曹子超

正當(dāng)程序的要素有三個基本方面：第一，告知相對一方有關(guān)的事實和權(quán)利；第二，為相對一方提供有效的聽證機會；第三，主持程序活動的決定者必須是利益無涉的獨立主體

在探討土地征收的正當(dāng)程序問題之前，我們首先區(qū)分兩個不同的概念：土地征收和土地征用。2004年《憲法》修正案第十條規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償”。由此可見，兩者并不是同一概念。一般而言，土地征收是指國家為了公共利益，以行政命令的方式取得土地所有權(quán)，并對土地所有權(quán)人予以補償?shù)男袨?；土地征用是指以國家的名義，強制取得民事主體土地使用權(quán)的行為。二者的本質(zhì)區(qū)別在于，土地征收的結(jié)果導(dǎo)致了土地所有權(quán)由集體所有變?yōu)榱藝宜?，而土地征用只變更了土地的使用?quán)。

規(guī)范農(nóng)村土地征收正當(dāng)程序的法理依據(jù)

法律的正當(dāng)程序是西方憲政思想的重要組成部分。它最初源于1215年英國《自由大憲章》，后經(jīng)美國的繼承和發(fā)展，逐漸形成了“不經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財產(chǎn)”的法律原則，并為公眾普遍接受。一般認(rèn)為，正當(dāng)程序的要素有三個基本方面：第一，告知相對一方有關(guān)的事實和權(quán)利；第二，為相對一方提供有效的聽證機會；第三，主持程序活動的決定者必須是利益無涉的獨立主體。這一原則不僅要求法律行為的目的合法，而且要求其形式合法，對于約束行政主體的行政行為，保護相對人的合法權(quán)益具有重要的現(xiàn)實意義。

在我國，土地征收的主體是國家，內(nèi)容具有法律效果，形式上是國家行政機關(guān)的意思表示，而且是對行政權(quán)力的運用，其實質(zhì)是將農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國家所有。因此，土地征收是一種行政行為。從這個意義上說，土地征收的過程必須符合行政程序正當(dāng)性的要求。尤其是在我國城市化過程加快，農(nóng)村土地征收事件頻發(fā)，各種社會矛盾凸顯的社會轉(zhuǎn)型時期，規(guī)范土地征收程序，拓寬農(nóng)民的參與途徑，監(jiān)督政府依法行使土地征收權(quán)力，保護失地農(nóng)民的合法權(quán)益，更能彰顯正當(dāng)程序原則的根本價值。

農(nóng)村土地征收正當(dāng)程序中存在的問題分析

按《土地管理法》、《土地管理法實施細(xì)則》、《國土資源聽證有關(guān)規(guī)定》及《征用土地公告辦法》等有關(guān)規(guī)定，目前土地征收程序主要包括申請、選址、擬訂征地方案、耕地占補平衡方案、審批、公告、簽訂安置補償協(xié)議和實施征收等，也有公告、聽證等具體要求。可以說，這些程序是大體可行的。但是，這些規(guī)定過于簡陋，在公告、聽證和利益主體獨立等方面的規(guī)定存在諸多不合理之處，不符合正當(dāng)程序的基本要求。主要表現(xiàn)在以下方面：

一、公告程序不規(guī)范。根據(jù)正當(dāng)程序原則，在土地征收過程中，相關(guān)部門應(yīng)該告知相對一方有關(guān)的事實和權(quán)利。公告是保障公民知情權(quán)，維護公民合法權(quán)益的必經(jīng)程序。雖然我國相關(guān)法律也有關(guān)于公告的相關(guān)規(guī)定，（比如，《土地管理法》第四十八條規(guī)定：“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見?！保┑菍娴姆绞?、時間、費用等方面的規(guī)定卻十分模糊，這就導(dǎo)致了現(xiàn)實中在執(zhí)行公告程序時不夠規(guī)范。一方面，公告信息不全面，公眾的知情權(quán)無法得到有效保障；另一方面，公告責(zé)任沒有落實，對告知義務(wù)主體缺乏約束力。

二、聽證程序不民主。根據(jù)正當(dāng)程序原則，相關(guān)部門應(yīng)該為相對一方提供有效的聽證機會。這是體現(xiàn)民主性，保障公民參與權(quán)的重要措施。目前，我國相關(guān)法律規(guī)定征收土地時聽證程序只是選擇性的程序，這就意味著聽證并不是土地征收的必經(jīng)程序之一。由此導(dǎo)致的直接后果就是土地征收過程中不舉行、或很少舉行聽證會。多數(shù)聽證會只是流于形式，缺乏民主性，不能反映失地農(nóng)民的真實意愿。常常出現(xiàn)的情況是，聽證的參與人員是由政府確定的，聽證的主題和過程是由相關(guān)部門設(shè)定的，聽證結(jié)果也并不能對土地征收行為產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。另外，多數(shù)農(nóng)民對聽證程序并不了解，他們的參與意愿和參與程度非常低。

三、土地征收利益主體不獨立。根據(jù)正當(dāng)程序原則，主持程序活動的決定者必須是利益無涉的獨立主體。反映在土地征收的過程中，就要求主持征收土地的政府獨立于土地利益之外?，F(xiàn)實情況是，政府部門不僅不可能獨立于土地利益之外，更多的則是被土地利益“綁架”，往往形成“政府—農(nóng)民”或“開發(fā)商—政府—農(nóng)民”這種利益鏈條。一方面，政府直接參與到土地征收過程當(dāng)中成為執(zhí)行者；另一方面，政府又在土地糾紛中扮演裁決者的角色。政府這種雙重身份決定了其在土地征收過程中不可能保持獨立性。因此在法律法規(guī)的制定過程中，政府從自身利益出發(fā)，濫用土地征收權(quán)力，制定不合理的土地征收程序，侵害失地農(nóng)民的合法權(quán)益也就不足為怪了。

