劉志英 劉 超

農(nóng)民工代際差異及其養(yǎng)老保險探析

劉志英 劉 超

當今農(nóng)民工群體內(nèi)部已產(chǎn)生了代際分化，兩代農(nóng)民工存在文化、流動和需求等方面的差異。根據(jù)農(nóng)民工代際差異，我們可以構建兩代農(nóng)民工流動影響社會養(yǎng)老保險的“城鄉(xiāng)水池”模型，根據(jù)農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的“分類—分流—統(tǒng)籌”思路，從人口、就業(yè)、基礎養(yǎng)老金發(fā)放、新農(nóng)保建設、養(yǎng)老保險關系接續(xù)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等方面進一步完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策。

農(nóng)民工；代際差異；養(yǎng)老保險

改革開放以來，伴隨我國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的進程，大量農(nóng)村剩余勞動力涌入城市，成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。國務院研究室2006年4月發(fā)布的《中國農(nóng)民工調(diào)研報告》綜合國家統(tǒng)計局、農(nóng)業(yè)部、勞動部的調(diào)查統(tǒng)計結果顯示，我國目前進城農(nóng)民工大約1.2億人；2009年國家統(tǒng)計局公布，全國農(nóng)民工已達2.3億。伴隨數(shù)量的急劇增長，農(nóng)民工群體內(nèi)部也在發(fā)生代際轉換，第二代農(nóng)民工已成為農(nóng)民工的主體。據(jù)調(diào)查，目前我國農(nóng)民工平均年齡為29.1歲，30歲以內(nèi)的占61.1%，其中16－25歲的占44.9%①陳佳貴：《2008年中國經(jīng)濟形勢分析和預測》，社會科學文獻出版社2008年，第189頁。。作為現(xiàn)代化建設的一支重要勞動大軍，農(nóng)民工為我國的城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻。然而，有著巨大貢獻的他們，往往被限制或排除在社會保障制度之外，享受不到產(chǎn)業(yè)工人應有的養(yǎng)老保險等社會保障權益。據(jù)預測，2030年我國將迎來人口老齡化高峰。然而，我國的養(yǎng)老保險體系尚未為農(nóng)民工撐起保障大傘，更未為農(nóng)民工的代際轉換做好準備。在農(nóng)村，當?shù)谝淮r(nóng)民工懷著家庭養(yǎng)老夢“告老還鄉(xiāng)”時，面對的卻是家庭養(yǎng)老功能退化、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老制度尚未建立的殘酷現(xiàn)實；在城鎮(zhèn)，新生代農(nóng)民工迫切的社會保障需求與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險體系的局限性形成鮮明的矛盾，并引發(fā)許多社會問題。隨著時間的推移，中國的老齡化問題會越來越嚴重，農(nóng)民工的養(yǎng)老問題也會逐步顯現(xiàn)，我們必須在農(nóng)民工的養(yǎng)老問題還沒有成為一個較大的社會問題之前予以重視②鄧大松等：《困境與選擇——對我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的反思與構建》，載《學術交流》2008年第1期。。

一、兩代農(nóng)民工的代際差異

從改革開放至今的30多年來，大量農(nóng)民工流入城鎮(zhèn)務工，隨著時間的推移，農(nóng)民工群體內(nèi)部已經(jīng)發(fā)生了較大的代際分化。王春光最先提出了新生代農(nóng)村流動人口的社會認同與城市融入問題（王春光，2001）。農(nóng)民工的代際轉換、代際差異問題逐漸引起學者和專家的重視。特別是2005年以來，20世紀80年代和90年代出生的農(nóng)民工日益成為農(nóng)民工研究領域的焦點③劉傳江：《新生代農(nóng)民工的特點、挑戰(zhàn)與市民化》，載《人口研究》2010年第2期。。學術界一般以1980年作為劃分兩代農(nóng)民工的時間界限，即出生于1980年以前的農(nóng)民工為第一代農(nóng)民工，1980年之后出生的為第二代農(nóng)民工或新生代農(nóng)民工。

