李鵬，王秦俊

（1．山西農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，山西太谷030801；2．山西農(nóng)業(yè)大學(xué)思想政治理論教學(xué)研究部，山西太谷030801）

2011年4月，溫家寶總理在山西省嵐縣北關(guān)村和村民座談時(shí)表示，“土地是農(nóng)民最大的社會(huì)保障，維護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益最重要的就是維護(hù)土地權(quán)益，土地流轉(zhuǎn)一定要尊重農(nóng)民意愿，不能搞強(qiáng)迫命令”。這也再次給升溫的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)重申了國(guó)家的政策要求。推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的完善，用制度來規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定繁榮，保障農(nóng)民群眾權(quán)益，這是未來農(nóng)村土地制度的發(fā)展方向之一。

一、我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的歷史演進(jìn)

20世紀(jì)50年代初期，新中國(guó)頒布實(shí)施 《中華人民共和國(guó)土地改革法》，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行了有計(jì)劃有步驟的土地改革，［1］確定了土地歸農(nóng)民私有，對(duì)所有的土地可以買賣、出租及自由經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民具有真正意義的土地流轉(zhuǎn)權(quán)利。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的社會(huì)主義改造和人民公社運(yùn)動(dòng)后到改革開放初期這段時(shí)間里，國(guó)家規(guī)定 “任何組織和個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，這段時(shí)間內(nèi)全面禁止農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。本文從 “八二憲法”后為界限，將之后的土地流轉(zhuǎn)法律政策演變大致分為：

（一）政策松動(dòng)階段

1982年到1986年，對(duì)于我國(guó)土地流轉(zhuǎn)制度改革發(fā)展是關(guān)鍵的五年。在這五年間，我國(guó)農(nóng)村改革史上第一輪 “五個(gè)一號(hào)文件”出臺(tái)并實(shí)施，［2］政策層面上肯定了我國(guó)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。其中，《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中”，并指出，“社員在承包期內(nèi)，可以經(jīng)集體同意，由社員自找對(duì)象協(xié)商轉(zhuǎn)包”。這是國(guó)家首次在土地流轉(zhuǎn)政策層面上呈現(xiàn)松動(dòng)跡象。隨后，1986年 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于一九八六年農(nóng)村工作的部署》再次強(qiáng)調(diào)并鼓勵(lì)耕地向種田能手集中，并指出要發(fā)展適度規(guī)模的種植專業(yè)戶。這也明確顯示出了國(guó)家鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的信息。緊接著，“1987年，國(guó)務(wù)院批復(fù)了某些沿海發(fā)達(dá)省市就土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)進(jìn)行試驗(yàn)，使得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)突破了家庭承包經(jīng)營(yíng)的限制，中國(guó)土地流轉(zhuǎn)制度開始進(jìn)入新的試驗(yàn)期”。［3］

（二）法律開禁階段

1988年，對(duì) 《憲法》和 《土地管理法》進(jìn)行修訂，指出 “國(guó)有土地和集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，首次從國(guó)家法律高度對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了肯定。1993年11月5日，《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》，指出在承包期內(nèi)實(shí)行 “增人不增地，減人不減地”，允許農(nóng)村土地依法有償轉(zhuǎn)讓。在政策的推動(dòng)下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式得到了豐富和發(fā)展，比如，“在西北黃土高原經(jīng)濟(jì)較落后的地區(qū)出現(xiàn)了‘四荒地’使用權(quán)拍賣，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)了 ‘股份合作制’”。［4］

1995年3月，《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知》，強(qiáng)調(diào)建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，同時(shí)指出，“農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的延續(xù)和發(fā)展”，并對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)做出了一些較為具體的規(guī)定。2001年12月30日，《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》對(duì)相關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策進(jìn)行了界定，是新的歷史時(shí)期下指導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)穩(wěn)步推進(jìn)的重要的規(guī)范性文件。［5］2002年，農(nóng)業(yè)部關(guān)于貫徹落實(shí) 《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》的通知，對(duì)加強(qiáng)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，并指出了推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定有著重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。［6］

（三）法律規(guī)范階段

2003年3月，《農(nóng)村土地承包法》正式在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施，用法律形式肯定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，并對(duì)土地流轉(zhuǎn)的方式也作了界定。2004年，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方采取轉(zhuǎn)包、出租、入股方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，不須辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證變更。采取轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，當(dāng)事人可以要求辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證變更登記。”在這對(duì)流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理進(jìn)行了規(guī)定。2005年1月7日，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》審議通過，較為全面的對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)于維護(hù)土地流轉(zhuǎn)主客體權(quán)益，［7］規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為和市場(chǎng)提供了法律依據(jù)。

2008年，《關(guān)于做好當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作的通知》，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)，這是新時(shí)期推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革完善的綱領(lǐng)性文件。2010年1月1日，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)節(jié)仲裁法》實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處、農(nóng)民土地權(quán)益保障的有法可依。

（四）政策助推階段

伴隨我國(guó)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)的充實(shí)和完善的同時(shí)，國(guó)家政策也相伴而動(dòng)，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)揮著積極的推動(dòng)作用。2005年到2010年的 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》、《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》、《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》等7個(gè)中央一號(hào)文件，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)要遵循“自愿、有償、依法”三原則，要發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不得強(qiáng)制流轉(zhuǎn)；進(jìn)一步探索建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，逐步用法律規(guī)范土地流轉(zhuǎn)；做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)工作，健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)。同時(shí)，要求 “依法制止鄉(xiāng)、村組織通過 ‘反租倒包’等形式侵犯農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等行為”。這個(gè)階段的一系列政策出臺(tái)，體現(xiàn)了中央政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度的新認(rèn)識(shí)和新判斷，土地流轉(zhuǎn)是現(xiàn)階段農(nóng)村發(fā)展的必由之路，必須主動(dòng)放開和推動(dòng)農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

