閔學(xué)勤

(南京大學(xué) 社 會學(xué)院,江蘇 南京 2 10093)

近十年來,國內(nèi)外各類災(zāi)難事件的發(fā)生頻度及危害程度似乎都有所加劇,從日本“3·11”大地震、美國卡特里娜颶風(fēng)、美國“9·11”事件、印尼海嘯,到國內(nèi)的汶川和玉樹地震、舟曲特大泥石流、伊春空難以及上海的“11·15”特大火災(zāi)事故等,都引起了人們的強烈關(guān)注。除了全球化和網(wǎng)絡(luò)時代加速了災(zāi)難信息的傳播、擴大了災(zāi)難傷痛的波及面,也同時促進了災(zāi)難救援的國際合作之外,其實人們關(guān)注災(zāi)難事件另一重要原因是災(zāi)難事件中公民與國家的互動以最密集、最激烈、最具不確定性的方式呈現(xiàn),這種互動的積極效應(yīng)表現(xiàn)為公民更積極地參與公共事務(wù)、政府更高效地回應(yīng)公民需求。當(dāng)然若災(zāi)難事件各方處理不當(dāng)或災(zāi)后重建遠離預(yù)期,那么公民產(chǎn)生怨恨、政府受到質(zhì)疑、公民與國家的距離不是拉近而是擴大也就在所難免。

災(zāi)難從來都是以最慘痛的方式與人類不期而遇,無論是身陷其中的災(zāi)民、與之感同身受的他者還是須迅速應(yīng)對救急的各類組織,都很難處在有條不紊的常態(tài)中,即便面對同類型的災(zāi)難,公民有慣習(xí)的動員方式、各國各級政府都有相關(guān)的應(yīng)急管理機構(gòu),每次災(zāi)難導(dǎo)致的創(chuàng)傷和救災(zāi)背景也仍有較大差異,因此公民是在非常態(tài)中參與各類救災(zāi)或哀悼行動的,而政府也是以相對臨時機動的方式組織救災(zāi)或做回應(yīng)的,這就使得災(zāi)難事件中的公民參與和政府回應(yīng)完全區(qū)別于常態(tài)下的社會治理和政府行政,其中表現(xiàn)出的獨特性和深刻性甚至有可能帶來重大的社會變遷,并改變公民與國家的距離。

一、災(zāi)難視角下的公民參與和政府回應(yīng)

每次重大災(zāi)難之后都會誕生一批災(zāi)難研究成果,學(xué)者們從人類學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)或自然科學(xué)的角度剖析災(zāi)難發(fā)生的原因、后果和救災(zāi)過程引發(fā)的自然、社會變遷以及未來的預(yù)警機制等,其中,政府在災(zāi)難中扮演何種角色始終是關(guān)注焦點之一。美國文化地理學(xué)者休伊特(K.Hew itt)就曾對此提出質(zhì)疑:災(zāi)難研究將越來越多的注意力集中在管理災(zāi)害的政策制定者和實踐者身上,為什么災(zāi)難比前幾十年更糟糕?災(zāi)難研究和應(yīng)用實踐到底出了什么問題?[1]他將其歸結(jié)為人們對災(zāi)難的理解偏重自然層面而非關(guān)注它的社會意義。顯然這還不足以解讀災(zāi)難研究的缺憾。

