王華春，周 悅，崔 煒

（1．北京師范大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100875;2．民政部社會(huì)福利中心，北京 100053）

中外慈善事業(yè)的政府規(guī)制比較研究

王華春1，周 悅1，崔 煒2

（1．北京師范大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100875;2．民政部社會(huì)福利中心，北京 100053）

國(guó)外慈善事業(yè)的政府規(guī)制因制度規(guī)范、法律完善、監(jiān)督全面等因素極大促進(jìn)了慈善事業(yè)的蓬勃發(fā)展，中國(guó)慈善事業(yè)的政府規(guī)制尚處于摸索階段，需要選擇性地借鑒和學(xué)習(xí)西方經(jīng)驗(yàn)促進(jìn)我國(guó)慈善事業(yè)又好又快發(fā)展。文章首先概述了國(guó)內(nèi)外慈善事業(yè)的最新發(fā)展情況，其次從管理體制、組織規(guī)制、經(jīng)濟(jì)規(guī)制、法律規(guī)制和監(jiān)督體制上對(duì)國(guó)內(nèi)外政府規(guī)制現(xiàn)狀進(jìn)行了對(duì)比分析，找出差距、提出建議，最后引出我國(guó)政府對(duì)慈善事業(yè)發(fā)展的規(guī)制展望。

慈善事業(yè);政府規(guī)制;比較研究

一 國(guó)內(nèi)外慈善事業(yè)的發(fā)展概況

在國(guó)外，慈善事業(yè)起步較早，發(fā)展至今日臻成熟，有深厚的歷史積淀、文化積淀和制度積淀保障，慈善事業(yè)發(fā)展蒸蒸日上，為公眾福利和社會(huì)發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)。以美國(guó)的慈善事業(yè)發(fā)展為例，表現(xiàn)為如下幾個(gè)特點(diǎn)：一是慈善捐贈(zèng)規(guī)模大，2009年，美國(guó)慈善捐贈(zèng)占GDP的規(guī)模是2．2%;二是慈善組織發(fā)展好，2009年美國(guó)各類基金會(huì)達(dá)到75 595個(gè)，美國(guó)基金會(huì)的資產(chǎn)是5 834億美元，2009年支出429億美元;三是公眾捐贈(zèng)為主體，2009年美國(guó)各類慈善捐贈(zèng)達(dá)到3 037億美元，其中個(gè)人捐贈(zèng)達(dá)到274億元，基金會(huì)捐贈(zèng)300多億元，企業(yè)捐贈(zèng)140多億元。據(jù)統(tǒng)計(jì)75%的美國(guó)人為慈善事業(yè)捐款，每個(gè)家庭年均約1 000多美元;四是富人捐贈(zèng)數(shù)量多，2010年8月底，已有40多名美國(guó)億萬富翁承諾至少拿出一半的身家來做慈善;五是義工制度較完善，據(jù)統(tǒng)計(jì)美國(guó)13歲以上人口中的50%每周平均志愿服務(wù)4個(gè)小時(shí)，美國(guó)在時(shí)間和金錢上的捐贈(zèng)比歐洲的大多數(shù)國(guó)家要更加平衡。［1］

在國(guó)內(nèi)，中華民族的慈善事業(yè)由來已久，但真正的快速發(fā)展是在新中國(guó)成立以后、改革開放以來，伴隨著民生的需求、政府的支持和社會(huì)的響應(yīng)，慈善事業(yè)突飛猛進(jìn)，逐步成為社會(huì)保障和社會(huì)福利事業(yè)的有效補(bǔ)充。我國(guó)的慈善事業(yè)發(fā)展表現(xiàn)為如下幾個(gè)特點(diǎn)：一是慈善捐贈(zèng)規(guī)模較小，2009年我國(guó)社會(huì)捐贈(zèng)量穩(wěn)步增加，達(dá)332億元，增長(zhǎng)3．5%。但中國(guó)與美國(guó)、英國(guó)、巴西、印度相比，慈善捐贈(zèng)規(guī)模最少，所占GDP比例最低，捐贈(zèng)占GDP的比例僅為0．01%;二是慈善組織發(fā)展不成熟，全國(guó)各類社會(huì)組織數(shù)量截至2009年已達(dá)43．1萬個(gè)，其中，只有1 800個(gè)基金會(huì)，中國(guó)2009年基金會(huì)的資產(chǎn)只有300多億元人民幣，支出440億元;三是企業(yè)捐贈(zèng)為主體，民營(yíng)企業(yè)捐出總額超過54．27億元，占企業(yè)捐贈(zèng)總額的41．35%，占境內(nèi)捐贈(zèng)總額的20．39%;四是相關(guān)制度欠缺，我國(guó)并沒有出臺(tái)相關(guān)的義工政策和規(guī)定，社會(huì)中的義工活動(dòng)多為自發(fā)性行為。［2］