縱觀學者的研究，關于農(nóng)民工代際差異問題的研究角度主要有兩種：一種是對農(nóng)民工代際差異特征及相關問題的總體研究；另一種是對代際差異的某個或幾個方面特征及相關問題進行研究。（1）總體研究：王國信（2008）、侯雅（2010）、王麗霞（2010）等，對兩代農(nóng)民工的代際差異做了比較全面的概括；丁志宏（2009）則用五普0.95‰的數(shù)據(jù)對兩代農(nóng)民工的規(guī)模、性別、年齡等社會人口學特征進行了實證對比研究。此外，許多學者在社會調(diào)查的基礎上對農(nóng)民工的代際差異做了實證分析，如吳紅宇、謝國強（2006）、魏晨（2007）、張永麗、黃祖輝（2008）等。（2）個別特征研究：學者對兩代農(nóng)民工的就業(yè)和市民化問題研究較多。黃祖輝、劉雅萍（2008）基于杭州市浙江籍農(nóng)民工的實地調(diào)查，對兩代農(nóng)民工的就業(yè)選擇、就業(yè)狀況及就業(yè)傾向做了深入探討。楊竹、陳鵬（2009）運用大量的調(diào)查數(shù)據(jù)分析了兩代農(nóng)民工的就業(yè)動機代際差異。劉傳江、徐建玲（2007）、張智勇（2009）等研究了農(nóng)民工的市民化代際差異。此外，還有學者從其他維度進行了研究，如劉新爭（2009）對農(nóng)民工生存狀態(tài)的代際差異做了深入研究。深入了解農(nóng)民工的代際差異是解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題的重要前提與基礎，筆者從文化、流動、需求三個維度對農(nóng)民工的代際差異進行了歸納與概述。

（一）文化差異

第一代農(nóng)民工主要以小學及初中文化為主，與第一代相比，第二代農(nóng)民工的文化程度明顯偏高，大多受過九年義務教育。據(jù)相關調(diào)查顯示，第二代農(nóng)民工的文化程度在小學及以下的為12.9%，比第一代農(nóng)民工低21.7個百分點，而學歷為初中和高中/中專的比例分別為73.5%和13.1%，分別比第一代農(nóng)民工高18.6和3.1個百分點①丁志宏：《我國新生代農(nóng)民工的特征分析》，載《蘭州學刊》2009年第7期。。另據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，第二代農(nóng)民工中接受過職業(yè)培訓的人員比例達到36.9%，比第一代農(nóng)民工的24.2%高12個百分點②楊 昕：《新生代農(nóng)民工的“半城市化”問題研究》，載《當代青年研究》2008年第9期。。第二代農(nóng)民工有較高的受教育程度，因此他們更容易接受新事物。而且三成以上的第二代農(nóng)民工接受過職業(yè)培訓，因此他們有機會找到更好的工作，并且有條件提出更高的工資福利、社會保障待遇等方面的要求。

（二）流動差異

1.流動動機

近年來，農(nóng)民工進城的主要動因已經(jīng)發(fā)生根本轉變，“農(nóng)村推力”是第一代農(nóng)民工外出的首要動因，而“城鎮(zhèn)拉力”則是新生代農(nóng)民工的第一動因③劉傳江：《新生代農(nóng)民工的特點、挑戰(zhàn)與市民化》。。第一代農(nóng)民工往往以賺取經(jīng)濟收入為進城務工的主要目的，他們的流動動機可以歸為“經(jīng)濟型”。而第二代農(nóng)民工對城市充滿向往，除了考慮經(jīng)濟因素，往往將進城務工作為改變?nèi)松缆贰で笞晕野l(fā)展的一種途徑。他們的流動動機已從經(jīng)濟型轉到經(jīng)濟型和生活型并存或者生活型④王春光：《新生代農(nóng)村流動人口的社會認同與城鄉(xiāng)融合關系》，載《社會學研究》，2001年第3期。。

2.流動范圍

丁志宏運用五普0.95‰數(shù)據(jù)對我國農(nóng)民工的流出地、流入地與外出距離進行了詳細的統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)大部分兩代農(nóng)民工都是跨省流動，但是兩代農(nóng)民工之間存在明顯的差異。新生代農(nóng)民工的跨省流動比例更高，比第一代農(nóng)民工的55.1%高7.6個百分點。在跨省流動中，新生代農(nóng)民工的流出省份和流入省份比較集中，大多從我國中部地帶流出，集中流入經(jīng)濟發(fā)達的廣東、浙江等省。而老一代農(nóng)民工的流出省份比較分散，主要集中在我國中東部省份，流入省份主要集中在廣東、浙江、上海和福建等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)⑤丁志宏：《我國新生代農(nóng)民工的特征分析》。?？梢?，新生代農(nóng)民工的外出流動半徑更大，流向地更為集中，對流向地的選擇更為明確，不再是一種“盲流”，而是帶著在城市安家立業(yè)的愿望奔向理想的大城市。

