周政華

珠海市橫琴新區(qū)成立兩年后，轟鳴的推土機(jī)早已打破漁島的寧?kù)o。青山被從中劈開(kāi)，裸露出巖石，為正在擴(kuò)建的環(huán)島大道讓路；島中央的天湖景區(qū)關(guān)門(mén)謝客，日后這里將改造為一家酒店的后花園；澳門(mén)大學(xué)橫琴新校區(qū)內(nèi)吊車(chē)林立，起風(fēng)時(shí)塵土飛揚(yáng)。

工地的繁忙景象，映襯出當(dāng)?shù)卣诎l(fā)展經(jīng)濟(jì)上的急切。與浦東新區(qū)依托上海，濱海新區(qū)背靠天津不同，橫琴新區(qū)所在的珠海，行政級(jí)別僅為地級(jí)市，地處珠三角相對(duì)落后的珠江西岸，經(jīng)濟(jì)總量直到去年才剛剛邁進(jìn)千億元城市俱樂(lè)部。

即便國(guó)務(wù)院在今年7月14日下發(fā)的《關(guān)于橫琴開(kāi)發(fā)有關(guān)政策的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)批復(fù)），允許橫琴采取“比經(jīng)濟(jì)特區(qū)更加特殊的優(yōu)惠政策”，但從珠海市到橫琴新區(qū)管理委員會(huì)，在如何開(kāi)發(fā)橫琴島這個(gè)問(wèn)題上，依然“摸著石頭過(guò)河”。

“港澳優(yōu)先”與“以我為主”

如何在堅(jiān)持開(kāi)發(fā)橫琴“以我為主”的同時(shí)，又能利用港澳特別是澳門(mén)財(cái)團(tuán)投資，是擺在橫琴官員面前最為棘手的難題。

橫琴島與澳門(mén)一水之隔，至今島上戶籍居民不超過(guò)6000人，大部分靠養(yǎng)蠔、打漁為生。如果不是2009年8月14日國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)通過(guò)《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，允許廣東省在這個(gè)106平方公里的小島上建立一個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)的話，這里仍然還是一個(gè)農(nóng)業(yè)區(qū)。

開(kāi)發(fā)橫琴，最便捷的路徑，就是借助港澳投資。

2009年，國(guó)務(wù)院批復(fù)的《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》中，便已點(diǎn)明開(kāi)發(fā)橫琴的目的：“共同打造跨界合作創(chuàng)新區(qū)，有利于彌補(bǔ)港澳土地資源有限和勞動(dòng)力相對(duì)短缺的劣勢(shì)，為逐步改變澳門(mén)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)比較單一的問(wèn)題提供新的空間?！?/p>

橫琴新區(qū)管理委員會(huì)主任牛敬在接受《中國(guó)新聞周刊》記者采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)，橫琴島開(kāi)發(fā)必然是“以我為主”。在這個(gè)大前提下，國(guó)務(wù)院批復(fù)的《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，又進(jìn)一步細(xì)化了橫琴開(kāi)發(fā)的四原則：“面向世界、優(yōu)先港澳、政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”。

橫琴新區(qū)成立后，澳門(mén)參與橫琴開(kāi)發(fā)的兩大項(xiàng)目：澳門(mén)大學(xué)橫琴新校區(qū)和粵澳合作中醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)園，均涉及敏感的土地問(wèn)題。

這兩個(gè)項(xiàng)目合計(jì)占地6平方公里左右，約占橫琴島先期開(kāi)發(fā)總面積的四分之一，其中澳門(mén)大學(xué)橫琴新校區(qū)在2012年建成后，將整體移交澳門(mén)管理，實(shí)施澳門(mén)法律，這1平方公里的新校區(qū)，即將成為橫琴島上的一塊“飛地”。

澳門(mén)長(zhǎng)久以來(lái)，都有“整體租賃”橫琴島的打算。上世紀(jì)90年代初，澳方即通過(guò)民間管道，向珠海領(lǐng)導(dǎo)人帶話，希望橫琴劃塊地給澳門(mén)開(kāi)發(fā)。澳門(mén)主權(quán)回歸后，特首何厚鏵亦先后兩次向中央提出“租借”橫琴島或者島上部分土地開(kāi)發(fā)。

對(duì)于澳門(mén)的租地要求，廣東和珠海均未明確表態(tài)。

與澳門(mén)一樣，珠海的發(fā)展也同樣面臨土地瓶頸。珠海陸地面積不到1400平方公里，比內(nèi)地很多縣級(jí)市還要小。從1980年珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立至今，特區(qū)面積已歷經(jīng)四次擴(kuò)容，最終在2009年把珠海全境納入特區(qū)管轄范圍，這才暫時(shí)緩解了珠海土地供應(yīng)的緊張。