二 國(guó)內(nèi)外慈善事業(yè)的政府規(guī)制比較

（一）國(guó)內(nèi)外政府對(duì)慈善組織的管理體制

國(guó)外政府對(duì)慈善組織的管理體制總體比較成熟完善，有明確的部門分工和特定的政策法規(guī)，政府為慈善組織發(fā)展提供了比較寬容的政策環(huán)境，政府與慈善組織之間不是控制和隸屬關(guān)系，而是平等、合作與共贏的關(guān)系。在美國(guó)，慈善組織凸顯其民間性、非政府性和非營(yíng)利性，在發(fā)展中遵循了自主規(guī)劃、自主決策、自主管理、自主經(jīng)營(yíng)的模式。美國(guó)沒有專門管理慈善組織的部門，但是管理的主體是稅務(wù)部門和法律部門，較多運(yùn)用了經(jīng)濟(jì)手段和法律手段。在加拿大，慈善組織已經(jīng)成為并立于政府、市場(chǎng)的第三大組織，慈善組織接受志愿者理事會(huì)的統(tǒng)一管理，并與其簽訂了完善二者關(guān)系的“加拿大政府和志愿部門聯(lián)合倡議”，規(guī)定了雙方的義務(wù)和權(quán)利，有助于完善政府的行政支持體系，提升慈善組織服務(wù)公眾的能力。［3］

國(guó)內(nèi)政府對(duì)慈善組織的管理體制尚處于摸索階段，各部門之間職能重疊、相關(guān)法律未成體系，慈善組織并未真正實(shí)現(xiàn)其民間特性和自主發(fā)展，政府在與慈善組織關(guān)系中處于領(lǐng)導(dǎo)和控制地位，慈善事業(yè)的發(fā)展受政府部門的政策、制度和法規(guī)影響較大。按照我國(guó)管理制度，慈善組織必須接受登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理，而登記管理機(jī)關(guān)的審查較為嚴(yán)格，業(yè)務(wù)主管部門的申請(qǐng)門檻也比較高，使眾多慈善組織游離于體制和制度之外。慈善組織在財(cái)務(wù)上需要接受政府部門的嚴(yán)格審計(jì)，在人事任用上往往聽從政府安排，在慈善救助實(shí)施上大多遵從政府意愿，總之我國(guó)慈善組織與政府有千絲萬縷的聯(lián)系，在財(cái)務(wù)和人事上缺乏自主性和獨(dú)立性。在政府與慈善組織的平等合作中較為薄弱，政府購(gòu)買服務(wù)的方式并未普及。

（二）國(guó)內(nèi)外政府對(duì)慈善事業(yè)的組織規(guī)制

在國(guó)外，政府對(duì)慈善事業(yè)的組織規(guī)制表現(xiàn)在準(zhǔn)入機(jī)制和日常規(guī)制上。在美國(guó)，慈善組織的注冊(cè)可以有多樣化選擇。慈善組織必須先向其所在州正式提出結(jié)社要求，從美國(guó)稅收當(dāng)局即美國(guó)聯(lián)邦國(guó)稅局獲得慈善團(tuán)體的身份，運(yùn)營(yíng)執(zhí)照不需要政府部門批準(zhǔn)。［4］當(dāng)需要公募基金時(shí)，需要在籌款地所在州登記注冊(cè)。而一些專項(xiàng)領(lǐng)域可以不需要向任何政府部門登記或由政府批準(zhǔn)。新加坡政府在慈善組織注冊(cè)方面沒有嚴(yán)格的限制，只要是以慈善為前提、并由高等法院管轄的組織即可稱為慈善組織。新加坡政府更加注重對(duì)慈善組織的日常發(fā)展和管理上的規(guī)制，施行嚴(yán)格的日常規(guī)章和懲罰性制度。美國(guó)學(xué)者賈納·E·赫茲琳提出“披露—分析—發(fā)布—懲罰”的組織規(guī)制方法，強(qiáng)調(diào)慈善組織規(guī)制的實(shí)時(shí)化、日?；腿袒?。