3.流動模式

我國農(nóng)民工的流動比較復雜，但是從代際差異的角度看，兩代農(nóng)民工的流動基本上可以歸納為兩種

流動模式（如圖1所示）。第一代農(nóng)民工年輕時流入城市，在城市間流動就業(yè)或階段性地進入非農(nóng)領域就業(yè)，當他們年老工作機會減少時，會主動選擇回家務農(nóng)，最終流回農(nóng)村，如A模式所示。第二代農(nóng)民工大部分沒有務農(nóng)經(jīng)驗，對農(nóng)村生活逐漸陌生，有較強的城市認同感，希望在城市安家，不愿再回農(nóng)村，因此他們主要遵循單向遷移的B模式。

圖1 農(nóng)民工流動模式

（三）需求差異

1.身份認同

第一代農(nóng)民工在農(nóng)村長大，有較長的務農(nóng)經(jīng)歷，受到農(nóng)村文化的熏陶較多，對農(nóng)村有很強的歸屬感。他們多認為自己就是農(nóng)民，城市只是賺錢的地方，一旦年齡偏大、工作機會減少，返回農(nóng)村也是理所當然的事情。而第二代農(nóng)民工很少或從來沒有務農(nóng)經(jīng)歷，大部分從學校畢業(yè)后就直接進城打工，他們對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并不熟悉，有的甚至不懂農(nóng)業(yè)常識。隨著在城市就業(yè)經(jīng)歷的增多，他們對農(nóng)村生活逐漸疏遠，更多地將自己與城市聯(lián)系在一起，對城市有很強的認同感。有統(tǒng)計顯示：近87%的新生代農(nóng)民工不再愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不再愿意以農(nóng)村生產(chǎn)方式作為自己主要經(jīng)濟意義上的生產(chǎn)方式，而有67.24%的第一代農(nóng)民工仍愿意選擇農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式作為自己的主要生產(chǎn)方式①魏 晨：《新生代農(nóng)民工的城市社會融入研究》，載《湖北廣播電視大學學報》2007年第2期。。另據(jù)一項“你想在城市定居嗎”的調(diào)查顯示：50歲以上的農(nóng)民工只有15%的人想在城市定居，40－50歲的為21%，30－40歲的為37%，20－30歲的為45%，20歲以下的高達61%②殷 歌：《“二代”萌生城市化沖動》，載《瀟湘晨報》2005年1月10日。。由此可見，第一代農(nóng)民工還很認同自己的農(nóng)民身份，對城市沒有歸屬感；而第二代農(nóng)民工對城市充滿向往，希望在城市安家立業(yè)，早日摘掉“農(nóng)民”這頂草帽。

2.維權意識

第一代農(nóng)民工對工作的要求不高，他們多以農(nóng)村的境況作為參照系，只要工作比干農(nóng)活強就行。對于惡劣的工作環(huán)境、比較大的勞動強度和一些侵權的事情，往往能忍則忍，也不敢追究。同時，由于他們的文化程度較低，接受新事物的能力較弱，缺乏維權意識，更不知道如何去維權。而第二代農(nóng)民工則不同，他們不再以農(nóng)村的境況作為參照系，而是以城市的境況為坐標，希望自己也能享受同等待遇。同時，他們已經(jīng)具有較強的維權意識，知道如何運用法律來維護自己的權益，在沿海地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了農(nóng)民工工會組織。一項在東莞塘廈鎮(zhèn)對新生代農(nóng)民工的調(diào)查顯示：99.39%的人感覺在城市打工遭受了歧視，73.62%的人認為政府應該保護他們的基本權益不受侵害，41.72%的人有加入工會的愿望，100%的女性都知道婦聯(lián)可以起到保護婦女兒童權益的作用③吳紅宇等：《新生代農(nóng)民工的特征、利益訴求及角色變遷——基于東莞塘廈鎮(zhèn)的調(diào)查分析》，載《南方人口》2006年第2期。。

3.社保需求

總體來說，第一代農(nóng)民工對社會保障的需求較弱。此種現(xiàn)象的原因是：（1）客觀方面：這類群體的文化程度較低，進城務工的經(jīng)濟收入并不高，加上沉重的家庭負擔，富余的錢不多。因而，理性的他們多會放棄社會保障權益以減少繳納保費的“額外支出”。（2）主觀方面：由于他們的維權意識不強，面對用人單位的有意逃避，也不敢主動聲張。再者，他們多出生于多子女的擴展家庭，受農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老思想的影響，更為認同家庭養(yǎng)老模式。主客觀因素的影響，使第一代農(nóng)民工的社會保障需求較弱。與此相反，第二代農(nóng)民工的經(jīng)濟收入相對較高，多數(shù)未婚，幾百元的社會保險費不再構成支出負擔。同時，他們的維權意識更強，鄉(xiāng)土情結淡化，留城意愿強烈，更渴望像城鎮(zhèn)居民一樣享有社會保障權益。

