公務(wù)員退出機(jī)制漏洞及其修補(bǔ)

劉霞

現(xiàn)有干部退出機(jī)制存在的漏洞

目前公眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的引咎辭職、開除公職等情況時(shí)有耳聞，對(duì)于查處的觸犯刑律的腐敗官員，開除公職也有所聞。從實(shí)踐上看，現(xiàn)有的公務(wù)員退出有關(guān)規(guī)定，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的退出機(jī)制還存在一些較大的漏洞。

一是考核尚缺乏可操作性，使得通過考核方式退出難以落到實(shí)處。如公務(wù)員連續(xù)兩個(gè)年度考核被評(píng)為“不稱職”等級(jí)的公務(wù)員將被辭退；領(lǐng)導(dǎo)干部考核中“不稱職”票數(shù)超過1/3的將被免職。在實(shí)踐中，公務(wù)員每年按德能勤績(jī)的考核往往缺乏具體的考核標(biāo)準(zhǔn)，每年真正被考核為“不稱職”的公務(wù)員實(shí)在寥寥無(wú)幾，并且連續(xù)兩年的期限過于寬松。而領(lǐng)導(dǎo)干部考核中“不稱職”票數(shù)超過１/3的人又有幾人知道？一般的操作方式是票數(shù)不公開，僅為內(nèi)部掌握，這就使這一規(guī)定的實(shí)施效果大打折扣。信息不公開與監(jiān)督的缺位，使得領(lǐng)導(dǎo)干部因考核而退出的案例實(shí)在少之又少。

二是辭退的情形適用范圍較為狹窄，現(xiàn)有的規(guī)定過于寬松。如規(guī)定公務(wù)員因曠工或者因公外出、請(qǐng)假期滿無(wú)正當(dāng)理由逾期不歸連續(xù)超過１５天，或者一年內(nèi)累計(jì)３０天的，予以辭退。這些規(guī)定對(duì)于履行公職的公務(wù)人員來(lái)講有些要求過低。而且，對(duì)于現(xiàn)實(shí)中不時(shí)出現(xiàn)的公務(wù)員上班時(shí)間打麻將、進(jìn)出娛樂場(chǎng)所的行為沒有相關(guān)處理規(guī)定。

三是官員自覺適用引咎辭職的普遍性還不夠?！稐l例》規(guī)定引咎辭職是指黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對(duì)重大事故負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，不宜再擔(dān)任現(xiàn)職，由本人主動(dòng)提出辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?？偟膩?lái)講，引咎辭職還是屬于道德層面的一種干部自律制度，是在民意重壓之下加上自我職業(yè)道德約束而由干部自覺作出的主動(dòng)行為。雖然在現(xiàn)實(shí)中我們看到了某些高官因重大責(zé)任事故而引咎辭職，但更多的是許多官員在造成重大損失和惡劣影響后仍然面不改色心不跳的原位不動(dòng)，而此時(shí)“責(zé)令辭職”的適用也鮮有所見。此外，引咎辭職使用不當(dāng)還極有可能使其成為官員逃避法律制裁的一種手段和方式。因此，要避免 引咎辭職成為官員逃避責(zé)任的合法外衣，必須有更加細(xì)化的規(guī)定。

四是官員調(diào)任或轉(zhuǎn)任至其他單位任職（而且常常是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)），有變相安排干部之嫌，且往往為接收單位所詬病。《公務(wù)員法》規(guī)定公務(wù)員可以從機(jī)關(guān)調(diào)任、轉(zhuǎn)任到國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)于以這種方式任職的領(lǐng)導(dǎo)民間通常稱為空降干部。干部交流本是件好事，但在執(zhí)行過程中，難免變味走樣，而且在某種程度上講，這一制度嚴(yán)重挫傷了接收單位廣大干部職工的積極性，使得為本單位職工所信服的、苦干出來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)干部難以脫穎而出。