在國(guó)內(nèi)，政府對(duì)慈善事業(yè)的組織規(guī)制表現(xiàn)在重準(zhǔn)入、輕日常，重事前、輕事后，重激勵(lì)、輕懲戒。業(yè)務(wù)主管部門更傾向于對(duì)慈善組織準(zhǔn)入的審核和管理上，而忽視了日常的管理和監(jiān)督，在準(zhǔn)入制度上規(guī)定比較詳細(xì)，但是缺乏一定的可操作性，因此在準(zhǔn)入制度上的審核往往流于形式。在慈善組織的日常活動(dòng)管理上效果并不明顯，尤其是對(duì)慈善資源的募集、使用和增值上，缺乏可操作性的規(guī)章制度，存在信息不對(duì)稱和道德風(fēng)險(xiǎn)，致使近年來慈善資源違規(guī)操作的案例時(shí)有發(fā)生。在慈善組織的信息披露方面，公眾仍然處于被動(dòng)接受角色，難以實(shí)現(xiàn)與慈善組織的有效互動(dòng)。在慈善組織管理的懲罰機(jī)制上尚不完善，缺乏對(duì)捐贈(zèng)人違約的制度約束，缺乏對(duì)慈善組織涉嫌違規(guī)的有力約束，難以從制度上予以震懾和保障。

（三）國(guó)內(nèi)外政府對(duì)慈善事業(yè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)制

在國(guó)外，政府對(duì)慈善事業(yè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)制主要表現(xiàn)在稅收規(guī)制上。美國(guó)制定了詳細(xì)的與捐贈(zèng)相關(guān)的稅收政策，既有正向鼓勵(lì)個(gè)人或組織捐贈(zèng)的慈善捐款免稅的優(yōu)惠制度，也有反向促進(jìn)社會(huì)資源向慈善資源傾斜的超額累進(jìn)制的個(gè)人所得稅、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅，雙效合一的稅收制度設(shè)計(jì)極大促進(jìn)了西方中上收入階層設(shè)立基金會(huì)、捐獻(xiàn)慈善事業(yè)的主動(dòng)性，提高了普通公眾向慈善組織捐款的積極性。英國(guó)《遺產(chǎn)稅法》有關(guān)免稅和扣除的規(guī)定中，對(duì)慈善捐贈(zèng)，國(guó)家公益事業(yè)，以土地、建筑物、藝術(shù)品等財(cái)產(chǎn)的捐贈(zèng)免稅。加拿大企業(yè)向慈善機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)在所得稅額75%以內(nèi)即可稅前扣除。印度個(gè)人、團(tuán)體捐贈(zèng)可獲得捐贈(zèng)額50%的減免稅權(quán)。中國(guó)香港規(guī)定任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人每年慈善捐款超過100港元，可在息稅和利得稅中扣除相等款數(shù)。

中國(guó)政府對(duì)慈善事業(yè)的稅收規(guī)制表現(xiàn)為，企業(yè)或個(gè)人的慈善捐贈(zèng)免稅起點(diǎn)較高，免稅比例較低，稅收優(yōu)惠政策適用主體不平等。2007年修正的《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》才規(guī)定：內(nèi)外資企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈(zèng)支出，不超過年度利潤(rùn)總額12%的部分，準(zhǔn)予扣除。相比于之前的3%的扣除比例有很大進(jìn)步，但較之國(guó)外的稅收優(yōu)惠還有一定差距。［5］在慈善捐贈(zèng)稅收的全額減免政策上，只對(duì)特定的教育事業(yè)、老年服務(wù)機(jī)構(gòu)、青少年活動(dòng)場(chǎng)所以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的中國(guó)紅十字等基金會(huì)允許全額在稅前扣除，其他慈善組織并不適用，在慈善捐贈(zèng)上設(shè)置了優(yōu)惠壁壘，造成慈善組織之間的不平等競(jìng)爭(zhēng)，縮小了公眾的選擇范圍，容易在慈善組織發(fā)展上形成“馬太效應(yīng)”，客觀上阻礙了中小民間慈善組織的運(yùn)作和發(fā)展。