由于兩代農(nóng)民工出生與成長的環(huán)境不同、社會政策不同、時代背景不同，他們有著各自不同的流動模式、思想意識與社會保障需求。構建適合農(nóng)民工需求的養(yǎng)老保險制度，必須正視他們的代際差異。

二、兩代農(nóng)民工的代際差異對社會養(yǎng)老保險的影響

農(nóng)民工的流動不僅加速了我國的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的進程，而且對我國的城鄉(xiāng)老齡化和社會養(yǎng)老保險產(chǎn)生了一系列的影響。我們用“城鄉(xiāng)水池”模型（圖2）來說明兩代農(nóng)民工的流動對我國社會養(yǎng)老保險的影響。

圖2 城鄉(xiāng)水池模型

（一）農(nóng)村水池模型

如圖2A所示，我們將在農(nóng)村范圍與在城鎮(zhèn)范圍的人口分別看作兩個獨立的水池。對于農(nóng)村水池，有兩個進水口，一個是農(nóng)村范圍內(nèi)嬰兒的出生，另一個是大批的第一代農(nóng)民工的回流；同時，它還有兩個出水口，一個是以老年人口為主的人口死亡，另一個是第二代農(nóng)民工大規(guī)模流出①需要特別說明的是，并不是所有的第一代農(nóng)民工都會回流農(nóng)村，也并非所有的第二代農(nóng)民工都定居城市，但是這兩種情況都只發(fā)生在很小一部分人身上，此處為便于分析，視為兩種效應相互抵消（城鎮(zhèn)模型中也是如此）。。

大批回流的第一代農(nóng)民工即將或已經(jīng)步入老年，而更大規(guī)模的青壯年第二代農(nóng)民工不斷流出，進來的是中老年人口，流出的是青壯年人口，必將加劇農(nóng)村老年人口的比重。雖然有部分新生兒可以增加年輕人口的數(shù)量，有部分老年人口的死亡可以減少老年人口的數(shù)量，但是，在低出生率、低死亡率的中國農(nóng)村，這些人口數(shù)量的增減并不能扭轉農(nóng)村老年人口比重過大的事實。兩代農(nóng)民工的流動，改變了農(nóng)村人口的年齡分布結構，導致農(nóng)村的老齡化程度比城市更為嚴重，每年以3.3%的速度增長。農(nóng)村人口的老齡化與高齡化，又導致了農(nóng)村人口撫養(yǎng)比不斷攀升。據(jù)相關預測，從2008年起，遷移后的農(nóng)村人口撫養(yǎng)比將從20.84%快速上升到2025年的50.04%、2034年的81.93%、2047年的102.9%②劉昌平：《建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老社會保障體系的戰(zhàn)略思考》，載《西北大學學報》2008年第4期。。人口撫養(yǎng)比的驟升，使我國農(nóng)村人口養(yǎng)老負擔過重，也增加了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的運營難度。

（二）城鎮(zhèn)水池模型

如圖2B所示，與農(nóng)村水池模型相類似，城鎮(zhèn)水池也有兩個進水口，一個是城鎮(zhèn)范圍內(nèi)嬰兒的出生，另一個是大批第二代農(nóng)民工的流入；同時，它也有兩個出水口，即城鎮(zhèn)范圍內(nèi)以老年人為主的人口死亡和第一代農(nóng)民工的逐步流出。第一代農(nóng)民工因年齡增大而逐步返回農(nóng)村，第二代農(nóng)民工逐漸登上城市舞臺成為農(nóng)民工的主體③朱光婷等：《我國第二代農(nóng)民工的三大轉變》，載《長春工業(yè)大學學報》2009年第3期。。據(jù)有關統(tǒng)計，我國新生代農(nóng)民工在1.2億左右，占農(nóng)民工總數(shù)的60%。第一代農(nóng)民工逐步回流農(nóng)村的同時，正值青壯年的第二代農(nóng)民工大規(guī)模流入城鎮(zhèn)，為城鎮(zhèn)增添了大量年輕人口，有效改善了城鎮(zhèn)人口年齡結構失衡的狀況。兩代農(nóng)民工的流動，使得我國城鎮(zhèn)老齡化程度明顯減緩并一度低于農(nóng)村，也有效降低了城鎮(zhèn)人口的撫養(yǎng)比。有關預測顯示：從2008年開始，新增農(nóng)村遷移人口將使城鎮(zhèn)老年撫養(yǎng)比從16.60%下降至15.56%，2020年從29.62%下降到25.99%，2030年從50.25%下降到43.30%，2040年從72.34%下降到59.02%，2050年從87.31%下降到71.65%④劉昌平等：《“鄉(xiāng)－城”人口遷移對中國城鄉(xiāng)人口老齡化及養(yǎng)老保障的影響分析》，載《經(jīng)濟評論》2008年第6期。。