盡管橫琴島總面積達(dá)106平方公里，但由于島上多山，僅四分之一的土地適宜開(kāi)發(fā)建設(shè)，因此橫琴島上的每一塊土地對(duì)于新區(qū)的建設(shè)來(lái)說(shuō)，都是寸土寸金。無(wú)論是過(guò)去還是現(xiàn)在，租借土地的“澳大模式”，并不為珠海和廣東兩級(jí)政府所提倡。

橫琴新區(qū)成立前，正是由于在橫琴島的開(kāi)發(fā)上澳門(mén)想要“整體租賃”，而廣東及珠海又不愿放手，因此，有關(guān)橫琴的規(guī)劃定位，始終懸而未決。直至2005年9月，國(guó)務(wù)院總理溫家寶視察橫琴，提出“謀而后動(dòng)”，橫琴的開(kāi)發(fā)才正式進(jìn)入國(guó)家戰(zhàn)略視線。

橫琴新區(qū)管理委員會(huì)主任牛敬表示，除澳大模式外，未來(lái)橫琴、澳門(mén)之間還將探索新的合作模式。在開(kāi)發(fā)橫琴的另一個(gè)大項(xiàng)目——粵澳合作中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園上，珠海和澳門(mén)則各取所需。

今年4月動(dòng)工新建的粵澳合作中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園，是珠澳兩地產(chǎn)業(yè)合作的主要載體。該項(xiàng)目由澳門(mén)政府和橫琴新區(qū)管委會(huì)合作開(kāi)發(fā)，雙方成立一家獨(dú)立公司運(yùn)作，其中澳方占股51%，處于控股地位。近期開(kāi)發(fā)面積為0.5平方公里，遠(yuǎn)期可能擴(kuò)張至5到6平方公里左右。

雙方選定中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，作為產(chǎn)業(yè)合作的起步點(diǎn)，并非偶然。

2010年12月，澳門(mén)大學(xué)獲得國(guó)家科技部批準(zhǔn)，建立了一間中藥質(zhì)量研究國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室。這也顯示出該校在相關(guān)領(lǐng)域的研究已達(dá)一定水準(zhǔn)。此外，世界衛(wèi)生組織也在今年7月份與澳門(mén)政府簽署了傳統(tǒng)醫(yī)藥合作計(jì)劃，提升了澳門(mén)的中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的國(guó)際影響。

珠海愿意與澳方在中醫(yī)藥領(lǐng)域合作，也考慮到自身的醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)是珠海的六大支柱產(chǎn)業(yè)之一。目前，珠海境內(nèi)擁有百余家制藥企業(yè)，借助粵澳合作中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園，勢(shì)必還有可能進(jìn)一步做大。

不僅僅是澳門(mén)的后花園

具體到橫琴新區(qū)，若想“重塑珠海優(yōu)勢(shì)”，填平珠江兩岸的發(fā)展鴻溝，僅有中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)還是不夠的。

目前，橫琴對(duì)外招商的產(chǎn)業(yè)主要有七大類(lèi)：旅游休閑、商務(wù)服務(wù)、金融服務(wù)、文化創(chuàng)意、中醫(yī)保健、科教研發(fā)和高新技術(shù)等。這其中，有將近一半的產(chǎn)業(yè)，與天津?yàn)I海新區(qū)、上海浦東新區(qū)的拳頭產(chǎn)業(yè)相重疊。

中共珠海市委書(shū)記甘霖也認(rèn)為，“七大產(chǎn)業(yè)不可能齊頭并進(jìn)”。

過(guò)往的經(jīng)歷表明，如果沒(méi)有國(guó)家層面的協(xié)調(diào)，缺少港澳的主動(dòng)參與配合，單憑廣東一省之力，橫琴的開(kāi)發(fā)很難駛?cè)肟燔?chē)道。

廣東省曾數(shù)次試圖獨(dú)立開(kāi)發(fā)橫琴島，均無(wú)功而返。早在1992年，廣東就把橫琴島納入該省擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的四個(gè)重點(diǎn)區(qū)域，同年，橫琴經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)掛牌，橫琴島的行政建制由鎮(zhèn)升區(qū)。不過(guò)，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展方向不夠明確，落戶項(xiàng)目寥寥，橫琴開(kāi)發(fā)很快又陷入沉寂。