農(nóng)村土地征收正當(dāng)程序失范的原因分析

一、法律規(guī)定過于原則化，缺乏可操作性。比如，《土地法實施條例》第二十五條規(guī)定：“征收土地的用途等內(nèi)容必須予以公告”。但是這些規(guī)定僅僅為土地征收設(shè)定了一個原則性的程序要求，沒有對公告的方式、時間、費用等方面做出明確規(guī)定。與此同時，并沒有一部法律明確設(shè)定對土地征收過程中違法違規(guī)現(xiàn)象的懲罰措施，這就在一定程度上縱容和默許了違規(guī)征收土地、侵犯失地農(nóng)民合法權(quán)益這種現(xiàn)象的存在。

二、依法行政意識淡薄。在過去的計劃經(jīng)濟體制下，政府一家獨大，重管理輕服務(wù)，缺乏依法辦事的法律意識。雖然法律有聽證程序的相關(guān)規(guī)定，但是他們并沒有嚴(yán)格按照法律的要求去做。在土地征收過程中，政府或是怕麻煩，或是對法律法規(guī)認(rèn)識不到位，經(jīng)常有意無意的剝奪公民參與聽證的權(quán)利。但是，公民與政府并不是平等的行為主體，相對于政府而言，公民（尤其是失地農(nóng)民）永遠(yuǎn)處于絕對的弱勢地位。這就為他們監(jiān)督政府的土地征收行為，維護自己合法的土地權(quán)益帶來了極大的困難。

三、獨立利益主體缺失。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，公民對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。該規(guī)定表明，作為土地征收過程中利益相關(guān)者之一的政府既是爭議的協(xié)調(diào)者又是爭議的終局裁決者。這不得不使人們對協(xié)調(diào)和裁決的公正性提出質(zhì)疑。但是，在土地征收過程中，我國又不存在能夠客觀公正地對土地征收行為做出獨立評估的第三方主體。對于自己的土地被征收合理與否，補償費合理與否，農(nóng)民集體或農(nóng)民個人并無訴權(quán)。一項權(quán)利沒有司法保障，等于沒有這項權(quán)利。

達成農(nóng)村土地征收正當(dāng)程序的路徑分析

依據(jù)正當(dāng)程序原則的基本要求，針對農(nóng)村土地征收程序中存在的公告程序不規(guī)范、聽證程序不民主以及利益主體不獨立等問題，我們力圖提出相應(yīng)的解決路徑。

第一，細(xì)化法律關(guān)于土地征收公告程序的規(guī)定，增強可操作性。針對法律對公告程序的規(guī)定過于原則化、缺乏可操作性的缺陷，應(yīng)該在現(xiàn)有土地征收程序的基礎(chǔ)上，強化土地征收公告制度，不僅要規(guī)定土地征收過程中必須進行公告，而且要明確公告的方式，時間，費用承擔(dān)等問題。比如，在公告方式上，可以規(guī)定規(guī)模較大的土地征收行為必須通過有影響的電視臺、報紙等媒介進行公告，而一般的只需要在相關(guān)部門公告欄公告；在公告費用方面，應(yīng)規(guī)定由相關(guān)部門承擔(dān)公告費用，或者經(jīng)協(xié)商從土地征收費用中抽取適當(dāng)比例的費用作為公告費用。另外，可以嘗試建立“多次公告制度”，在土地征收的選址、擬訂征地方案及審批等程序之后，都及時進行公告，以保證公民享有充分的知情權(quán)，保證土地征收的整個過程都處于人民群眾的監(jiān)督之下。

第二，認(rèn)真執(zhí)行聽證程序，提高農(nóng)民參與程度。首先，要加強宣傳教育，提高政府部門和人民群眾對聽證程序的重視程度，增強其參與意愿；其次，要把聽證程序作為一項強制程序固定下來，而且對聽證的時間、主題、主持方、參與方等事項做出明確規(guī)定，切實保證農(nóng)民參與聽證的權(quán)利。第三，設(shè)定相應(yīng)的歸責(zé)原則，對拒不實行聽證或走過場式的聽證予以嚴(yán)厲懲罰，提高其違法成本。

第三，堅持中立原則，暢通法律救濟渠道。體現(xiàn)中立原則的制度安排包括：裁決機關(guān)的相對獨立、參與裁決者的公開與獨立、裁決依據(jù)的公開、裁決過程的設(shè)定盡量使雙方權(quán)利義務(wù)平等。在此基礎(chǔ)上，力求逐步建立相對獨立的公益認(rèn)定機制、損害和補償評估機制等。土地征收問題的救濟途徑，首先是指行政主體的自律救濟，也就是說應(yīng)該允許集體組織和農(nóng)民就土地征收程序、土地補償金、土地征收后的用途變更等爭議向土地征收的審批部門提起行政復(fù)議。對復(fù)議結(jié)果不服的，可以向人民法院起訴（或直接提起行政訴訟），由法院作為獨立的第三方對土地征收過程中產(chǎn)生的各種糾紛進行最終的司法審查，明確把土地征收糾紛作為行政訴訟案件受理，以保證失地農(nóng)民可及時獲得有效的司法救濟。

（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院）