龔小夏

美國政治中的各個權(quán)力層面以及社會中的各個利益集團。都是有能力、有途徑通過某種方式來影響美國外交政策的。中國政府由于自身的制度慣性，往往更愿意與美國聯(lián)邦政府的行政部門打交道。這自然會導(dǎo)致政策和結(jié)果上的一系列偏差。

胡錦濤主席對美國國事訪問，白宮召開國宴高規(guī)格接待，美國的媒體每天在連篇累牘地報道有關(guān)中國的消息，這對于兩國關(guān)系應(yīng)該是個非常重要的轉(zhuǎn)折契機。不過，雖然中國人帶來了對美國人非常有吸引力的禮物，包括數(shù)以千億美元計的訂單、核武器控制機制、雙邊長期合作關(guān)系，但是美國公眾輿論中對中國的批評聲調(diào)仍然很高。

在過去20多年中，令中國領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)常產(chǎn)生困惑的，是美國方面那種令中國人琢磨不透的不穩(wěn)定。在中國人看來，美國外交政策反復(fù)無常，美國政府經(jīng)常好似群龍無首，經(jīng)常是中國人在北京與駐華大使館和到訪的國務(wù)院官員談得很好的事情，到了華盛頓的其它部門就變了卦；而白宮拍了板的事，總會有國會議員來吵吵嚷嚷反對一番，更不用說像工會、商會、環(huán)保等民間組織會提出自己的意見。而且更讓中國人不解的是，白宮與國務(wù)院這些決策部門還會畢恭畢敬地聽取各個方面的意見建議，甚至還據(jù)此做出一些令中國很不高興的修改來。

改革開放30多年之后，中國對于西方民主政治的壓力集團及其政治影響有了相當(dāng)多的了解，但是具體到外交政策上，有關(guān)人員往往對西方國家特別是美國這個超級大國缺乏一種宏觀的認識，這也就給中國的外交政策帶來了一系列的盲點。國會

紐約州的民主黨籍參議員查克-舒默大概是在中國最不受歡迎的美國政壇人物之一。在過去10多年時間里面，舒默一直是國會中批評中國最激烈的聲音之一。他指中國通過操控匯率而人為地造成對美國巨額的貿(mào)易順差。多年來，他一直敦促歷屑政府針對匯率問題采取立法與行政措施。最近他又與參院中共和黨議員格拉漢姆共同提出議案，要將中國匯率操控等同于政府補貼，形成不公平競爭，因此受損害行業(yè)可以根據(jù)反傾銷法來提出控告。如果控方獲勝，被控者就有可能被征收反補貼關(guān)稅。

如果說，與工會關(guān)系密切的舒默和其他民主黨人體現(xiàn)了反對自南貿(mào)易一方的利益的話，那么國會中以共和黨人為主的自由貿(mào)易推動者們對中國也說不上太友好。

中國媒體上不時有評論文章分析說，白宮與國會在中國問題上經(jīng)常是一個紅臉一個黑臉，但問題在于，國會100名參議員435名眾議員，除了在國家遭受入侵或者打擊的時候，這500多人在任何重大問題上的聲音從來不一致。如果不了解國會的運作方式，對美國外交政策的形成就很難產(chǎn)生一個明晰的概念。

作為立法機構(gòu)，每個國會參眾議員都有權(quán)提出議案，每兩年一屆的國會提出的議案總數(shù)多達1萬個。復(fù)雜冗長的議案長達數(shù)千頁，短的也有幾十頁。為了能夠有效地工作，國會按照立法的領(lǐng)域——比如撥款、軍事、稅收、外交等——組成了各種委員會，最重要的委員會下面又有分會。比如眾議院的撥款委員會，下面就分為農(nóng)業(yè)、商務(wù)、國防、能源、金融、國土安全、環(huán)境、勞工與教育、外交等12個分會。委員會的主席基本上由多數(shù)黨資格最老的成員來擔(dān)任，而少數(shù)黨方面最重要的成員則被稱作“資深成員”。目前參眾兩院共有大約200個委員會以及分會。在議案被提出之后，首先必須進入各個相關(guān)的委員會，委員會的主席掌握著是否讓議案進入立法程序的權(quán)力。如果主席認為該議案不恰當(dāng)或不重要，就會擱置起來。而主席支持的議案，將交付給委員會全體討論，并讓國會的專職工作人員來審核修訂。通常只有在委員會內(nèi)部通過了的議案，才會交給整個國會討論與投票。