（四）國(guó)內(nèi)外政府對(duì)慈善事業(yè)的法律規(guī)制

國(guó)外政府對(duì)慈善組織的法律規(guī)制歷史悠久，經(jīng)過時(shí)間和實(shí)踐的檢驗(yàn)，不斷修正完善形成一整套法律體系和標(biāo)準(zhǔn)。在英國(guó)，慈善活動(dòng)具有悠久的歷史，早期有關(guān)慈善組織的法律條文散見于相關(guān)法規(guī)中，1853年，英國(guó)正式頒布《慈善法》，并在1993年進(jìn)行了修改。1860年成立了專門的管理機(jī)構(gòu)“慈善委員會(huì)”，并一直延續(xù)至今。在日本，1998年通過了《促進(jìn)特定非營(yíng)利活動(dòng)法》（又稱《非營(yíng)利組織法》），2003年5月開始實(shí)施修改后的新法。［6］這部法律明確了非營(yíng)利組織的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，減少了政府的裁量權(quán)，取消了財(cái)產(chǎn)限制，縮短了審批手續(xù)，給日本非營(yíng)利組織的發(fā)展創(chuàng)造了一個(gè)更加寬松、更加積極的環(huán)境。法國(guó)的《非營(yíng)利社團(tuán)法》是專門針對(duì)非營(yíng)利社團(tuán)的一部法律。

中國(guó)政府對(duì)慈善組織的法律規(guī)制并沒有一部專門的指導(dǎo)性法律，而是散見于其他法律之中，在一些領(lǐng)域尚存在法律空白，在一些領(lǐng)域法律規(guī)定尚需進(jìn)一步細(xì)化。我國(guó)政府先后出臺(tái)了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)登記管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》等法規(guī)，但并沒有一部原則性、指導(dǎo)性的專門法律。對(duì)于近年來慈善事業(yè)中出現(xiàn)的新動(dòng)向、新情況、新問題并沒有相關(guān)法律規(guī)定，處于法律和制度空白階段，這包括慈善組織的認(rèn)定、注冊(cè)、管理和監(jiān)督，以及公益產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、增值和轉(zhuǎn)讓。在慈善組織的捐贈(zèng)和登記等領(lǐng)域的規(guī)定過于原則化、教條化和概括化，缺乏實(shí)踐性和可操作性。

（五）國(guó)內(nèi)外政府對(duì)慈善事業(yè)的行業(yè)規(guī)制

國(guó)外政府對(duì)慈善事業(yè)的監(jiān)督體制是全方位、多元主體監(jiān)督形式，包括政府監(jiān)督、公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督、第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督和自我監(jiān)督。美國(guó)的慈善機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督作用較為突出，全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)（社團(tuán)），如“美國(guó)基金會(huì)理事會(huì)”、“獨(dú)立部門”、“董事會(huì)資源”等，基金會(huì)、慈善服務(wù)機(jī)構(gòu)、民間研究機(jī)構(gòu)、信息公司等組織，促進(jìn)會(huì)員之間的信息共享、交流合作和相互監(jiān)督。［7］美國(guó)第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估也相對(duì)完善，美國(guó)“指南星公司”、“慈善導(dǎo)航”等是專門對(duì)非營(yíng)利組織特別是具有免稅資格的慈善組織進(jìn)行信息公開和機(jī)構(gòu)評(píng)估的公共慈善機(jī)構(gòu)。加拿大注重慈善機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督，制定了一整套嚴(yán)格、規(guī)范的管理規(guī)則，由社會(huì)選舉的董事會(huì)實(shí)施管理，慈善機(jī)構(gòu)聘用志愿的注冊(cè)會(huì)計(jì)師進(jìn)行賬務(wù)處理和內(nèi)部審計(jì)。［8］

在我國(guó)，政府對(duì)慈善事業(yè)的監(jiān)督體制尚不完善，政府部門監(jiān)督過于分散，媒體監(jiān)督作用逐漸增強(qiáng)，第三方監(jiān)督與行業(yè)監(jiān)督尚屬空白，公眾監(jiān)督與自我監(jiān)督并無實(shí)效。我國(guó)政府的民政部門、業(yè)務(wù)主管部門、審計(jì)部門和人民銀行都對(duì)慈善組織負(fù)有監(jiān)督責(zé)任，在監(jiān)督中容易出現(xiàn)相互推諉、職能重疊、相互摩擦的狀況，在實(shí)際執(zhí)行中往往流于形式。媒體監(jiān)督雖然具有一定的時(shí)效性，但是畢竟是針對(duì)某一個(gè)事件做出的報(bào)道，缺乏系統(tǒng)性和體系化的監(jiān)督。第三方的評(píng)估部門和慈善組織行業(yè)協(xié)會(huì)在我國(guó)并未真正普及，雖然建立了《慈善民間組織評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》，但評(píng)估主體的缺失使得評(píng)估運(yùn)作受阻。公眾監(jiān)督與自我監(jiān)督受到信息不對(duì)稱、利益相關(guān)性弊端的限制難以形成客觀有效的約束，不能從根本上解決慈善組織存在的問題。