同時，由于流入城鎮(zhèn)的人口正值青壯年，如果將他們納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度，長達30－40年的繳費期，能夠為城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險基金注入很多“新鮮血液”，有效緩解養(yǎng)老保險基金支付壓力，增強城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的“抵抗力”。

（三）解決農(nóng)民工養(yǎng)老問題的緊迫性

據(jù)《2009年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，截至2009年底我國老年人口16714萬人，為全國總人口的12.5%。我國農(nóng)村人口占全國人口的70%，按此推算，我國農(nóng)村老年人口達1.16億左右。而我國的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度尚處于試點階段，還沒有全面覆蓋農(nóng)村，嚴峻的農(nóng)村養(yǎng)老形式與社會養(yǎng)老制度的缺位形成農(nóng)村養(yǎng)老困局，農(nóng)村養(yǎng)老不堪重負。

2030年我國將迎來人口老齡化高峰。然而，面對如此嚴峻的形勢，大量進城務工人員仍被滯留于城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度之外。據(jù)《2009年人力資源與社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2009年度全國農(nóng)民工總量為22978萬人，其中外出農(nóng)民工數(shù)量為14533萬人，參加基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工為2647萬人，僅占外出農(nóng)民工數(shù)量的18.2%。

第一代農(nóng)民工生長于農(nóng)村，有較長的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗，鄉(xiāng)土情結較重，年老不宜外出務工時會主動選擇回流農(nóng)村。當這部分人帶著家庭養(yǎng)老夢回到農(nóng)村時，面對的卻是老齡化形勢嚴峻、家庭養(yǎng)老功能退化的殘酷現(xiàn)實。隨著第一代農(nóng)民工的逐步回流，第二代農(nóng)民工成為產(chǎn)業(yè)工人的重要生力軍。這類群體的維權意識更強，社會保障需求更高，而且不愿回鄉(xiāng)。但不論他們的參保愿望如何迫切，大量進城務工人員仍被滯留于城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度之外。如不因勢利導建立兩類農(nóng)民工的養(yǎng)老保險機制，他們的養(yǎng)老問題有可能成為未來社會的重大不和諧因素之一。同時，根據(jù)養(yǎng)老保險機制自身的運行規(guī)律，必須有長達20－30年的積累期，因此，只有從現(xiàn)在開始建立農(nóng)民工的養(yǎng)老保險制度，才能以低成本應對人口老齡化挑戰(zhàn)。

三、完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險的思路

黨和政府針對農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題，出臺了很多政策，各個地方政府也紛紛出臺了不少的地方方案，但是農(nóng)民工的養(yǎng)老保險參保率依然不樂觀。2009年農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險的覆蓋率為18.2%，僅比2008年增長1個百分點。這其中的原因，除了已被普遍論及的農(nóng)民工養(yǎng)老保險繳費率高、企業(yè)規(guī)避責任保持低成本以及農(nóng)民工高流動性等一些原因，還有一個逐漸顯現(xiàn)的原因較少被作為重點提及，即農(nóng)民工內(nèi)部的分化趨勢已經(jīng)呈現(xiàn)顯性化，各地出臺的農(nóng)民工養(yǎng)老保險試點辦法還沒有考慮到農(nóng)民工群體內(nèi)部正經(jīng)歷分化的事實①代勇強：《從農(nóng)民工內(nèi)部分化角度看其養(yǎng)老保險制度構建》，載《勞動保障世界》2010年第4期。。因此，針對農(nóng)民工的代際差異和代際轉換事實，要妥善解決人口老齡化下農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題，應采取“分類－分流－統(tǒng)籌”（如圖3所示）的思路。

圖3 農(nóng)民工“分類－分流－統(tǒng)籌”模型

（一）分類

分類是指根據(jù)農(nóng)民工的代際差異及不同的養(yǎng)老需求，對他們進行類別的劃分。

根據(jù)我國農(nóng)民工的代際差異及由此反映的城鄉(xiāng)流動意愿，大致可以將他們分為兩種類型：

一種是返鄉(xiāng)類。這類主要以1980年以前出生的第一代農(nóng)民工為主，這類群體對城市缺乏認同感，將農(nóng)村視為最終歸宿，崇尚家庭養(yǎng)老模式，愿意回鄉(xiāng)養(yǎng)老。同時此類還包括小部分愿意返鄉(xiāng)或在家務農(nóng)的第二代農(nóng)民工。

