徐燕鵬

(河南師范大學(xué)財(cái)務(wù)處,河南新鄉(xiāng)453007)

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展就是把城市和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展作為一個(gè)整體來統(tǒng)一規(guī)劃,通盤考慮,把城市與農(nóng)村發(fā)展中存在的問題及其相互因果關(guān)系綜合起來進(jìn)行研究,統(tǒng)籌解決。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生產(chǎn)力布局,促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)地域空間上的優(yōu)化組合與配置,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展等。加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的動(dòng)力研究,對(duì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要意義。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的動(dòng)力分析

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的動(dòng)力主要包括三個(gè)方面:政府動(dòng)力,民間動(dòng)力,政府與民間的混合動(dòng)力。

(一)政府動(dòng)力

經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯較早揭示了發(fā)展中國家存在的農(nóng)村以傳統(tǒng)生產(chǎn)方式為主的農(nóng)業(yè)和城市以制造業(yè)為主的現(xiàn)代化部門并存的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)象。新中國成立后,為將貧窮的農(nóng)業(yè)國家建設(shè)成為強(qiáng)盛的工業(yè)國,我國實(shí)施了工業(yè)快速積累的政策,即通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格“剪刀差”,低價(jià)收購農(nóng)產(chǎn)品,把農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)化為工業(yè)利潤,從農(nóng)業(yè)稅收、農(nóng)村儲(chǔ)蓄等渠道獲得大量的資金積累,以行政手段低廉甚至無代價(jià)地征收農(nóng)業(yè)用地,滿足工業(yè)及城市發(fā)展的需要,結(jié)果形成了典型的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的長期存在,有悖于社會(huì)的公平與和諧。因此,黨的十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求。

政府動(dòng)力是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的外部動(dòng)力,是目前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主要力量。在中央的方針指引下,工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新機(jī)制正在逐步形成和完善。中央財(cái)政支農(nóng)投入不斷提高,從1990年的307億元提高到2003年的1754億元,2004年為2338億元,2005年為2450億元,2006年為3397億元,2007年為4318億元,2008年為5956億元,2009年在全球金融危機(jī)對(duì)財(cái)政發(fā)生巨大影響的情況下,中央財(cái)政依然加大對(duì)“三農(nóng)”支出,安排資金7161.4億元,比上年增長20.2%。此外,2006年國家取消了延續(xù)兩千多年的農(nóng)業(yè)稅,“皇糧國稅”的歷史從此終結(jié);2007年全國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)全免;2008年,廣大農(nóng)村地區(qū)開始全面實(shí)施新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度[1]。

政府對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的推動(dòng)主要是通過加大財(cái)政投資的社會(huì)財(cái)富分配形式實(shí)現(xiàn)的。但財(cái)政投資受制于政府財(cái)力的限制,因此,政府應(yīng)通過政策導(dǎo)向來激發(fā)社會(huì)自發(fā)力量推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

(二)民間動(dòng)力

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的民間動(dòng)力主要來自兩方面:其一是農(nóng)民對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、城市現(xiàn)代生活方式的追求及對(duì)參與現(xiàn)代工業(yè)文明建設(shè)、共享社會(huì)發(fā)展成果的要求,其二是城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的相互依賴與深度合作。

民間動(dòng)力是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力,它對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的推動(dòng)作用越來越明顯。農(nóng)村勞動(dòng)力自發(fā)向城市轉(zhuǎn)移、城市經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶自愿結(jié)盟、市民購買農(nóng)村的“小產(chǎn)權(quán)房”、農(nóng)村建設(shè)“農(nóng)民社區(qū)”等社會(huì)現(xiàn)象,就是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的自發(fā)的內(nèi)在動(dòng)力的具體體現(xiàn)。

(三)混合動(dòng)力

混合動(dòng)力是指政府與民間對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的共同推動(dòng)力量。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的最大問題是資金投入問題,我國13億人口,8億以上的人口在農(nóng)村,政府雖然對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展投入的力度越來越大,但受財(cái)力的限制,實(shí)際投入資金與客觀發(fā)展需求相差甚遠(yuǎn),城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是一項(xiàng)長期艱巨的任務(wù),必須最大限度地發(fā)揮民間動(dòng)力的作用,積極培育、引導(dǎo)、支持民眾的積極性,以政策為杠桿,撬動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的巨大社會(huì)力量。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要在政府動(dòng)力、民間動(dòng)力、政府與民間混合動(dòng)力共同推動(dòng)下實(shí)現(xiàn),而土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展混合動(dòng)力的源泉。

