李靜睿

中紀(jì)委出馬，應(yīng)該會在一定程度上起到威懾作用，但違法強拆的終結(jié)，恐怕還要寄望于土地財政的根本改變

在國務(wù)院頒布《國有土地上房屋征收與補償條例》（即“新拆遷條例”）兩個月之后，以“檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況”為主要職責(zé)的中共中央紀(jì)律檢查委員會高調(diào)介入一直高燒不退的拆遷問題。

3月24日，中紀(jì)委聯(lián)合監(jiān)察部發(fā)出通知，主要內(nèi)容為“要求各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)按照十七屆中央紀(jì)委第六次全會部署，切實加強對征地拆遷政策規(guī)定執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，堅決制止和糾正違法違規(guī)強制征地拆遷行為”。

十七屆中央紀(jì)委第六次全會召開于今年1月10日，而“新拆遷條例”到1月19日才正式公布。在中紀(jì)委書記賀國強當(dāng)時所作的全會報告中，提及拆遷問題的共有三處，除“加快建立科學(xué)完善的征地補償機制，堅決制止違法違規(guī)強制征地拆遷行為”這樣的常規(guī)表述外，其重點為“注意解決基層干部在征地拆遷、涉法涉訴等方面存在的問題，嚴(yán)肅查處少數(shù)基層干部濫用職權(quán)、涉黑涉惡、侵吞國家和集體財產(chǎn)等行為”。

3月24日的中紀(jì)委通知超過千字，內(nèi)容大大超出了上述干部作風(fēng)問題的范疇，而是涉及了拆遷問題的各方細節(jié)。在關(guān)于“新拆遷條例”的司法解釋與各種配套規(guī)章均尚未出臺的現(xiàn)狀下，這一通知能否填補這一空白，以使目前亂象叢生的拆遷盡快被納入可控的軌道？

尷尬的集體土地拆遷

公眾很快發(fā)現(xiàn)了中紀(jì)委通知中最重要的閃光點：“在《土地管理法》等法律法規(guī)作出修訂之前，集體土地上房屋拆遷，要參照新頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》的精神執(zhí)行?！庇忻襟w次日即打出大標(biāo)題“新拆遷條例暫時‘兼管集體土地拆遷”。

從拆遷條例的修訂初始，關(guān)于新條例是否應(yīng)當(dāng)覆蓋集體土地，就一直是各方討論的焦點話題。因為在城市土地已被瓜分完畢的今天，大量惡性拆遷實質(zhì)上大都發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體土地之上，兩年前直接促成拆遷條例修訂提速的唐福珍案，其蓋房用地原本就為集體用地，而目前仍疑云密布的錢云會案，村民不滿的起源也正是集體土地拆遷補償。作為最早向國務(wù)院遞交修法建議的五學(xué)者之一、北京大學(xué)行政法教授姜明安就曾公開表示，“80%的拆遷都發(fā)生在集體土地之上?！?/p>

但在漫長的修法過程中，國務(wù)院法制辦始終將新條例的名稱死死限定為“國有土地上”，一直未有松動，這意味著出臺的新條例也難以覆蓋這一空白。從目前集體土地上的拆遷來看，除完全無章可循的惡性拆遷，操作模式大都按照各地的地方規(guī)定運行，如北京就有《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》，但這些地方規(guī)定的合法性，也一直遭到質(zhì)疑。

曾多次參與國務(wù)院法制辦關(guān)于拆遷條例修訂研討會的中國人民大學(xué)法學(xué)院教授王軼就說，集體土地的征收和拆遷問題到底可不可以由地方政府通過發(fā)布規(guī)定的方式規(guī)制，本身就有值得討論的地方，“因為征收過程涉及國家公權(quán)力和私人財產(chǎn)權(quán)的關(guān)系協(xié)調(diào)問題”。而按照《立法法》的規(guī)定，對于非國有財產(chǎn)的征收一般要通過全國人大及其常委會制定法律來予以規(guī)制，只有在很例外的情況下才可以經(jīng)過特別授權(quán)，由國務(wù)院先行制定行政法規(guī)，地方自行制定更是令人難以信服。

一直專注拆遷問題的律師王才亮對《中國新聞周刊》透露，據(jù)他從各方了解到的信息，在1月召開的中紀(jì)委六中全會上，討論的熱門問題之一就是如何迅速補上集體土地拆遷這塊法律漏洞，“領(lǐng)導(dǎo)很重視，覺得再不管就更不可收拾”。因為在新條例從醞釀到頒布的這一年多中，由于“農(nóng)村的集體土地上的征地拆遷程序一直處在一種混沌狀態(tài)”，地方的惡性拆遷事件有愈演愈烈之勢。

王才亮說，近段時間他接到的類似案件“太多了，遠遠超過城市里拆遷案件的數(shù)量”，而這些案件內(nèi)容大同小異：拆遷方式野蠻、補償過低、未經(jīng)正當(dāng)程序。同樣參與了“新拆遷條例”修法過程的北京時代九和律師事務(wù)所合伙人王建文接受《中國新聞周刊》采訪時正在江西出差，他笑稱同行中有前兩個月剛來過的人，感慨“怎么這里又被平了？”