另一種是留城類。此類主要以1980年以后出生的第二代農(nóng)民工為主，他們較少或沒有務農(nóng)經(jīng)驗，對農(nóng)村生活逐步疏遠，對城市有高度的認同感，渴望融入城市，不愿回鄉(xiāng)務農(nóng)。同時此類還包括小部分已經(jīng)在城市定居或有留城意愿的第一代農(nóng)民工。

（二）分流

分流則是根據(jù)不同的類別及農(nóng)民工的流動對城鄉(xiāng)老齡化及社會養(yǎng)老保險的影響，分別讓他們在城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度之間進行選擇。農(nóng)民工的分流，可以實現(xiàn)帕累托改進，既可以緩解農(nóng)村人口的養(yǎng)老負擔，又可以給城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度帶來大量“養(yǎng)老金紅利”。

根據(jù)以上兩類農(nóng)民工的特點及他們對我國城鄉(xiāng)老齡化及社會養(yǎng)老保險的影響，我們建議采取以下分流思路：

對于第一類農(nóng)民工，適合加入正在推廣的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。此種思路的原因是：（1）從老齡化角度來考慮，如果讓所有農(nóng)民工都加入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險體系，農(nóng)村青壯年的不斷流出，會不斷加劇農(nóng)村人口的老齡化程度，當農(nóng)村人口的撫養(yǎng)比突破一定的限度，會使農(nóng)村新農(nóng)保制度喪失可持續(xù)運行的條件。（2）這類群體的流動性與養(yǎng)老意愿更適合參加新農(nóng)保。他們階段性地進入非農(nóng)業(yè)領域就業(yè)，亦工亦農(nóng)，參加城保的最大問題是保險關系轉移的麻煩，并且這類群體崇尚家庭養(yǎng)老模式，更愿意回老家養(yǎng)老，新農(nóng)保是他們的理性選擇。（3）這部分人比留守農(nóng)民具有更積極的社會養(yǎng)老意識和更好的經(jīng)濟條件，把這部分人分流到新農(nóng)保制度中，可為新農(nóng)保制度的運行增添“活力”與“動力”。

對于第二類農(nóng)民工，應將他們納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度。此種思路主要基于以下考慮：（1）這類群體留城意愿強烈，對社會保障的需求更高，將他們納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度是他們夢寐以求的事情。（2）新政策為他們參保提供了可能與便利，《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》及《養(yǎng)老保險轉移接續(xù)辦法》降低了農(nóng)民工參保的門檻，使個人賬戶權益可累積，社會統(tǒng)籌賬戶可攜帶，消除了農(nóng)民工參保的后顧之憂，降低了企業(yè)為其參保的成本。（3）農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險，一方面可以給城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度帶來“養(yǎng)老金紅利”，另一方面他們自己也可以獲得比新農(nóng)保更為優(yōu)厚的養(yǎng)老金待遇。

（三）統(tǒng)籌

統(tǒng)籌則是指逐步統(tǒng)一城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，使全國居民不分城鄉(xiāng)，都能享受到同等的養(yǎng)老保險待遇。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是我國未來經(jīng)濟社會發(fā)展的方向，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系是我國政府堅持不懈的奮斗目標。當前這種“分類—分流”的思路并不是要強化我國的二元社會狀態(tài)，而是實現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險基本覆蓋的一種過渡或鋪墊。根據(jù)養(yǎng)老保險的“大樹法則”，只有制度覆蓋的人群越多，基金來源更廣泛，養(yǎng)老保險制度的基礎才會更加穩(wěn)固，分散老年風險的功能更強。再者，我國農(nóng)村人口的老齡化速度快于城鎮(zhèn)，如果繼續(xù)建立城鄉(xiāng)分割的養(yǎng)老保險制度，農(nóng)村青壯年人口的不斷流失，必然會使農(nóng)村養(yǎng)老保險制度喪失可持續(xù)運行的條件。

因此，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌不僅符合我國未來發(fā)展方向，而且符合養(yǎng)老保險制度自身的規(guī)律，并能有效抵抗人口老齡化挑戰(zhàn)。在基本解決農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題的同時，還要注意養(yǎng)老保險在城鎮(zhèn)與農(nóng)村間的有效銜接，為最終建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保障體系打下基礎。

四、完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險的政策建議

黨中央和政府制定了一系列保障農(nóng)民工養(yǎng)老保險等社會保障權益的政策措施，但當前我國社會還存在一些不利于實現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險權益的因素或阻力。必須改革和完善這些政策、制度，為建立健全我國農(nóng)民工的養(yǎng)老保險制度提供一個良好的宏觀環(huán)境。