二、推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度完善的思路探討

推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，不應(yīng)盲目跟風(fēng)，不應(yīng)強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，要切實(shí)結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，切實(shí)按照國(guó)家依法、有償、自愿原則，尊重農(nóng)民主體地位，逐步跟進(jìn)。

（一）加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)

修改完善 《土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《村委會(huì)組織法》等法律法規(guī)，賦予村委會(huì)集體土地所有權(quán)，［8］明晰土地產(chǎn)權(quán)。補(bǔ)充和修改農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)，細(xì)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律規(guī)定，使基層工作者及具體法律執(zhí)行者切實(shí) “有法可依”。同時(shí)，省級(jí)及地方政府要結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)際，盡快制定并出臺(tái)地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理實(shí)施辦法或者指導(dǎo)性意見，注重土地流轉(zhuǎn)管理與服務(wù)細(xì)節(jié)，確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)有章可循。

（二）強(qiáng)化管理服務(wù)職能

積極探索建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)村土地資源和勞動(dòng)力資源的合理配置，鼓勵(lì)土地向種糧大戶集中。土地流轉(zhuǎn)后發(fā)展生態(tài)旅游農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要有一定的控制，以確保國(guó)家糧食安全。積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社和社會(huì)專業(yè)人士建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心或者土地流轉(zhuǎn)的中介組織。［9］充分利用電視、廣播、報(bào)紙、講座等途徑，加強(qiáng)國(guó)家政策宣傳，使農(nóng)民群眾逐漸明晰國(guó)家的土地流轉(zhuǎn)政策。

（三）豐富農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式

拓寬農(nóng)民土地處分權(quán)的范圍和內(nèi)容，賦予農(nóng)民對(duì)承包土地的合法收益，如增加土地繼承、贈(zèng)與、抵押等不同的土地流轉(zhuǎn)形式，使農(nóng)民可以充分享有土地的增值收益。另外，筆者還建議發(fā)展完善農(nóng)村合作社制度，充分發(fā)揮合作社在農(nóng)村發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要作用，鼓勵(lì)農(nóng)民以田入股，自愿進(jìn)入或退出合作社。農(nóng)民專業(yè)合作社能夠形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，既解決農(nóng)村土地分散的問題，而且可以改變農(nóng)民松散狀態(tài)。

（四）增強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)監(jiān)管

要健全土地管理機(jī)制，整合涉地部門的財(cái)政、執(zhí)行及監(jiān)督職能，杜絕政出多門和多頭執(zhí)政，使各管理項(xiàng)目落實(shí)到具體責(zé)任單位。［10］目前，國(guó)土資源局、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理辦公室、農(nóng)業(yè)局等部門權(quán)力都觸及土地征收、土地流轉(zhuǎn)等經(jīng)濟(jì)行為，伴之當(dāng)前土地收益的幾何倍數(shù)遞增，各相關(guān)單位都想 “分杯羹”，整合權(quán)力運(yùn)行就顯得更加必要。要推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管懲處機(jī)制建設(shè)，拓寬行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的途徑，增強(qiáng)各環(huán)節(jié)監(jiān)督實(shí)效，依法堅(jiān)決打擊土地流轉(zhuǎn)中的違法行為。增強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理隊(duì)伍建設(shè)，很多縣級(jí)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理辦公室機(jī)構(gòu)人員很少，分管推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的人員就更少。隨著近幾年國(guó)家限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員增加，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心工作人員短缺，土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)很難。進(jìn)一步充實(shí)和加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的隊(duì)伍，是推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必要條件。

［1］孫德意．我國(guó)農(nóng)村土地政策變遷過程中存在的問題及對(duì)策分析 ［J］．知識(shí)經(jīng)濟(jì)，2010（5）：82．

［2］王景新．中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷30年：回眸與瞻望［J］．現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2008（6）：5-11．

［3］河南交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院新聞中心．從被集體化到 “把土地還給農(nóng)民”——建國(guó)后農(nóng)地制度變革歷程 ［EB／OL］．（2008-10-11）［2011-02-10］．http：／／www．hncc．net／third．a(chǎn)sp？id＝840．

［4］王士海．中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革回顧［EB／OL］．（2011-01-04）［2011-02-11］．http：／／www．zgxcfx．com／Article＿Show．a(chǎn)sp？ArticleID＝30832．

［5］郭彤華，李鵬．我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的歷史演進(jìn)及思考［J］．商業(yè)時(shí)代，2011（6）：102-103．

［6］朱斌，焦柱．我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀實(shí)證分析 ［J］．經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2008（18）：62．

［7］郭莉．農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的法律要素分析［J］．江西社會(huì)科學(xué)，2008（12）：153-156．

［8］王秦俊，李鵬．我國(guó)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度在實(shí)踐中存在的四大問題 ［J］．山西高等學(xué)校社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2011，23（3）：32-34．

［9］李鵬，王文昌，王秦俊．農(nóng)地流轉(zhuǎn)中政府失范行為的成因及對(duì)策研究 ［J］．山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) （社會(huì)科學(xué)版），2010，9（3）：264-267．

［10］吳越．地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的角色、問題及法律規(guī)制——成都、重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)實(shí)證研究 ［J］．甘肅社會(huì)科學(xué)，2009（2）：65-70．