而國會議員提出議案的時候，通常要受到自己選區(qū)里各個利益集團的左右。有時候這些利益集團從全國意義上來說只代表非常少數(shù)的人，但是在選區(qū)之內(nèi)卻很有力量。如果這里碰巧有一個資深議員甚至委員會主席，那么很少的一批人就有可能推動非常重要的立法。

前些年中國電視機產(chǎn)品遭受過的一次關(guān)稅打擊就是個很好的例子。大約10年前，美國只剩下了很少幾家電視機廠家。中國的電視機進軍美國，本來沖擊的是日本、韓國等地生產(chǎn)的電視機。但不巧的是，南方某個重頭議員的選區(qū)中，一家殘存的電視機廠關(guān)閉，導(dǎo)致了大約500人失業(yè)。失業(yè)工人與工會找到自己的議員，控訴中國傾銷電視機。議員看著自己選區(qū)的人民失業(yè)不能不管，最后幾輪下來，中國出口美國電視機的關(guān)稅大漲。

中國方面對于美國國會與行政部門的關(guān)系也經(jīng)常產(chǎn)生錯位的認識?？偨y(tǒng)和管外交的國務(wù)卿都只有一位，國會議員幾百位，而且吵吵鬧鬧的聲音不一致，所以中國政府自然更愿意與行政部門打交道。殊不知，白宮4年換一趟主人，國會中的資深成員經(jīng)常是連選連任穩(wěn)坐了幾十年，掌握著撥款的大權(quán)，又對華盛頓熟門熟路。每個委員會的主席都有權(quán)就自己認為重要的問題召開聽證會，如果認為行政部門出了什么差錯還要將各級政府官員叫去國會當(dāng)眾質(zhì)問一番。這對美國的公眾輿論與政策走向的影響可想而知。

地方政府

美國是個聯(lián)邦制國家。華盛頓的聯(lián)邦政府掌握著軍事和外交的大權(quán)，但是各個州在對外政策上的影響仍然很大，而且許多方面有一定的自主權(quán)。

對于在中國生活的人來說，聯(lián)邦制是一個很難理解的概念。里根總統(tǒng)在他1981年的就職演說中曾經(jīng)這樣描述，“聯(lián)邦政府并沒有締造各個州，而是各個州締造了聯(lián)邦政府”。州權(quán)以及地方自治權(quán)在美國政治社會生活中地位極為重要。每個州有自己的憲法，每個縣市都有自治章程。州與地方政府規(guī)范著各地的經(jīng)濟。雖然外交大權(quán)交給了聯(lián)邦，可是地方卻能從至關(guān)重要的角度去左右國際經(jīng)濟關(guān)系，從而也影響到國際關(guān)系。

比如，中美關(guān)系近年來沖突最多的無疑是貿(mào)易問題。而每個州和地區(qū)在這個問題上的利益其實并不見得一致。從貿(mào)易中得益的州會大力推進自由貿(mào)易，而受到損失的州則會抱怨連天。這些年來，在國會中為推動對華自由貿(mào)易而活動的州里面，就有多個經(jīng)濟要依賴向中國出口農(nóng)產(chǎn)品的州。而一些吸引了相當(dāng)大的中國資本——如南卡羅來納——的州也在大力支持自由貿(mào)易政策。在經(jīng)貿(mào)政策方面，州相對于聯(lián)邦政府來說有相當(dāng)大的獨立性。各州政府會根據(jù)本地的需要而制定與投資、貿(mào)易、技術(shù)發(fā)展有關(guān)的政策。在一些情況下，如果聯(lián)邦政府推動的某項政策給某個州帶來了損害，那個州還有可能將聯(lián)邦告上法庭。