2005年，廣東省將橫琴經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，進(jìn)一步升格為“泛珠三角橫琴經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”。當(dāng)時(shí)迪斯尼樂(lè)園、美國(guó)拉斯韋加斯金沙集團(tuán)表示了投資興趣，但由于這些大項(xiàng)目均需中央審批，亦需考慮到與澳門(mén)的競(jìng)合關(guān)系，因此項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，最終迪斯尼項(xiàng)目落戶香港、金沙集團(tuán)度假村的項(xiàng)目也被澳門(mén)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)去，橫琴再次錯(cuò)失發(fā)展良機(jī)。

橫琴的優(yōu)勢(shì)在哪？

橫琴新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展局長(zhǎng)唐順鐵在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)解釋說(shuō)，澳門(mén)是博彩業(yè)的著名城市，橫琴緊鄰澳門(mén)，若借此優(yōu)勢(shì)，發(fā)展休閑、旅游、商務(wù)服務(wù)，與澳門(mén)形成產(chǎn)業(yè)互動(dòng)，這樣的選擇再恰當(dāng)不過(guò)。

最終，橫琴選定了商務(wù)休閑旅游選作為招商重點(diǎn)，這也吻合澳門(mén)把橫琴當(dāng)作后花園的傳統(tǒng)定位。但是，作為第三個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，橫琴新區(qū)的規(guī)劃，還不僅僅是充當(dāng)一個(gè)給澳門(mén)人度假、吃蠔的后花園。

事實(shí)上，除粵澳合作中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園外，據(jù)橫琴新區(qū)行政服務(wù)促進(jìn)局提供的信息顯示，截至10月底，投資橫琴的港澳企業(yè)數(shù)量不多，投資規(guī)模不大。

為實(shí)現(xiàn)橫琴?gòu)霓r(nóng)業(yè)島直接跨進(jìn)后工業(yè)時(shí)代，轉(zhuǎn)型為知識(shí)性服務(wù)業(yè)聚集地，橫琴選擇了“傾向大企業(yè)，特別是央企”的借力戰(zhàn)略。這也是橫琴新區(qū)政府遵循“優(yōu)先港澳”原則之外，強(qiáng)調(diào)開(kāi)發(fā)權(quán)“以我為主”的具體表現(xiàn)。

橫琴新區(qū)行政服務(wù)促進(jìn)局局長(zhǎng)童年生稱(chēng)，目前已經(jīng)落戶該區(qū)的，有相當(dāng)一部分是“中”字頭的大央企。

今年8月，中國(guó)鐵建在橫琴成立了港航局集團(tuán)；中航通飛也將其總部及研發(fā)部門(mén)設(shè)在橫琴的十字門(mén)中央商務(wù)區(qū)；中國(guó)動(dòng)漫集團(tuán)在去年12月宣布，計(jì)劃在橫琴新區(qū)開(kāi)發(fā)500畝土地，建設(shè)包括大劇院、3D影院在內(nèi)的動(dòng)漫娛樂(lè)產(chǎn)業(yè)園。此外，神華集團(tuán)、三一重工亦有意在橫琴成立研發(fā)或銷(xiāo)售部門(mén)。

大型民營(yíng)企業(yè)也成為橫琴新區(qū)的借力對(duì)象。

總部設(shè)在廣州的長(zhǎng)隆集團(tuán)，已經(jīng)獲取了橫琴島南部的富祥灣、橫琴山、海豚灣三處共計(jì)5平方公里土地的使用權(quán)，未來(lái)，這里將建成長(zhǎng)隆國(guó)際海洋度假區(qū)，成為橫琴發(fā)展休閑旅游度假的重點(diǎn)區(qū)域。其中，包括一家擁有1888個(gè)房間的全國(guó)最大酒店，以及一座海洋館等。

橫琴還計(jì)劃在位于珠海市東部城區(qū)、西部城區(qū)和橫琴新區(qū)及澳門(mén)島的中心——十字門(mén)人工島上，打造一個(gè)珠江口西岸的中央商務(wù)區(qū)，目前這塊占地近1平方公里的土地，由珠海市國(guó)資委下轄的華發(fā)集團(tuán)負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)。

在當(dāng)?shù)卣捻?xiàng)目推介書(shū)上，未來(lái)這里建成的會(huì)議中心、五星級(jí)酒店、寫(xiě)字樓都被冠以“國(guó)際”二字，以對(duì)外強(qiáng)化在澳門(mén)之外的另一國(guó)際都會(huì)即將建成的預(yù)期。

又見(jiàn)“土地模式”

