏等灌木和落葉松、油松、楊樹、柳樹等喬木,收入預期在 10-20 a左右,目前還不到收益期;經(jīng)濟林主要樹種為仁用杏、山楂等低產(chǎn)量果品,1 hm2平均收入僅為 120元左右,農(nóng)戶收入基本依靠退耕還林還草的各種補貼,退耕農(nóng)牧民收益與種糧收益存在較大差距,承包者投入管護的人力、物力大幅度減少。

2.5 人為破壞防護圍欄偷牧

7縣區(qū) 90%的草地為實施退耕還林還草政策后建設的,主要沿公路兩側(cè)(50 m環(huán)公路草地帶)呈條塊狀,防護面積雖小但戰(zhàn)線長,管護難度大,人為破壞嚴重。

2.6 農(nóng)牧民發(fā)展林下經(jīng)濟對防護設施損壞嚴重

近年來,退耕還林還草政策實施后,大同市大多數(shù)山區(qū)農(nóng)戶受到禁牧、禁耕的影響,農(nóng)民收入增長速度緩慢。不少農(nóng)民開始發(fā)展林下經(jīng)濟和草地間種,造成大面積防護設施損毀。據(jù)調(diào)查,7縣區(qū)因發(fā)展林下經(jīng)濟,丟失、拆除圍欄桿約 2.3萬根,防護網(wǎng)1.8萬 m。

3 政策建議

3.1 加大后期管護投入

中央和地方應有序地加大對京津風沙源治理工程后期管護和設施更新的專項投入,確保防護設施保持完好,正常使用。風沙源治理工程是京津區(qū)域環(huán)境保護的重大工程項目,投資巨大,需經(jīng)過長期治理與管護才能見效。建議中央和地方政府應著眼長遠規(guī)劃,建立“建設 +防護 +管理”立體化的建設機制,在實施退耕還林還草政策基礎上,加大對防護工程的資金投入和建設力度,提高防護效果。

3.2 建立健全長效監(jiān)管機制

建議加大風沙源治理工程中防護建設資金的投入比例,防護設施新增、維修、維護專項資金要堅持專戶存儲、?？顚Ｓ谩⒔Ｙ~、單獨核算、封閉運行的工程資金管理制度,嚴禁挪作他用。

3.3 加強管護,鞏固和擴大風沙源治理成果

地方政府應建立完善京津風沙源治理防護工作責任考核機制,認真落實管護責任制,加強對防護管理人員的管理,完善管護員管理辦法,提高管護效果。正確處理造林綠化和發(fā)展畜牧業(yè)的關系,實行封育禁牧,發(fā)展舍飼圈養(yǎng),明確造林種草權屬,嚴格實行誰退耕、誰造林、誰管護、誰收益。加強防護宣傳,制定防護公約,嚴防人畜破壞。林業(yè)主管部門和林業(yè)公安部門應把京津風沙源項目區(qū)的林草植被和防護設施保護作為一項重要工作來抓,加強對治理區(qū)的巡查,嚴格禁牧、禁挖、禁采、禁火,切實保護林草植被。

3.4 嚴格執(zhí)行連續(xù)補貼政策

地方政府要嚴格執(zhí)行國務院《關于完善退耕還林政策的通知》(國發(fā)[2007]25號)文件精神,繼續(xù)對退耕到期農(nóng)牧戶給予適當補助,確保有關農(nóng)牧民的收入、生活水平逐步提升,以調(diào)動屬地農(nóng)牧民參與建設與保護京津風沙源治理成果的積極性。

3.5 建立完善的防護獎懲與補償制度

地方政府部門,特別是農(nóng)林部門應加大對防護設施的管理力度,建立完善的防護獎懲制度,增加管護人員數(shù)量,提高管護人員待遇,以確保管護人員的工作積極性。針對礦產(chǎn)開采造成林、草地和防護設施的毀壞,地方政府應建立相應補償機制,利用礦產(chǎn)資源補償金設立林草地損壞補償基金,對企業(yè)開采違規(guī)損壞林地和防護設施現(xiàn)象重點進行查處,并責令其進行經(jīng)濟賠償。這樣,一方面可增加治理資金的來源,另一方面可提高開采企業(yè)的環(huán)境保護意識。