（一）制定適應人口老齡化的人口、就業(yè)政策

在我國計劃生育政策下，第一代獨生子女已經(jīng)進入婚育年齡階段，這代獨生子女的養(yǎng)老負擔特別重，一對夫婦至少要撫養(yǎng)四位老人。面對快速的人口老齡化形勢，我國政府有關部門應適度地放松一對夫妻只準生一胎的計劃生育政策，防止老齡化程度過于嚴重①謝 安：《我國農(nóng)村老齡化趨勢及新型農(nóng)村養(yǎng)老保險體制的建立》，載《中央財經(jīng)大學學報》2009年第9期。。在城鎮(zhèn)，對于第一代獨生子女組建的家庭，可以生兩個孩子。同時，對于農(nóng)村的獨生子女和兩女戶組建的家庭，也應制定適度寬松的生育政策，防止老齡化程度過于嚴重。

為適應人口老齡化、高齡化的趨勢，政府可適當延長勞動者的退休年齡，逐步統(tǒng)一男性與女性的退休年齡，并制定靈活的退休政策，防范與積極處理“早退”“內(nèi)退”行為。適當延長勞動者的退休年齡，可以增加在職勞動者的繳費期并相應減少退休金的領取時間，有效緩解養(yǎng)老金支付壓力。

當然，這些政策的制訂，還應考慮我國勞動力供給、市場需求等其他社會現(xiàn)實因素，切不可盲目冒進。

（二）變革基礎養(yǎng)老金發(fā)放辦法

我國農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的比例很低，即使有少部分參加了，也面臨著領取養(yǎng)老金的高門檻，真正順利享有養(yǎng)老金的很少。在人口老齡化背景下，應改革一些限制農(nóng)民工養(yǎng)老保險權益的制度政策。針對農(nóng)民工的高流動與長繳費的現(xiàn)實矛盾，以及2010年10月28日剛頒布的《社會保險法》第十六條“參加基本養(yǎng)老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費不足十五年的，可以繳費至滿十五年，按月領取養(yǎng)老金”的最新規(guī)定②據(jù)《中華人民共和國社會保險法》第十六條最新規(guī)定，參加基本養(yǎng)老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費不足十五年的，可以繳費至滿十五年，按月領取基本養(yǎng)老保險金；也可以轉入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險或者城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險，按照國務院規(guī)定享受相應的養(yǎng)老保險待遇。，要對“個人繳費不足15年的參保人員不發(fā)放基礎養(yǎng)老金”這一規(guī)定進行變革，將這些繳費不足15年的參保人員通過“續(xù)?！钡姆绞郊{入基礎養(yǎng)老金的發(fā)放范圍，以增強養(yǎng)老保險制度的靈活性與公平性。

同時，對于繳費10年及以上但不足15年的參保人員，由于他們參加基本養(yǎng)老保險的時間比較長，“續(xù)保”的費用相對較少，“續(xù)?！钡目赡苄耘c可行性也比較大，他們可以選擇以下三種“續(xù)?！狈桨?，續(xù)滿基本養(yǎng)老保險的最低繳費期限：（1）個人達到退休年齡后，退出勞動領域，一次性或分期自費補齊不足繳費年數(shù)的所有養(yǎng)老保險金，即可辦理退休手續(xù)，并按正常退休人員的標準領取養(yǎng)老金。（2）個人達到退休年齡后，退出勞動領域，繼續(xù)按退休時的工資水平或社會平均工資標準自費續(xù)保，按月繳納。待續(xù)滿不足繳費年數(shù)之后，即可辦理退休手續(xù)，并按正常退休人員的標準領取養(yǎng)老金。（3）個人達到退休年齡后，繼續(xù)參加工作，單位與個人繼續(xù)按規(guī)定繳納保費，通過延長相應的退休年齡來有效續(xù)保。

對于第一種方案，適合經(jīng)濟條件比較好的人員選擇，第二種方案適合經(jīng)濟條件較差的人員選擇，至于第三種方案，則適合身體條件較好、有能力繼續(xù)工作的人員選擇。這樣的政策設計，不會增加養(yǎng)老基金的支付壓力，但有效地擴大了基礎養(yǎng)老金的發(fā)放范圍，同時靈活地延長了部分勞動者的退休年齡。