干部退出機(jī)制構(gòu)建需要制度上的創(chuàng)新

中共中央在《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008－2010年工作規(guī)劃》中首次提出了建立公務(wù)員正常退出機(jī)制的問題，要使公務(wù)員及領(lǐng)導(dǎo)干部退出機(jī)制成為正常退出多樣化、能上能下常態(tài)化、過失過錯(cuò)糾正及時(shí)化，需要在制度上勇于創(chuàng)新，在操作上加以完善。當(dāng)然，建立暢通的公務(wù)員及領(lǐng)導(dǎo)干部流動(dòng)及退出機(jī)制涉及到復(fù)雜的環(huán)境與制度建設(shè)，不妨從以下方面作出考慮：

第一，推行公務(wù)員聘任制，實(shí)行合同管理。這是從整體上、根本上暢通公務(wù)員及官員退出機(jī)制的解決方案。目前我國(guó)《公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員按職位類別分為三類，即綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類。聘任制僅在專業(yè)技術(shù)類職位以及一些輔助性職位中適用，規(guī)定聘任制公務(wù)員實(shí)行合同管理，期限為１－５年不等。在上海、吉林、深圳已有試點(diǎn)，而且在深圳，行政執(zhí)法類公務(wù)員也納入合同管理之中。合同管理必然涉及到合同的簽訂、變更或解除等，這樣就使人員流動(dòng)包括退出在很大程度上可以通過合同管理的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。

第二，建立健全全覆蓋的社會(huì)基本保障體系。人員退出必然涉及到人員的流動(dòng)生存保障問題，如養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等基本保障，這一問題的解決好壞，直接影響到人員的流動(dòng)程度。目前，我國(guó)企業(yè)是人員流動(dòng)性最強(qiáng)的領(lǐng)域，基本不存在人員退出淤塞的問題，其中重要原因之一是企業(yè)的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)基本保障制度已較為完備，人員已經(jīng)從單位人轉(zhuǎn)化為社會(huì)人。由于企業(yè)的社會(huì)化保障程度最高，因此也呈現(xiàn)出最為活躍的人員流動(dòng)業(yè)態(tài)。其次是事業(yè)單位，目前我國(guó)事業(yè)單位正在全面推行聘用制和崗位管理制，其目標(biāo)也是引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理，搞活用人機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人員能進(jìn)能出，能上能下。當(dāng)然，目前事業(yè)單位人員的社會(huì)保障制度尚未全面構(gòu)建，因此在人員流動(dòng)程度方面還不及企業(yè)。反觀公務(wù)員管理，基本上仍然是傳統(tǒng)終身制管理。目前公務(wù)員的社會(huì)保障還游離于整個(gè)社會(huì)之外，基本上仍然是計(jì)劃體制下的單位保障或國(guó)家保障，基本保障的社會(huì)化程度極低。這既不利于公務(wù)員的正常流動(dòng)和退出機(jī)制的建立，也帶來(lái)社會(huì)的不公平，不利于社會(huì)和諧。

第三、強(qiáng)化具體管理環(huán)節(jié)，提高管理的可操作性。公務(wù)員及官員退出機(jī)制在很大程度上是建立在嚴(yán)格的考核制度、有力的監(jiān)督制度，以及強(qiáng)大及時(shí)的執(zhí)行力基礎(chǔ)上的。因此，首先要強(qiáng)化對(duì)公務(wù)員及各級(jí)官員的考核。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，公共部門工作難以考核是世界性難題，但是，任何事務(wù)總是可以作出評(píng)價(jià)的。因此，要在強(qiáng)化考核制度上下功夫，提高考核的操作性。同時(shí)，建立具體的信息公開制度，職工、公民的知情權(quán)必須得到保障，相信在強(qiáng)大的監(jiān)督力量之下，執(zhí)行力也會(huì)大大提升。

（作者為中國(guó)人事科學(xué)研究院人才隊(duì)伍建設(shè)研究室主任）

■責(zé)編/馬靜 美編/葉銳