蔣碧芳

（中共永州市委黨校 辦公室，湖南 永州 425000）

構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建新格局：障礙與途徑

蔣碧芳

（中共永州市委黨校 辦公室，湖南 永州 425000）

黨的十七大和十七屆四中全會明確提出要構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建新格局。要構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建新格局，就必須深入研究影響構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建新格局面臨的主要障礙，積極探索構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建新格局的基本途徑。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；基層黨建；障礙；途徑

黨的十七大和十七屆四中全會明確提出要構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建新格局。構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基層黨建新格局是深入貫徹落實科學發(fā)展觀的內(nèi)在要求。十七屆四中全會提出，要使黨的工作和黨的建設更加符合科學發(fā)展觀的要求。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基層黨建格局，就是要通過統(tǒng)籌兼顧、突出重點，分類指導、整體推進，整合資源、形成合力，以城鄉(xiāng)黨的基層組織為龍頭，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展，這是黨的建設貫徹落實科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟取得重大進步，社會面貌發(fā)生了巨大變化，但城鄉(xiāng)基層黨建二元結構還沒有根本改變，存在明顯差距，城鄉(xiāng)基層黨建協(xié)調(diào)發(fā)展的體制性障礙仍未清除，貫徹落實科學發(fā)展觀的任務十分艱巨。貫徹黨的十七大和十七屆四中全會精神，關鍵在于打破城鄉(xiāng)分割、自成一體的思維定勢和工作模式，樹立統(tǒng)籌、開放的理念，把城市和農(nóng)村黨建工作放到城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的大趨勢下來謀劃和推進，使城鄉(xiāng)黨建由封閉轉向開放、由條塊分割轉向區(qū)域聯(lián)合，努力構建“組織共建、資源共享、管理互動、發(fā)展互惠”的城鄉(xiāng)黨建工作新格局，從而推進黨的建設全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建新格局面臨的主要障礙

1、思想認識上的障礙。由于思想認識上存在障礙，導致構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基層黨建新格局的“原動力”不足。一是部分基層黨組織及其主要領導存在被動做黨建工作的思想，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層黨建工作沒有進行深層次的思考，導致具體責任人不確定、活動開展不多且內(nèi)容單一。二是城鎮(zhèn)黨組織認為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層黨建工作就是幫助農(nóng)村黨支部，農(nóng)村黨支部認為自身就是處于被幫助的地位。因此，在“互利共贏”問題上缺少深層次的溝通和創(chuàng)新的舉措，活動開展過程中主要就是城市機關、企事業(yè)單位黨組織幫助農(nóng)村基層黨組織，而在農(nóng)村基層黨組織如何幫助機關、企事業(yè)單位黨組織上還缺少研究、措施；同時，城區(qū)黨組織處于優(yōu)勢地位，也缺乏接受農(nóng)村基層黨組織幫助的意識。三是個別基層黨組織和黨員存在認識上的誤區(qū)，將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展局限于資金、物質(zhì)上的幫扶，沒有實現(xiàn)從“輸血”式幫扶到“造血”式幫扶的轉變。

2、城鄉(xiāng)體制融合上的障礙?，F(xiàn)行體制融合上存在障礙，導致構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基層黨建新格局的“內(nèi)生力”衰退。建國以后，我國實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，計劃經(jīng)濟體制對經(jīng)濟利益的分配是城鄉(xiāng)有別的，而且，這種城鄉(xiāng)有別是人為設定的。為了維護這種人為設定的差別性，城市和農(nóng)村構建起不同的經(jīng)濟社會管理體制。農(nóng)村實行的是縣、鄉(xiāng)、村管理體制，城市實行的是區(qū)、街道、社區(qū)管理體制和單位管理體制。不同體制背后是不同的利益。由于長期實行的城鄉(xiāng)“剪刀差”政策，城市社會對鄉(xiāng)村社會的剝奪是有目共睹的，因此，城市市民的利益需求與鄉(xiāng)村農(nóng)民的利益需求是有差別的。這種差別本來應該僅僅局限在計劃經(jīng)濟體制下的。但遺憾的是，在我國轉向社會主義市場經(jīng)濟體制以后仍然沒有得到根本性改觀。當前，我們大力推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化，就是要努力消除城鄉(xiāng)居民在利益需求上的差別，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民利益需求的融合。而城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會管理體制難融合，就會使得二元結構體制下統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層黨建協(xié)調(diào)發(fā)展面臨很大的困境。

