主體功能區(qū)規(guī)劃推進(jìn)系于政府改革

文/秦詩立

日前，國新辦舉行全國主體功能區(qū)規(guī)劃新聞發(fā)布會，請國家發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)就規(guī)劃編制緣由、規(guī)劃主要內(nèi)容、推進(jìn)規(guī)劃實施所配套的差別化區(qū)域政策和績效考核體系等，回答了記者提問。省級主體功能區(qū)規(guī)劃及其相關(guān)國家部委的配套專項規(guī)劃、政策制定或完善也正緊鑼密鼓的推進(jìn)，以在科學(xué)、有序、集約開發(fā)國土空間資源，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上掀起一場革命。

主體功能區(qū)規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃，其理念來源于德國、巴西對問題發(fā)展地區(qū)制定的指導(dǎo)性規(guī)劃，以促進(jìn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。針對魯爾地區(qū)傳統(tǒng)重化工業(yè)發(fā)展陷入梯度轉(zhuǎn)移困境，德國聯(lián)邦政府制定專項規(guī)劃，支持魯爾地區(qū)向文化、旅游、科技等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展；針對經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)、人口等過度密集于沿海地區(qū)，巴西聯(lián)邦政府制定加快中部地區(qū)開發(fā)的專項規(guī)劃，以引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、人口等向中部地區(qū)轉(zhuǎn)移。經(jīng)過30余年的不懈努力，德國魯爾地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化等已發(fā)生重大改變；巴西中部地區(qū)國土開發(fā)進(jìn)程加快，人口、城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)等布局有所優(yōu)化。

作為轉(zhuǎn)型中國家，我國經(jīng)濟(jì)政治社會等正處于不斷改革、調(diào)整、創(chuàng)新、適應(yīng)中。目前國土開發(fā)總體上的粗放、無序，以至于整個國土空間或多或少都已成為問題地區(qū)，需要我國在國土開發(fā)上有著新的頂層設(shè)計，來扭轉(zhuǎn)這種態(tài)勢。主體功能區(qū)規(guī)劃的出臺，無疑是這份努力的一種嘗試，有著重要的戰(zhàn)略與現(xiàn)實意義。

但應(yīng)看到，造成目前國土資源粗放、無序開發(fā)及其相關(guān)生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重的重要原因，在于政績考核體系及其財稅分配體制的不匹配，且與農(nóng)村土地所有屬性的制度性缺陷密切有關(guān)。也因此，盡管10年來國家對耕地實行了嚴(yán)格的“紅線保護(hù)”制度，并通過土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃等不同類型的國土空間規(guī)劃來進(jìn)行規(guī)范、約束，但總體效果仍差強(qiáng)人意，農(nóng)保田“上山、進(jìn)河、入?！爆F(xiàn)象仍時有發(fā)生。地方政府的苦衷則在于，相對于其他考核指標(biāo)難以定量化，說服力較弱，上級組織偏重于GDP考核成為某種必然，而財權(quán)和事權(quán)配置的不對稱，使得地方政府“被迫”追求更多的地方財政收入，來滿足日益增加的社保民生、行政管理以及“三公消費”等財政支出。地方政府的“財政最大化”偏好，則使得即便某些地區(qū)并不適宜工業(yè)化、城市化發(fā)展，但仍反其道而行之，以獲得GDP和財政收入的快速增加。

全國主體功能區(qū)規(guī)劃雖已做諸多努力，但若沒有進(jìn)一步的上述政府改革，規(guī)劃的貫徹實施仍可能難有效推進(jìn)

10余年來的國土開發(fā)與保護(hù)實踐證明，僅靠政策、規(guī)劃的制定實施，而不進(jìn)行制度性的檢討與改革，要想改變土地粗放開發(fā)、生態(tài)環(huán)境破壞日益嚴(yán)重的局面，無疑將事倍功半。畢竟，不少國土開發(fā)違法違規(guī)的主體是基層政府，其根本原因在于政績考核體制及其官員任免體制、財稅分配體制等還難以完全適應(yīng)現(xiàn)代社會和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而農(nóng)村土地集體所有制因產(chǎn)權(quán)主體的模糊性，造成農(nóng)村居民難以有效維護(hù)自身利益，使得政府有著超常規(guī)征地、追求“土地財政”等偏好。

令人遺憾的是，全國主體功能區(qū)規(guī)劃并沒有涉及農(nóng)村土地集體所有制的改革，并沒有涉及整體性的中央、省、市縣政府財權(quán)與事權(quán)匹配化的改革，并沒有涉及根本性的政績考核體制及其官員升遷任免體制的改革，即便規(guī)劃已前所未有的有著52個政策單元，來作為其貫徹實施的保障。當(dāng)然，在目前復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)政治社會環(huán)境中，把國土空間資源的科學(xué)化、有序化、集約化開發(fā)利用系于一項規(guī)劃，并想因此畢其功于一役是不現(xiàn)實。對應(yīng)，在一項所謂的頂級設(shè)計規(guī)劃中想納入所有的頂級設(shè)計制度創(chuàng)新也是不現(xiàn)實的，但應(yīng)有相關(guān)的伏筆安排，來為未來改革提供方向和希望。

就這點而言，全國主體功能區(qū)規(guī)劃雖已做諸多努力，但若沒有進(jìn)一步的上述政府改革，規(guī)劃的貫徹實施仍可能難有效推進(jìn)，主體功能區(qū)的形成及其國家所希望的區(qū)域間協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，將可能難以有效實現(xiàn)。但愿筆者的擔(dān)心是過慮的、多余的。