政府作為最具權(quán)力的正式組織之一,當(dāng)災(zāi)難降臨時似乎順勢擁有權(quán)威的災(zāi)難解釋權(quán)和豐富的救災(zāi)資源,其實政府在災(zāi)難事件中的角色扮演始終有個參照體——公民,例如對這場災(zāi)難所造成損失的認(rèn)知、救災(zāi)的各種動員和部署、災(zāi)難發(fā)生的原因分析及反思等,公民與政府有著完全不同的視角,甚至有兩套評估體系,這兩套體系的兼容將決定政府對災(zāi)難回應(yīng)是否成功的評估[2]。一般而言,公民認(rèn)為政府在災(zāi)難發(fā)生后應(yīng)該表現(xiàn)得更積極、更高效,而不是像日常行政那樣按部就班,這也是有些重大災(zāi)難發(fā)生后會發(fā)生政府機構(gòu)重組,甚至政治改革的原因[3]。同樣,在災(zāi)后重建過程中,政府的期待和公民的期待都會產(chǎn)生影響,發(fā)達國家和發(fā)展中國家公民的期待有差異,有經(jīng)驗和無經(jīng)驗政府的期待也不一樣[4]。問題在于,就各國的公民發(fā)展史而言,特別在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的助推之下,災(zāi)難事件中的公民參與只會愈演愈烈,如果政府回應(yīng)與此不能協(xié)調(diào),或起沖突,那么災(zāi)難過后豈不潛藏更大的悲劇?

帕特南(Robert Putnam)20年的研究表明,“越是公民可以到達的區(qū)域,政府的效率越高”[5]。帕特南對公民的解讀,更多的是從社會資本的角度,即由信任、規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)等能通過有效的集體行動促進社會效率。雖然帕特南明確承認(rèn)公民參與有利于好政府的建構(gòu),但其實公民參與只是為建構(gòu)社會信任提供了一種可能,并不絕對。尤其在災(zāi)難面前,巨大的創(chuàng)傷使得公民不愿直面現(xiàn)實,他們的需求只能聚焦于改變,而這與政府的一些常規(guī)使命是沖突的。同時,由于公民自身的靈活性,他們參與災(zāi)難事件可以比正式組織更直接、更容易到達。而且有學(xué)者認(rèn)為,從另一層面上看,政府追求效率的目標(biāo)也會阻礙公民參與,因為聽取公民意見多少會影響政府工作效率,因此可能會貽誤救災(zāi)時機或使災(zāi)后重建滯緩,更何況公民并不熟悉政府工作流程,也不一定具備專業(yè)性,回應(yīng)他們的需求有可能并不是最佳選擇[2]。

如此分析,災(zāi)難視角下的公民參與及政府回應(yīng)至少存在三大問題:一是強勢政府下的公民弱參與。例如中國和許多發(fā)展中國家一樣在經(jīng)歷各自的社會動蕩之后都在努力建構(gòu)韋伯式的政府管理模式,即強調(diào)國家利益最大化,具有合法權(quán)威的、高度層級化和制度化的官僚體制[6],由此形成的強勢政府格局使得災(zāi)難發(fā)生時,無論災(zāi)難的級別和對自然、社會產(chǎn)生的影響大小,公民對政府有過高期待,類似像汶川地震發(fā)生時,“各級政府顯示出令人驚奇的動員能力和救助能力,折射出所謂集中力量辦大事的制度優(yōu)越性”[7]的狀況能不斷重現(xiàn),公民因此希望僅通過低頻度、淺層次的參與聊表心意,更多的實質(zhì)性的災(zāi)后工作完全交由政府完成。而這一現(xiàn)象的直接后果是政府無需回應(yīng)公民需求,并以近乎壟斷的方式控制災(zāi)后事宜,長此以往公民失語、社會治理嚴(yán)重缺位。二是低效政府或無為政府之下的公民強參與。這一情形多半發(fā)生在貧窮的不發(fā)達國家,例如2010年年初的海地地震,海地政府在本身遭重創(chuàng),首都太子港一夜誕生300萬難民的危急情況下,世界范圍內(nèi)以民間組織形式介入的公民參與在最短時間里集結(jié),這雖然有助于救災(zāi),但是無法形成以當(dāng)?shù)毓駞⑴c和政府回應(yīng)為主導(dǎo)的、良性的救災(zāi)體系,也就無益于當(dāng)?shù)氐恼姓蜕鐣卫?。三是公民多方位參與、政府多主體回應(yīng)下的碎片化格局。社會學(xué)家托馬斯·德拉貝克很早就提出,美國的應(yīng)急管理存在著四個特征:地方主義、標(biāo)準(zhǔn)化的缺失、單位的多樣性以及碎片化。其中,碎片化可歸因于前三個特征[8]。也即在西方發(fā)達國家,災(zāi)難面前公民沿襲以往的廣泛參與和充分表達,包括各級政府在內(nèi)的各類正式組織都對其有回應(yīng),以致盡管有看似規(guī)范的應(yīng)急管理體制,但這種體制由于無法回避上述四個特征,同樣導(dǎo)致公民的焦慮、不滿以及政府的低效。