在中紀(jì)委通知中，明確了集體土地上房屋拆遷的一些程序細節(jié)，如農(nóng)民房屋拆遷要按照建筑重置成本補償，宅基地征收按當(dāng)?shù)匾?guī)定的征地標(biāo)準(zhǔn)補償，被征地拆遷農(nóng)戶所得拆遷補償以及政府補貼，要能夠保障其選購合理居住水平的房屋等等。王才亮稱，這些原則并無新意，大都在《物權(quán)法》中已經(jīng)有規(guī)定，“中紀(jì)委其實只是重申了一下，畢竟它沒有立法的職權(quán)”。

但王才亮也擔(dān)心，目前各個地方部門只認(rèn)部門法的現(xiàn)象普遍存在，“不認(rèn)基本法，不認(rèn)憲法，只認(rèn)自己部門制訂的部門法，訪民們對我說，去土地部門上訪拆遷問題，態(tài)度最差”。事實上，“新拆遷條例”的出臺阻力重重，其建議稿先后兩次征求意見，一度被認(rèn)為“胎死腹中”，在輾轉(zhuǎn)一年多最終出臺后，各方普遍認(rèn)為定稿較一稿在如“公共利益”界定等關(guān)鍵問題上有所讓步，已可彰顯其中博弈激烈，地方利益在當(dāng)中的議價能力強大，王建文也說，法制辦的人曾經(jīng)告訴過他，“地方抵觸力量很大”。

因此中紀(jì)委的通知執(zhí)行時，在基層究竟會遇到哪些障礙，惡性拆遷是否真能遏制或者說有所收斂，依然不得而知。王建文的個人判斷是：分稅制不改，地方財政收入沒有別的源頭，一切都不會改變。

待補的法律真空

在“新拆遷條例”中，規(guī)定 “被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，又不履行補償決定的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行”。這一新規(guī)定被認(rèn)為將終止行政強拆，開始司法強拆的新歷史。

然而在今年的全國兩會中，北京高院院長池強說，雖然市政府與法制辦等部門正在調(diào)研新拆遷條例的實施情況，但是“全市還未受理適用于新拆遷條例的案件”。這并非北京的獨特現(xiàn)象。

廣東省深圳市中級人民法院民事審判第一庭庭長劉來平也在兩會上說，“目前我們實際的工作還沒有開展”。兩個月中各地鮮有申請司法強拆的案例見于報端，與依然如火如荼進行的各種拆遷行為形成鮮明對比，王建文將其稱之為“當(dāng)前的司法強拆申請為零，地方正在以實際行動抵觸它”。

從地方來看，除吉林出臺了《吉林市城市國有土地上房屋征收與補償暫行辦法》這一與“新拆遷條例”配套的地方性政府規(guī)章，其他地方尚未有動作。在本次中紀(jì)委的通知中，也提及“督促地方政府及有關(guān)部門認(rèn)真清理現(xiàn)行規(guī)章制度和規(guī)范性文件，該廢止的予以廢止，該修訂的抓緊修訂，該配套完善的盡快配套完善”。

王才亮對中紀(jì)委的介入持肯定態(tài)度，“現(xiàn)在干部最怕的就是紀(jì)委，由中紀(jì)委牽頭，效果會更好，先把實施拆遷的干部管住，惡性拆遷的可能性就可以降低”。

但即使有上述通知，“新拆遷條例”的操作問題依然疑點重重。王才亮就有一些疑慮，“在復(fù)議和訴訟中，房子到底拆與不拆?新的征收條例比過去有進步，沒有說‘復(fù)議和訴訟期間不停止執(zhí)行。但是也沒有規(guī)定不停止執(zhí)行，這就留下漏洞了?！彼J(rèn)為，這些都應(yīng)當(dāng)由最高人民法院的司法解釋來加以明確。

迄今為止，最高院除在一個《名為關(guān)于新形勢下進一步加強人民法院基層基礎(chǔ)建設(shè)的若干意見》中要求基層法院審慎處理農(nóng)村集體土地征收和城鎮(zhèn)國有土地拆遷案件外，尚未透露“新拆遷條例”司法解釋的內(nèi)容與具體出臺時間。

此外，《中國新聞周刊》記者了解到，“新拆遷條例”的另外一個重要配套規(guī)章，由住建部牽頭制訂的《國有土地上房屋征收評估辦法》也已經(jīng)完成征求意見，很有可能將于近期出臺。

關(guān)于征地拆遷最重要的修法依然需要等待已數(shù)次提上立法議程的《土地管理法》。在中紀(jì)委發(fā)出通知的第二天，國務(wù)院廉政會議中就提出“抓緊研究修改《土地管理法》有關(guān)集體土地征收和補償?shù)囊?guī)定，將盡快向全國人大常委會提出議案”。王建文對《中國新聞周刊》透露，最新一稿已經(jīng)遞交全國人大，雖然出臺仍未有定期，但“可以放心的是，將來城市農(nóng)村絕對不會是兩種拆遷補償模式”?！?/p>