二、土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移及其對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的推動(dòng)作用

(一)土地發(fā)展權(quán)及土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移

土地發(fā)展權(quán)是從20世紀(jì)50年代初開始,在英、美、法等國相繼設(shè)置的一項(xiàng)重要土地產(chǎn)權(quán)制度。國外學(xué)術(shù)界對(duì)土地發(fā)展權(quán)的研究比較豐富,尤其是美國,土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的理論比較成熟[2]。我國目前還沒有正式的土地發(fā)展權(quán)安排。

按照美國土地發(fā)展權(quán)授權(quán)法的規(guī)定,土地發(fā)展權(quán)是土地所有人遵守土地開發(fā)的法律規(guī)定,將某塊地或其上的建筑物用于某種特殊用途,該規(guī)定包括了開發(fā)地或其上建筑物的面積、密度、容量和高度。土地發(fā)展權(quán)是可以與土地所有權(quán)分立的一種財(cái)產(chǎn)權(quán)[3]。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓(transfer of development rights)是指土地所有人可將發(fā)展權(quán)讓渡,讓渡的發(fā)展權(quán)在轉(zhuǎn)讓地塊上作廢,而可以在受讓地塊上與其現(xiàn)有的發(fā)展權(quán)相加存在。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓計(jì)劃成立的前提是業(yè)主擁有權(quán)利束,包括土地使用權(quán)、租賃權(quán)、銷售權(quán)、遺贈(zèng)權(quán)、抵押權(quán)以及依法在土地上建房和開礦的權(quán)利。這些權(quán)利的一部分或者全部都可以轉(zhuǎn)讓或出賣給他人。當(dāng)業(yè)主出賣財(cái)產(chǎn)時(shí),一般情況下所有這些權(quán)利都被轉(zhuǎn)讓給買受人,而按規(guī)定,業(yè)主可以將開發(fā)土地的權(quán)利從其他權(quán)利中分離出來出售[3]。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移應(yīng)包括轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入、規(guī)劃管理三個(gè)方面[4]。

土地發(fā)展權(quán)的創(chuàng)設(shè)包括自然環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)、農(nóng)地資源保護(hù)等多元目標(biāo)。土地發(fā)展權(quán)的創(chuàng)設(shè)涉及一系列的法律、實(shí)務(wù)等問題,在我國糧食生產(chǎn)與城市化爭地矛盾加劇的情況下,應(yīng)首先將節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地、實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)與城市化用地需求作為目標(biāo)選擇。

(二)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的巨大推動(dòng)作用

1.打破土地壟斷,實(shí)現(xiàn)土地與資金資源在城鄉(xiāng)之間的自由配置

傳統(tǒng)的土地管理依靠的是行政手段,管理成本高,管理效果差,土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重,而可轉(zhuǎn)移的土地發(fā)展權(quán)本質(zhì)上屬于市場主導(dǎo)型的土地使用管理手段。土地發(fā)展權(quán)的空間轉(zhuǎn)移可以實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的耕地“占補(bǔ)平衡”,促進(jìn)土地資源與資金資源在全國范圍的合理配置,使得建設(shè)土地指標(biāo)富裕的地區(qū)向建設(shè)土地指標(biāo)緊缺的地區(qū)自由流動(dòng),打破土地壟斷,削弱土地暴利,實(shí)現(xiàn)土地資源、資金資源在城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間的自由流動(dòng),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

事情是這樣的，我們的記者發(fā)給戴亞倫的采訪提綱里，有一個(gè)問題是“在職業(yè)生涯中一共嘗過多少款葡萄酒？”認(rèn)真的Darius看到這個(gè)問題，他花了整整一個(gè)星期去思考和整理他的答案，結(jié)果最后梳理出來的數(shù)字把他自己也嚇到了：“保守估計(jì)250萬款酒?！笔叹茙熉殬I(yè)很特殊，“在餐廳當(dāng)侍酒師時(shí)，客人點(diǎn)酒后，我們會(huì)按照程序先給客人展示酒標(biāo)，然后開瓶。為了保證客人嘗到的酒的品質(zhì)，我們會(huì)按傳統(tǒng)先倒少量的酒進(jìn)行品嘗，沒問題后再給客人嘗試?！彼€嚴(yán)謹(jǐn)?shù)匮a(bǔ)充，這250萬瓶酒包含了同一款葡萄酒的不同年份。審稿時(shí)，看到這個(gè)數(shù)字，我也驚呆了，趕緊求證，但連續(xù)兩次，同事都很確定地告訴我，沒有弄錯(cuò)，的確是250萬瓶。