二、災(zāi)難事件激發(fā)公民參與

公民與國家之間,在上世紀(jì)中期以前,基本以直接互動的方式傳遞各自的信息和需求,進入20世紀(jì)六七十年代之后,一種像“公民小組”“公民議會”等那樣的民間組織大大提升了公民參與的程度,這些組織成員通過隨機方式產(chǎn)生,對城市管理的多項事務(wù),尤其對包括沖突事件、災(zāi)難事件等在內(nèi)的關(guān)鍵性事件參與并提出意見和建議,實踐證明這對社會治理模式的確立非常有效[9]。社會治理的出現(xiàn)直接沖擊政府以往的權(quán)威和主導(dǎo)地位,一股介于國家和公民之間的中間力量開始崛起,不得不承認(rèn)在這一過程中災(zāi)難事件扮演了助推器的角色。1995年發(fā)生在日本的阪神大地震就激發(fā)了一直不夠活躍的日本民間力量,地震當(dāng)時消防隊的電話很難打通,從燃燒的房屋中救出受災(zāi)群眾、克服困難進行災(zāi)后重建的大部分力量都來自民間,特別是“自治會”“町內(nèi)會”(類似中國的街道辦事處或居委會)等組織成為抗災(zāi)救災(zāi)的核心力量,以至于1995年被稱為日本的“志愿者元年”。而在剛剛過去的日本9.0級地震中,災(zāi)后日本的有序集結(jié)也受到全世界的稱贊。災(zāi)難事件為何更易激發(fā)公民參與?其中的三要素——時間、事件認(rèn)知及重建認(rèn)同起到了關(guān)鍵作用。

首先,災(zāi)難發(fā)生的第一時間通常公民比政府更容易出現(xiàn)在現(xiàn)場參與救助,如果在公民可以等待或忍耐的時間內(nèi)代表政府的正式組織未及時到達現(xiàn)場,公民的參與不僅會在更大范圍內(nèi)被動員,而且對政府回應(yīng)的抱怨已經(jīng)形成。除了第一時間,容易被正式組織忽略的另一時間就是漫長的災(zāi)后重建過程,這一過程即使有政府的協(xié)助,其效度和深度都會遜于災(zāi)難發(fā)生的初期,而災(zāi)難帶來的傷痛以及災(zāi)后的諸多生活不便只有災(zāi)民自己感知。來自美國國家精神衛(wèi)生研究院的一項干預(yù)研究發(fā)現(xiàn),受卡特里娜颶風(fēng)影響最為嚴(yán)重的新奧爾良市的居民有1/3在颶風(fēng)過后的8個月內(nèi)仍出現(xiàn)精神障礙,有孩子的家庭會報告更多的焦慮[10]。顯然此時很難期待政府回應(yīng)還能持續(xù)、高效跟進,公民的自助自救是唯一選擇。其次,在對整個災(zāi)難事件所造成損失的認(rèn)知上,公民往往要超過政府的判斷,尤其是貧困或社保不足的家庭,他們在災(zāi)后幾乎沒有可替代的生活選擇,會不自覺地放大對災(zāi)難的恐懼,在仰仗政府的救助或補償?shù)耐瑫r,多方位民間組織的參與將提供災(zāi)民更多物質(zhì)和精神幫助。再次,災(zāi)后重建通常不是簡單地恢復(fù)生活,所有有關(guān)避免再遭災(zāi)難、克服原有的生活障礙,甚至達成多維的社會和文化重建等需求都會融入其中,而公民參與是表達上述意見的最直接方式。