相比個人繳費15年及以上的職工，個人繳費年限累計不滿15年的人員是社會弱勢群體，以不穩(wěn)定就業(yè)的大量農(nóng)民工為主，這些人員本來是需要由城市社會保障體系扶持的對象③秦中春：《農(nóng)民工享有城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的實際操作與政策建議》，載《公共管理》2010年第4期。。政府可為他們的續(xù)保提供一些政策優(yōu)惠，如對接受第三種方案人員的企業(yè)提供一些稅收優(yōu)惠，以鼓勵企業(yè)的配合與積極性。

（三）加快新農(nóng)保的建設步伐，完善農(nóng)村養(yǎng)老服務建設

近幾年來，我國推廣新農(nóng)保的工作正在緊鑼密鼓地進行，2009年新農(nóng)保的試點范圍達到全國10%的縣，2010年達到全國23%的縣。我國已經(jīng)進入建立養(yǎng)老保險制度的“預警期”，因時間緊迫，當下應抓緊時間建立起全國農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度，在“銀色浪潮”高峰到來之前，筑起堅實的養(yǎng)老保障大壩。

同時，應同步推進農(nóng)村養(yǎng)老服務建設。可以以村為單位，在新型農(nóng)村合作醫(yī)療村衛(wèi)生室的基礎上，由政府、集體與個人共同集資擴展建立村社區(qū)養(yǎng)老服務室，衛(wèi)生室醫(yī)生為老人提供查血壓等保健服務。老人可以在社區(qū)養(yǎng)老服務室健身、聊天會友、娛樂。國家還應加大財政對農(nóng)村養(yǎng)老院建設的支持力度，增加養(yǎng)老院的數(shù)量，完善養(yǎng)老院設施。農(nóng)村養(yǎng)老院不僅對五保戶、低保戶老人開放，同時還應允許其他老人以自費的形式入住，逐步擴大農(nóng)村養(yǎng)老院的社會化程度。

（四）完善養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)辦法

農(nóng)民工的流動很復雜，他們不僅在一個城鎮(zhèn)范圍內(nèi)流動，而且跨省、跨區(qū)域流動，并有部分農(nóng)民工只階段性地進入非農(nóng)領域。相關調(diào)查顯示，第二代農(nóng)民工的跨省流動比例更高①丁志宏：《我國新生代農(nóng)民工的特征分析》。。2010年1月1日起實施的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》初步解決了農(nóng)民工保險關系轉接的問題，但當前我國的養(yǎng)老保險轉移接續(xù)辦法還難以完全滿足農(nóng)民工的流動需要。農(nóng)民工保險關系轉移接續(xù)包括：因身份轉化（如農(nóng)民向職工轉化或農(nóng)民工“返鄉(xiāng)”當農(nóng)民）和因空間轉換（因工作流動、異地定居等）引起的保險關系的轉接②侯明喜：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)民工養(yǎng)老保險的制度完善》，載《重慶工商大學學報》2008年第4期。。完善保險關系轉移接續(xù)辦法，要重點解決農(nóng)民工因這兩種流動引起的保險關系轉接。

我國農(nóng)民工大部分來自落后的邊遠地區(qū)，這些地區(qū)往往還沒有建立新農(nóng)保制度。當這些地區(qū)的第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)務農(nóng)時，其養(yǎng)老保險關系往往無法轉回原籍，無法實現(xiàn)有效續(xù)保。對于這種情況，國家有關部門應制定政策，允許他們將養(yǎng)老保險關系轉入已開辦養(yǎng)老保險的直屬城鎮(zhèn)，并按一定的方式續(xù)保，待農(nóng)村新農(nóng)保建立時也可以轉回農(nóng)村，轉參新農(nóng)保。

農(nóng)民轉參城保方面，也要進行一些制度設計。新農(nóng)保的個人賬戶應具有可攜帶性，已參保農(nóng)民轉參加城保時，可仿照北京市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的辦法，將其參加農(nóng)村社會保險的繳費，按照相應年度城保的繳費基數(shù)和比例，折算為城保的繳費年限③參見2008年1月1日起試行的《北京市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試行辦法》。。

（五）探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不僅是未來社會的發(fā)展方向，也是應對人口老齡化實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的有效策略。我國第二代農(nóng)民工的不斷流出，勢必會導致農(nóng)村青壯年主體的缺位，加重農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的運營難度。我國政府應以構建農(nóng)民工的養(yǎng)老保險制度為突破口，積極探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌之路，建立起覆蓋全國居民的養(yǎng)老保障體系，從容應對人口老齡化挑戰(zhàn)。

劉志英，武漢大學社會保障研究中心副教授，管理學博士；湖北 武漢430072。劉 超，武漢大學社會保障研究中心碩士生。

教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目（09YJA630120）

葉娟麗