三 中國(guó)慈善事業(yè)的政府規(guī)制展望

（一）明確政府定位、理順政社關(guān)系，形成良性互動(dòng)

我國(guó)慈善事業(yè)健康、快速發(fā)展的基本前提和首要問題就是需要理順政府與慈善組織之間的關(guān)系，明確政府在慈善事業(yè)發(fā)展中的職能定位，構(gòu)建二者平等合作的互動(dòng)關(guān)系。政府應(yīng)當(dāng)逐步放寬對(duì)慈善組織的控制，尊重其民間性和非政府性，在慈善事業(yè)的財(cái)政和人事管理上適當(dāng)放權(quán)，致力于外部監(jiān)督而非內(nèi)部控制，尤其在人員編制上應(yīng)多多吸納社會(huì)專業(yè)人才，并逐步形成工作人員+社會(huì)義工的慈善服務(wù)模式。［9］政府應(yīng)當(dāng)逐步改變雙重管理體制，設(shè)立專門的單一的管理慈善事業(yè)的組織或部門，賦予慈善事業(yè)相對(duì)寬松、適宜、自主的發(fā)展環(huán)境。政府在慈善事業(yè)中的職能定位應(yīng)當(dāng)著眼于慈善政策的制定者、慈善法律的執(zhí)行者、慈善資源的監(jiān)督者、慈善活動(dòng)的支持者、慈善服務(wù)的購(gòu)買者和慈善事業(yè)的合作者。政府應(yīng)當(dāng)專注于擅長(zhǎng)的領(lǐng)域和范圍，將部分公共服務(wù)事項(xiàng)通過直接撥款或公開招標(biāo)的方式，交給有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)（慈善組織）來完成，最后根據(jù)中標(biāo)者所提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，來支付服務(wù)費(fèi)用。

（二）改革準(zhǔn)入機(jī)制、完善懲罰機(jī)制，形成常態(tài)管理機(jī)制

我國(guó)對(duì)慈善事業(yè)的組織規(guī)制應(yīng)當(dāng)建立事前準(zhǔn)入、事中管理與事后懲戒退出的寬嚴(yán)相濟(jì)機(jī)制，形成常態(tài)管理和全面管理機(jī)制。在慈善組織的成立申請(qǐng)上應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬準(zhǔn)入機(jī)制，對(duì)于適應(yīng)公眾需求、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、符合國(guó)情和民情的慈善組織申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)予以支持和鼓勵(lì)，在注冊(cè)手續(xù)上簡(jiǎn)化辦理程序、提高行政效率，在準(zhǔn)入條件上適度降低準(zhǔn)入門檻、吸納更多優(yōu)勢(shì)資源。在慈善組織的管理上應(yīng)當(dāng)注冊(cè)準(zhǔn)入與日常監(jiān)管同抓并舉，尤其對(duì)于慈善組織的日常監(jiān)管應(yīng)當(dāng)常抓不懈。尤其在慈善組織的財(cái)務(wù)審查中，應(yīng)盡早制定適合我國(guó)國(guó)情的財(cái)務(wù)審查制度，執(zhí)行國(guó)際通用關(guān)鍵指標(biāo)即最低限年度支出、行政開支比重等，國(guó)際上的參考數(shù)據(jù)是，澳大利亞的最低限年度支出比例為85%，新加坡為80%，日本和韓國(guó)為50%，在慈善支出上不僅保障活動(dòng)開展而且要量入為出。［10］在慈善組織的懲戒機(jī)制上，建立問責(zé)制，杜絕出現(xiàn)問題并未給予相應(yīng)的懲處，應(yīng)當(dāng)做到責(zé)任落實(shí)到人、事故追查到底、懲戒從嚴(yán)從重。