公民參與災(zāi)難事件的渠道和方式有很多,大致可歸類成個體參與、家庭參與和組織參與,也即只要不是通過正式組織,公民可以采取任何自組織的參與模式,關(guān)鍵在于參與過程中踐行公民身份、倡導(dǎo)公民精神、維護公民權(quán)益。就中國而言,除了個體參與外,以公民身份進行自組織的參與途徑并不多。即便是個體參與,確切表達公民身份和公民意愿也并不容易。而在汶川地震發(fā)生時來自四面八方的、完全自組織的公民參與已是前所未有,他們放下手中的工作或?qū)W習(xí)任務(wù)奔赴災(zāi)區(qū)第一線,只為盡一份微薄之力。同樣,人們從2010年11月15日發(fā)生在上海的特大火災(zāi)中,仍然看到了公民參與情景。在這一事件中,個人參與方式中最震憾的還是10萬人自發(fā)的悼念活動,當(dāng)然微博的出現(xiàn)也提供了第一時間公民參與的路徑,但家庭參與和組織參與形式單一,訴求也不夠多元?？梢詫Ρ?997年美國東部城市大?？怂故泻闉?zāi)后的公民參與形式,包括召開定期公民會議,建立一個公共信息中心以供公民查詢所需信息,由公民指定一個顧問委員會參與救災(zāi)和災(zāi)后重建。而在這一系列公民參與行動后,隨機調(diào)研400位市民,其中有45.6%的人認(rèn)為“普通的公民能影響洪災(zāi)恢復(fù)的各項決定”,35.5%的人認(rèn)為“自己試圖影響災(zāi)后恢復(fù)的各項決定”,53.1%的被訪者認(rèn)為“這個城市努力做到了讓公民參與”,而這些肯定的回答與政府信任之間的 Gamma相關(guān)系數(shù)均超過了0.5[2]。相比西方災(zāi)后的多元公民參與,中國公民的弱參與除了與救災(zāi)文化、公民定位不清晰、強勢政府等有關(guān)外,公民參與過程中政府是否回應(yīng),回應(yīng)的誠意、效率和到達率如何都是可能的影響因素。

三、政府應(yīng)急回應(yīng)的普遍困境

現(xiàn)代社會的快速變遷以及由此帶來的各種不確定性、風(fēng)險性及復(fù)雜性都對政府提出了回應(yīng)性要求,俞可平將政府回應(yīng)作為善治的基本要素之一,他認(rèn)為回應(yīng)的基本含義是公共管理人員和管理機構(gòu)必須對公民的要求做出及時的和負責(zé)的反應(yīng),不得無故拖延或沒有下文。在必要時還應(yīng)當(dāng)定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題?；貞?yīng)性越大,善治的程度也就越高[11]。特別在重大事件、沖突事件或災(zāi)難事件中,政府的應(yīng)急回應(yīng)不僅有利于高效解決現(xiàn)實問題,在某種程度上也可以全方位檢測政府的執(zhí)政理念、管理智慧及在公民心中的合法性和權(quán)威性。

與日常的政府回應(yīng)相比,災(zāi)難事件中政府的應(yīng)急回應(yīng)內(nèi)涵更為復(fù)雜,包括政府對災(zāi)難的嚴(yán)重性和發(fā)生原因的迅速認(rèn)知,政府如何在最短時間內(nèi)組織資源進行最有效的救援、政府如何接納和安排全國乃至全球各種組織的介入,而災(zāi)民的需求、心聲也是政府最需要傾聽的。其中的任何一個回應(yīng)做得不到位,都將有可能激起更廣泛的并帶有不信任意味的公民參與。由于災(zāi)難事件中的政府應(yīng)急回應(yīng)不僅要快速決斷,還需跨越多組織,且面對的可能是非常態(tài)下的公民,因此即使是發(fā)達國家,都存在普遍的應(yīng)急回應(yīng)困境。2005年卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)難后,針對聯(lián)邦政府和地方政府對災(zāi)難的過慢回應(yīng),當(dāng)時的美國總統(tǒng)布什和聯(lián)邦應(yīng)急管理局都受到過嚴(yán)重批評[12]。同樣,2010年圣誕前歐洲遭遇極寒和暴風(fēng)雪,英國、法國等各地的機場幾近癱瘓,成千上萬準(zhǔn)備出門過圣誕的民眾被困機場多日,歐洲國家的應(yīng)急回應(yīng)也受到普遍質(zhì)疑。各國、各類、各級政府在災(zāi)難事件中常見的低回應(yīng)性如果與民主體制缺乏密切關(guān)聯(lián),那么造成其困境的主要原因究竟是什么?