有趣的是，中美兩國之間制度的差別，使得中國方面在接待美國的到訪官員時出現(xiàn)態(tài)度上的偏差。聯(lián)邦政府的部長去訪華，北京出動部長，接待規(guī)格很高。而州長去訪華，一般都被當(dāng)作“省級”，而且被送往某個看起來有點關(guān)系的省份，由那里的省政府出面接待。其實，美國的內(nèi)閣部長是總統(tǒng)任命官員，雖然權(quán)力不小，受到的制約也很多。具體到各種經(jīng)貿(mào)項目，恐怕不像一個州長那樣能夠介入地方上的事務(wù)。況且，在美國的歷史上，州長這個職務(wù)是

產(chǎn)生總統(tǒng)的搖籃。重要的州長在全國性的政治中都有不小的影響。

不僅如此，地方政府對于國會議員的態(tài)度取向也有決定性作用。每個聯(lián)邦一級的議員都屬于地方，代表地方利益。因此，發(fā)展與地方的關(guān)系對于促進交流極為關(guān)鍵。

民間組織與媒體

1月17日，《中國國家形象片——人物篇》登陸美國有線電視新聞網(wǎng)和紐約時報廣場大型電子顯示屏，打響了胡錦濤抵美前的公關(guān)宣傳戰(zhàn)。

多年以來，中國方面開始不像過去那樣動輒就指責(zé)批評者惡意反華。但是，北京對于美國民間對外交政策的影響力卻依然需要加深認識。美國在人權(quán)、勞工、環(huán)境等方面的訴求僅僅是打壓中國的借口，而美國的政治實際上也不是全然為大資本所操縱。

中國方面需要加強對美國民間社會中各種獨立勢力做研究。比如工會是阻擋對華貿(mào)易中最主要的社會力量，但是中國政府和學(xué)者中卻幾乎沒有人知道美國的工會究竟是如何組織、如何運作的。每次中國重要領(lǐng)導(dǎo)人訪美，總是要帶上一大堆的訂單，有點像是見面禮的意思。但是對于緩解兩國之間的貿(mào)易摩擦作用沒有想象中的那么大。其中最根本的原因，就是這種臨時性的訂單并不能給面臨失業(yè)危機的大批美國工人帶來安全感，不能消除掉中國廉價產(chǎn)品競爭給他們帶來的恐懼。而代表他們利益的工會也必定會繼續(xù)發(fā)出聲音。

聯(lián)絡(luò)商界大約是這些年來中國在接近美國民間時做得最多的事情。最近幾十年，美國公司在中國的各種商務(wù)越來越多，商界與中國政府的關(guān)系也日益密切。兩國關(guān)系之間的各種大事，總少不了有商界的人參與出謀劃策。

小結(jié)

冷戰(zhàn)結(jié)束之后，美國中央情報局的高層分析人員曾經(jīng)舉行過一次內(nèi)部的總結(jié)會。有人在那里感慨地說：“我們在冷戰(zhàn)時期花了大量資源去了解到底蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人知道什么樣的秘密。最后我們才發(fā)現(xiàn)，他們知道得很少。他們甚至不知道自己的國家要垮臺了?！边@是行家里手的切身體驗。

一個國家最大的秘密，往往也是最公開、最基本的制度與現(xiàn)實。美國之所以是美國，是因為其民主政治以及自由市場經(jīng)濟制度。這套制度不僅體現(xiàn)在內(nèi)政也體現(xiàn)在外交上。也就是說，美國政治中的各個權(quán)力層面以及社會中的各個利益集團，都是有能力、有途徑通過某種方式來影響美國外交政策的。從這個意義上來說，美國人實行的真正是全民外交。需要調(diào)整思路，避免不知所措情形的出現(xiàn)。