（三）加大稅收優(yōu)惠、破除經(jīng)濟(jì)壁壘，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展

我國(guó)關(guān)于慈善事業(yè)的稅收政策的制定應(yīng)當(dāng)遵循公正、公平和透明的原則，破除經(jīng)濟(jì)性壁壘，促進(jìn)不同發(fā)展水平的慈善組織有序、合理、自由競(jìng)爭(zhēng)。在慈善捐贈(zèng)的稅收政策上，首要解決的是遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅的問題，應(yīng)當(dāng)督促相關(guān)部門抓緊制定并逐步落實(shí)，從根本上保障慈善捐贈(zèng)的規(guī)模和數(shù)量。在慈善捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠上，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的壯大與慈善活動(dòng)的普及，應(yīng)當(dāng)逐步放寬對(duì)慈善捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠額度，提高企業(yè)或個(gè)人捐贈(zèng)的稅前扣除比例，向慈善組織捐贈(zèng)的組織和個(gè)人享有應(yīng)繳稅所得額扣除和財(cái)產(chǎn)稅減免。［11］在慈善捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠政策上，政府應(yīng)當(dāng)逐步改變目前帶有指向性、特定性的優(yōu)惠傾向，破除優(yōu)勢(shì)慈善組織與劣勢(shì)慈善組織之間的經(jīng)濟(jì)壁壘，只要是用于公益救濟(jì)性捐贈(zèng)，無論捐贈(zèng)人選擇哪個(gè)慈善組織，都準(zhǔn)予在繳納企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅前全額扣除。在對(duì)慈善組織的稅收優(yōu)惠政策上，應(yīng)當(dāng)區(qū)分慈善組織直接稅收形式和間接稅收形式，促使慈善資金實(shí)現(xiàn)合理投資保值增值。

（四）完善法律規(guī)章、彌補(bǔ)法律缺位，形成完善法律體系

我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的重要保障是專門的慈善法律，在法律制定和完善過程中應(yīng)當(dāng)遵循缺位補(bǔ)位、越位讓位、錯(cuò)位正位的原則，形成完善的慈善法律體系。我國(guó)目前針對(duì)慈善組織的立法層次較低，缺乏專門的高位法，應(yīng)當(dāng)盡早出臺(tái)實(shí)施《慈善事業(yè)促進(jìn)法》，厘清政社關(guān)系與政府責(zé)任，明確慈善事業(yè)性質(zhì)與發(fā)展方向，為慈善事業(yè)又好又快發(fā)展奠定基礎(chǔ)。在慈善法律的實(shí)施中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持遵循原則綱領(lǐng)、適度靈活變通的原則，完善慈善組織的組織結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)運(yùn)行和財(cái)務(wù)管理的相關(guān)規(guī)定，完善善款使用信息公開的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)公眾與慈善組織之間的雙向互動(dòng)信息平臺(tái)，而非單向的信息查詢和業(yè)務(wù)詢問。在慈善法規(guī)的查遺補(bǔ)漏上，應(yīng)當(dāng)針對(duì)目前股權(quán)捐贈(zèng)、網(wǎng)絡(luò)募捐等新的捐贈(zèng)形式及時(shí)出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)加以管理，適應(yīng)新形勢(shì)新要求，應(yīng)當(dāng)對(duì)存在爭(zhēng)議的公益產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、分配和增值進(jìn)行制度約束，應(yīng)當(dāng)對(duì)法律較為薄弱的慈善認(rèn)證體系、評(píng)價(jià)體系、監(jiān)督體系進(jìn)行規(guī)范化管理。