首先,政府對公民參與的漠視或排斥。通常政府有能力處理一般性的危機,當(dāng)大型災(zāi)難,例如一些不可預(yù)測的天災(zāi)人禍來臨時,悲傷、甚至是悲憤中的公民都會有一些新的、特別的需求,對政府會構(gòu)成壓力和挑戰(zhàn),而政府也很難在短時間內(nèi)處理這樣的需求,常規(guī)的一些政府角色扮演有時需要徹底改變。加之公民在災(zāi)難中的參與也存在不夠?qū)I(yè)和情緒化的特征,政府與其選擇回應(yīng)還不如武斷地做出單方面決策,這往往導(dǎo)致應(yīng)急回應(yīng)的缺失和偏差。其次,政府的應(yīng)急回應(yīng)易陷入簡單化和非專業(yè)化困境。積極的政府都希望在災(zāi)難來臨時第一時間做出回應(yīng),而此時有關(guān)災(zāi)難的大部分信息還不夠?qū)ΨQ,各類不可預(yù)期的公民參與還未發(fā)生,由災(zāi)難引發(fā)的其他連鎖反應(yīng)都還只在萌芽狀態(tài),無論是政府還是其他組織都很難做出上佳回應(yīng)。有學(xué)者在研究了1999年臺灣“9·21”地震后南投縣的各項重建工作后,提出災(zāi)難救援體系的三要素,即信息收集、地方政府動員和多元組織間的合作[13](包括地方政府、中央政府和NGO組織)。其中三要素是互相關(guān)聯(lián)的,特別是有效的回應(yīng)需要足夠的災(zāi)難信息以及相關(guān)專業(yè)知識。再次,政府應(yīng)急回應(yīng)的效度也相當(dāng)依賴其自身的組織機制。周雪光在美國暢銷書《熱浪:芝加哥災(zāi)難的社會解剖》的讀后感中認(rèn)為,2001年美國“9·11”事件、2003年哥倫比亞飛機失事、2004年新奧爾良颶風(fēng)等災(zāi)難事件中不斷重復(fù)出現(xiàn)政府回應(yīng)中的組織失敗情形,他認(rèn)為為常態(tài)運行而設(shè)計的正式組織結(jié)構(gòu)難以應(yīng)對突發(fā)事件,如果提高應(yīng)對緊急狀態(tài)的能力是組織設(shè)計的目標(biāo),那就需要有針對性地設(shè)計新的組織結(jié)構(gòu),需要考慮構(gòu)建在突發(fā)事件出現(xiàn)時從常態(tài)到緊急狀況的轉(zhuǎn)化機制[14]。最后,政府的過度回應(yīng)也是另一種極端。政府如果將常態(tài)運行中一貫的強勢形象帶入應(yīng)急回應(yīng)中,表面上有助于各類組織、各方資源的緊急調(diào)度,但很可能政府意愿強加在了災(zāi)民或公民身上,而由災(zāi)難引發(fā)的合理的公民需求并未得到足夠回應(yīng)。并且長此以往,公民在任何時候都沒有機會發(fā)聲,也必然將社會機制引向僵化。

四、架通公民與國家之橋

災(zāi)難頻頻降臨人類社會,除了反思、痛定之痛外,其實救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)的全過程也是公民與政府密集互動的平臺,其間如果雙方保持互信、通力合作,災(zāi)難又何嘗不是架通公民與國家之橋的契機?關(guān)鍵在于如何認(rèn)知公民與國家的距離,災(zāi)難中又如何通過公民參與和政府回應(yīng)等雙方共同的努力來跨越其距離。