2.使農(nóng)村和農(nóng)民能夠獲得建設(shè)新農(nóng)村需要的豐厚的土地收益

在土地資源稟賦及土地管制的制約下,土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移可以將土地的發(fā)展權(quán)利從一個(gè)地區(qū)發(fā)送到另一個(gè)地區(qū),實(shí)現(xiàn)建設(shè)土地指標(biāo)的空間轉(zhuǎn)移。在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下,土地發(fā)展權(quán)指標(biāo)必然首先轉(zhuǎn)移給經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、土地價(jià)格最高的地區(qū),而土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)出地的農(nóng)民就可以在保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)土地?cái)?shù)量不減少的情況下,獲得土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓資金,分享城市“寸土寸金”的土地增值收益,支持新農(nóng)村建設(shè)。

三、土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)的動(dòng)力

(一)農(nóng)村及農(nóng)民發(fā)展急切需要資金

農(nóng)民生活水平的提高、農(nóng)村居住條件的改善、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)都共同面臨資金不足問題,農(nóng)民及農(nóng)村發(fā)展最需要的是資金。由于農(nóng)業(yè)收益不高且農(nóng)村建設(shè)用地不能直接進(jìn)入流通市場,所以農(nóng)民缺乏土地綜合治理的積極性,從而造成大量農(nóng)業(yè)用地浪費(fèi)。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移能夠使農(nóng)民撂荒的土地資源變成“聚寶盆”,必將激發(fā)農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)土地綜合治理、集約利用農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的積極性。

(二)工業(yè)及城市發(fā)展需要土地

就空間而言,城市化是指城市從中心區(qū)向周圍依次推進(jìn)的過程,是郊區(qū)不斷變成城市的過程。而偏遠(yuǎn)地區(qū)的土地或者在城市發(fā)展規(guī)劃以外的建設(shè)用地?zé)o法直接提供給城市使用,城市化受制于土地資源的制約,因此需要通過土地發(fā)展權(quán)來實(shí)現(xiàn)城市化的土地資源。

土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移能夠?qū)⑥r(nóng)村及農(nóng)民對(duì)發(fā)展資金的需求與工業(yè)及城市發(fā)展對(duì)土地的需求有機(jī)地聯(lián)系在一起,使土地發(fā)展指標(biāo)從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市,滿足城市發(fā)展需求,土地資金從城市流向農(nóng)村,滿足農(nóng)民建設(shè)新農(nóng)村對(duì)資金的需求。農(nóng)民及農(nóng)村、工業(yè)及城市發(fā)展需求將共同推動(dòng)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的實(shí)現(xiàn)。

四、土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的實(shí)現(xiàn)

(一)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的原則

“平等自愿、利益共享”和“保持基本耕地不減少”是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的原則。

“平等自愿、利益共享”是土地發(fā)展權(quán)空間轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移必須打破按照土地的商業(yè)地理位置計(jì)算土地收益的現(xiàn)狀,由建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)出與轉(zhuǎn)入雙方自由組合、平等協(xié)商,共同分享土地增值收益。這樣有利于將建設(shè)土地指標(biāo)首先轉(zhuǎn)移到土地收益最高的城市,提高土地收益。

“保持耕地不減少”是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的前提。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移必須以轉(zhuǎn)出區(qū)的耕地?cái)?shù)量增加為前提。即遠(yuǎn)離城市郊區(qū)的農(nóng)村只有在建設(shè)用地復(fù)墾為耕地用地后,才可以將建設(shè)土地指標(biāo)轉(zhuǎn)移給城市郊區(qū),城市郊區(qū)才可以將農(nóng)耕用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地,這樣既能夠保證城市發(fā)展用地,又可以保持基本耕地?cái)?shù)量不減少。