在位于十字門(mén)中央商務(wù)區(qū)對(duì)岸的橫琴新區(qū)展示廳里，一個(gè)巨幅的液晶屏幕循環(huán)播放著橫琴新區(qū)建成之后的三維模擬圖，那是一個(gè)比對(duì)岸的澳門(mén)要大得多的嶄新城市。

“橫琴所有的基礎(chǔ)設(shè)施幾乎都是按照最高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的?！敝泄矙M琴新區(qū)黨委書(shū)記劉佳對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，這么一個(gè)寶島，不好好建設(shè)就糟蹋了。在很多橫琴新區(qū)的官員們看來(lái)，只有適度超前、高標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，才襯得上“國(guó)家級(jí)新區(qū)”這頂桂冠。

橫琴島北邊的一條柏油路，現(xiàn)在被挖成了一條六米寬、四米高、三十二公里長(zhǎng)的共同管溝，用于日后集中安放各種市政管網(wǎng)，管溝每掘進(jìn)一米，就得花費(fèi)人民幣五萬(wàn)元。

據(jù)橫琴新區(qū)政府估算，包括共同管溝在內(nèi)的橫琴一期市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用，就已超過(guò)126億元，如果加上十字門(mén)中央商務(wù)區(qū)、長(zhǎng)隆國(guó)際海洋度假區(qū)、橫琴多聯(lián)供燃?xì)饽茉凑净A(chǔ)設(shè)施建設(shè)等另外三大重點(diǎn)項(xiàng)目，總投資將超過(guò)700億元，這個(gè)數(shù)字，相當(dāng)于過(guò)去十年珠海財(cái)政收入的總和。

錢(qián)從哪來(lái)？這也是上世紀(jì)上海啟動(dòng)浦東開(kāi)發(fā)，本世紀(jì)天津開(kāi)發(fā)濱海新區(qū)時(shí)，所面臨的共同難題。

成立之初，橫琴新區(qū)架設(shè)了兩級(jí)管理體制：“橫琴新區(qū)管理委員會(huì)+大橫琴有限責(zé)任公司”，后者為珠海市國(guó)資委獨(dú)資成立，注冊(cè)資本金為1億元，相當(dāng)于橫琴開(kāi)發(fā)的地方融資平臺(tái)。

“這么大的投資額，只能采用市場(chǎng)化的方式操作。”橫琴新區(qū)公共建設(shè)局局長(zhǎng)陳依蘭對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示。

目前，橫琴新區(qū)把島內(nèi)主干道、次干道、市政管網(wǎng)，以及海堤等120多億元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)一打包成一個(gè)總項(xiàng)目，采用BT模式（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓?zhuān)┫蛏鐣?huì)招標(biāo)，最終中國(guó)中冶公司中標(biāo)。

從這一點(diǎn)上看，橫琴的做法與內(nèi)地城市的融資模式并無(wú)兩樣：城市建設(shè)依靠土地抵押銀行貸款來(lái)撬動(dòng)發(fā)展。不同之處在于，橫琴新區(qū)政府把這種市場(chǎng)化融資方式演繹得更為徹底。

以橫琴島地下共同管溝的500米試驗(yàn)段為例，大橫琴有限責(zé)任公司把附近的1.7畝土地劃撥給中國(guó)中冶，中國(guó)中冶再將這塊土地抵押給銀行，獲取2000多萬(wàn)的貸款，用于綜合管溝試驗(yàn)段的建設(shè)。2013年，待綜合管溝全線建成后，再由橫琴新區(qū)政府回購(gòu)使用。

新區(qū)政府回購(gòu)市政設(shè)施的資金，大部分來(lái)自于商業(yè)用地的土地出讓金。

早在2010年6月，大橫琴有限責(zé)任公司就已完成大約20平方公里土地的儲(chǔ)備。當(dāng)年底，橫琴新區(qū)就開(kāi)始陸續(xù)出讓這些土地。僅12月24日，通過(guò)出讓的橫琴新區(qū)口岸服務(wù)區(qū)15萬(wàn)平米的商業(yè)用地，共獲得土地出讓金約16億元。此時(shí)，折合樓面價(jià)為2000元/平方米。

借助這種土地模式，大橫琴有限責(zé)任公司公布的數(shù)據(jù)顯示，截至今年4月，該公司的累計(jì)融資金額接近250億元。隨著地價(jià)的上漲，政府的土地出讓金收入還將水漲船高。橫琴新區(qū)獲批之前，島上的房?jī)r(jià)每平方米尚且不到一萬(wàn)元，如今，已經(jīng)翻了一番。