不可否認(rèn),公民與國家之間始終保持著距離。查爾斯·泰勒在其著名的論文《公民與國家之間的距離》中認(rèn)為,現(xiàn)代社會公民與國家之間的距離在擴大而不是縮短,他認(rèn)為國家受權(quán)力運作、官僚程序和精英政治的影響,越來越不能滿足公民的需求和欲望[15],這是一個層面。而另一層面,公民因偏好更自由的生活,也不希望代表國家的政府干預(yù)日常生活。顯然,公民與國家各自站在自己的利益角度,很難做到無縫對接,保持適度的距離是最佳選擇。但是當(dāng)災(zāi)難來臨時,公民與國家均被推到了前場,公民希望國家以最快速度給予災(zāi)民、災(zāi)區(qū)最大幫助的同時,全方位公開災(zāi)難信息,并做出自己如何參與的判斷;而國家希望公民在災(zāi)難面前保持最大限度的克制,能給政府及相關(guān)組織救援和災(zāi)后重建提供更多的時間及協(xié)助。雙方在常態(tài)中的平和、謙恭被突如其來的災(zāi)難打破,各自急于發(fā)聲,沖突也就難免。而此時最需要架通公民與國家之間的橋便是理性的公民參與以及高效和專業(yè)的政府回應(yīng)。

災(zāi)難中的公民參與伴隨著巨大傷痛,選擇理性的方式既依賴公民自身的素養(yǎng),更仰仗良性的社會運行機制和公民與政府之間的信任感。災(zāi)難時公民通過個體、自組織,或借助其他非正式組織表達哀思、參與救災(zāi),甚至作為災(zāi)民代表與政府溝通、談判、協(xié)調(diào)、合作,這些合理的訴求只有在不夷不惠、不矜不盈、不卑不亢中才能有效達成。而常態(tài)下各種訴求的管道暢通、各項預(yù)警機制健全也是公民理性參與的有力保障,唯有如此,當(dāng)災(zāi)難來臨時公民才不至于手足無措,從精神、物質(zhì)到法律上都存在可選擇的參與路徑。另外,公民在常態(tài)下對政府的信任也對理性參與起到關(guān)鍵作用,面對一個可信賴的政府,公民在災(zāi)難中的參與雖然同樣表達情感和訴求,但不會積聚怨恨,不會借題發(fā)揮,也相信政府能動員足夠的力量全力救災(zāi)。

災(zāi)難中政府的高效回應(yīng)其實是多組織的協(xié)同運作,經(jīng)驗研究表明社區(qū)和志愿者組織是政府爭取回應(yīng)時間的最佳合作伙伴。由于社區(qū)所處的一線位置,社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)在災(zāi)難發(fā)生之后的所有時間都會與災(zāi)民在一起,也會及時傾聽公民參與的心聲。尤其那些在居民中擁有相當(dāng)權(quán)威、運行良好的社區(qū),甚至在一定程度上能替代政府的作為。因此災(zāi)難后需強化社區(qū)的作用,并強調(diào)社區(qū)與政府的合作[16]。同樣,志愿者組織在處理災(zāi)難及災(zāi)難恢復(fù)過程中,一般不會等待更高的權(quán)力機構(gòu)來做出決定,它們的反應(yīng)會更及時、更靈活、更適應(yīng)。而政府回應(yīng)的專業(yè)性不可能依賴災(zāi)后的臨時建構(gòu),更多應(yīng)聚焦各類常設(shè)的應(yīng)急預(yù)案和預(yù)警機制,以及各種定期、不定期的模擬預(yù)演,同時將各種災(zāi)難的防范、救護要令讓每一位公民了解、熟知。

災(zāi)難本身是引發(fā)社會和文化變遷的重要因素,如果能把握好救災(zāi)和災(zāi)后重建過程中的公民參與及政府回應(yīng),就不僅能架通公民與國家之橋,更能推動人類文明的進步。

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