（五）改革政出多門、引入多元監(jiān)督，形成全面監(jiān)督體制

我國(guó)對(duì)慈善事業(yè)的監(jiān)督體系應(yīng)當(dāng)適應(yīng)我國(guó)國(guó)情，明確政府監(jiān)管主體，完善媒體監(jiān)管與公眾監(jiān)管，建立第三方監(jiān)管和自我監(jiān)管，形成全面監(jiān)督體系。政府監(jiān)管應(yīng)當(dāng)盡快統(tǒng)一各部門的職能和分工，建立專門的監(jiān)督部門，制定統(tǒng)一的監(jiān)督制度和協(xié)調(diào)制度，形成對(duì)慈善組織有效、專業(yè)的監(jiān)督。在媒體監(jiān)督和公眾監(jiān)督方面，應(yīng)當(dāng)尊重公眾意愿和公眾權(quán)利，保障言論自由和知情權(quán)，有權(quán)要求相關(guān)責(zé)任部門提供全面、透明、準(zhǔn)確的信息，提高輿論監(jiān)督的力度和公眾民主權(quán)利。在第三方監(jiān)督方面，應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)與國(guó)際接軌的慈善組織評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施細(xì)則，提高慈善組織評(píng)估的準(zhǔn)確性、有效性、及時(shí)性，第三方監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于政府、慈善組織等利益相關(guān)組織之外，不受制于任何一方，任用專業(yè)的公益人才和財(cái)務(wù)人才執(zhí)行，在決策和評(píng)估中保持中立和原則。［12］在慈善組織的自我監(jiān)管中既包括行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管也包括慈善組織內(nèi)部監(jiān)管，自我約束機(jī)制需要用統(tǒng)一、完善的行業(yè)內(nèi)部自律制度保障。

［1］楊 團(tuán)．慈善藍(lán)皮書：中國(guó)慈善發(fā)展報(bào)告（2010）［M］．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010：160－185．

［2］李怡心．關(guān)于國(guó)外慈善事業(yè)的研究綜述［J］．道德與文明，2006（2）：16－19．

［3］孫 倩．美國(guó)的慈善事業(yè)［J］．學(xué)會(huì)，2003（6）：53 －55．

［4］田 凱．非協(xié)調(diào)約束與組織運(yùn)作——一個(gè)研究中國(guó)慈善組織與政府關(guān)系的理論框架［J］．中國(guó)行政管理，2004（5）：88－95．

［5］許 琳．論中國(guó)當(dāng)代慈善事業(yè)參與主體［J］．西北大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2000（3）：82－87．

［6］鄭功成．中華慈善事業(yè)［M］．廣州：廣東經(jīng)濟(jì)出版社，1999：136－157．

［7］楊 團(tuán)，葛道順．和諧社會(huì)與慈善事業(yè)［M］．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007：195－220．

［8］姚儉建，Janetcolhns．美國(guó)慈善事業(yè)的現(xiàn)狀分析：一種比較視角［J］．上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)，2003（11）：13－19．

［9］姚儉建，黃 丹．當(dāng)代中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略路徑探討［J］．社會(huì)科學(xué)，2003（8）：75 －79．

［10］任振興，江治強(qiáng)．中外慈善事業(yè)發(fā)展比較分析——兼論我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展道路［J］．學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2007（3）：113－119．

［11］王 名．國(guó)內(nèi)外民間組織管理的經(jīng)驗(yàn)與啟示［J］．學(xué)會(huì)，2006（2）：23－26．

［12］朱 力．起步中的中國(guó)慈善事業(yè)［J］．南京社會(huì)科學(xué)，2000（12）：37－40．

（責(zé)任編輯 李雪楓）

Comparative Study of Government Regulation of Philanthropy at Home and Abroard

WANG Hua － chun1，ZHOU Yue1，CUI Wei2
（1．School of Management，Beijing Normal University，Beijing100875，China;
2．Social Welfare Centre of Ministry of Civil Affairs of the People’s Republic of China，Beijing100053，China）

Foreign government regulation of philanthropy has greatly promoted the rapid development of philanthropy with standardized system，sound legal system，comprehensive supervision and other factors．Government regulation of philanthropy in China is still at the exploratory stage，so we should selectively learn from western experience to promote better and faster development of philanthropy．This paper first summarizes the latest international development of philanthropy，then makes a comparative analysis of domestic and international government regulation of philanthropy from the management system，organizational regulation，economic regulation，legal regulation and supervision system，thus to identify the gap，offer suggestions，and produce the final development prospect for the domestic government regulation of philanthropy．

philanthropy;government regulation;comparative study

D67．36

A

1000－5935（2011）05－0073－04

2011－05－16

王華春（1976－），男，四川合江人，北京師范大學(xué)管理學(xué)院副教授，博士，主要從事公共參與治理、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、房地產(chǎn)管理研究;

周 悅（1986－），女，河北樂亭人，北京師范大學(xué)管理學(xué)院研究生，主要從事公共福利與慈善事業(yè)、公共管理與公共政策研究;

崔 煒（1982－），男，內(nèi)蒙古烏海人，民政部社會(huì)福利中心，博士，主要從事社會(huì)慈善與社會(huì)保障研究。