(二)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的法律框架

(三)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的程序及管理

政府土地管理部門應(yīng)作為土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的管理部門,負(fù)責(zé)土地發(fā)展權(quán)指標(biāo)與建設(shè)用地指標(biāo)的平衡、土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)入(轉(zhuǎn)出)計(jì)劃的批準(zhǔn)、土地發(fā)展規(guī)劃的修改,監(jiān)督土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移計(jì)劃的實(shí)施。

1.土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移計(jì)劃的發(fā)起(或要約)

土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移計(jì)劃的發(fā)起既可是供給方的村民組織,也可以是需求方的政府、城市郊區(qū)的村民組織。由于農(nóng)村建設(shè)土地的節(jié)約是建立在農(nóng)民自覺自愿的基礎(chǔ)上的,因此供給方應(yīng)是基層的村民組織(但必須征得每戶村民的同意)。但在建設(shè)用地指標(biāo)不足的情況下,地方政府也可以代表土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)入方的基層村民組織發(fā)起要約,通過轉(zhuǎn)入土地發(fā)展權(quán)的方式將耕地指標(biāo)置換成建設(shè)用地指標(biāo)。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移要約需要明確欲轉(zhuǎn)移的土地發(fā)展權(quán)指標(biāo)數(shù)量、價(jià)格及計(jì)劃交易完成時(shí)間等。國土資源部應(yīng)建立土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移平臺(tái),統(tǒng)一發(fā)布相關(guān)信息。

2.土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的意向擬定

土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的供需雙方在通過相互了解溝通,認(rèn)為計(jì)劃可行時(shí),應(yīng)首先簽訂土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移意向,報(bào)送土地管理部門。為了慎重起見,在簽訂意向之前,需求方應(yīng)向土地管理部門繳納一定比例的保證金。

3.土地發(fā)展規(guī)劃的修改

土地管理部門對(duì)報(bào)送來的土地發(fā)展權(quán)意向書組織會(huì)審,對(duì)認(rèn)為有必要且可執(zhí)行的計(jì)劃,應(yīng)根據(jù)計(jì)劃修改土地發(fā)展規(guī)劃,報(bào)有審批權(quán)限的部門批準(zhǔn)。

4.土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移計(jì)劃的批準(zhǔn)

土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移雙方所涉及的地方土地發(fā)展規(guī)劃修改方案被批準(zhǔn)后,供需雙方方能正式簽訂土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移協(xié)議,土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移協(xié)議需報(bào)送有審批權(quán)限的部門批準(zhǔn)。

5.土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移計(jì)劃的實(shí)施

土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移計(jì)劃被批準(zhǔn)后,進(jìn)入正式實(shí)施階段。轉(zhuǎn)入方將購買資金按計(jì)劃分批轉(zhuǎn)給轉(zhuǎn)出方,支持轉(zhuǎn)出方的土地治理、新村規(guī)劃建設(shè)、宅基地復(fù)耕等。土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)出方的建設(shè)用地復(fù)耕并經(jīng)土地管理部門驗(yàn)收后,轉(zhuǎn)入方的耕地指標(biāo)方可以轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地指標(biāo)。

總之,我們應(yīng)當(dāng)破除二元土地制度,建立同地同權(quán)的新制度,通過土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移來提升農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)的建設(shè)用地價(jià)值,鼓勵(lì)農(nóng)民積極參與新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村土地綜合治理工作,在保證耕地面積不減少的前提下,將節(jié)約出來的建設(shè)土地指標(biāo)轉(zhuǎn)移給經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城市建設(shè),用土地指標(biāo)換來創(chuàng)業(yè)、發(fā)展、建設(shè)美好家園的大量資金,使城市與鄉(xiāng)村資源相互流動(dòng)、相互支持,實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

[1]范恒山,等.中國城市化進(jìn)程[M].北京:人民出版社,2009:93.

[2]美國土地發(fā)展權(quán)及生態(tài)保護(hù)概覽[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2010(12).

[3]李曉妹,等.美國的土地發(fā)展權(quán)[J].中國國土資源,2003(7).

[4]馮科,等.轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)在中國耕地資源保護(hù)運(yùn)用中的再探討[J].中國人口、資源與環(huán)境,2008(2).