3、城鄉(xiāng)資源差異上的障礙。由于城鄉(xiāng)資源差異上存在障礙，導致構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基層黨建新格局的“吸引力”不強。一是城鄉(xiāng)黨建資源存在較大的差異，資源區(qū)域開放度不高，整合利用難度大。城市與農(nóng)村之間，機關與基層之間，黨建工作條塊分割、資源配置失衡的現(xiàn)象較為突出，農(nóng)村和“兩新”組織黨建資源相對匱乏，而城市和機關黨建資源相對閑置，亟待深入研究城鄉(xiāng)黨建工作的內(nèi)在聯(lián)系，找準城鄉(xiāng)黨建工作合作互動的結合點。二是城鄉(xiāng)基層黨組織如何切實承擔起城鄉(xiāng)一體黨建工作的橋梁和紐帶，成為城鄉(xiāng)基層黨建資源整合優(yōu)勢的輻射平臺，還需要有力的政策支持和人力、物力傾斜。三是基層在整合黨員教育網(wǎng)絡，實行信息資源共享過程中，也碰到諸多矛盾，受到技術、行業(yè)等多種因素的束縛，工作進展較為緩慢。

4、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌手段上的障礙。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌手段上存在障礙，導致構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基層黨建新格局的“凝聚力”不夠。一是運用網(wǎng)絡互動手段加強黨員管理不夠，尤其是流動黨員信息化管理等工作目前尚未在全國范圍內(nèi)推開，而如果僅在某個區(qū)域形成閉環(huán)管理，無疑成本過高，效果甚微，推進城鄉(xiāng)黨員一體化管理等工作難以對接。而從目前的現(xiàn)實看，要有效整合遠程教育、公共信息等網(wǎng)絡和服務資源，進一步加快黨內(nèi)信息化建設步伐，使各地黨組織特別是城鄉(xiāng)基層黨組織盡快在同一管理平臺上實現(xiàn)工作對接和更高層次上的工作統(tǒng)籌，工作任務還較重。二是運用民主的、示范的方法開展工作不夠，城鄉(xiāng)基層黨組織互聯(lián)共建與解決城鄉(xiāng)實際問題結合不緊。如何采取行之有效的統(tǒng)籌手段和方法，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)基層黨建互融互促、整體提升，還存在一些困難亟待解決。三是運用整體、全局的觀念謀劃、部署城鄉(xiāng)黨建不夠，單純就農(nóng)村黨建抓農(nóng)村黨建，就城市黨建抓城市黨建，城鄉(xiāng)黨建沒有形成“一盤棋”，統(tǒng)籌發(fā)展也就難實現(xiàn)。

5、理論支持和法規(guī)保障上的障礙。理論支持和法規(guī)保障上存在的障礙，導致構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基層黨建新格局的“執(zhí)行力”匱乏。一是構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建新格局是2008年黨的十七屆三中全會首次正式提出來的。由于提出的時間較短，雖然目前相關的理論研究方興未艾，但研究成果還比較薄弱，無法從原理上、邏輯上和方法論上為當前的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建工作提供堅實的理論支撐。理論建設的滯后，使得當前構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建新格局尚沒有一張已經(jīng)設計規(guī)劃好的藍圖，只能靠在實踐中“摸著石頭過河”，謹慎地朝前走。這樣，無形中就會使探索的過程、周期加大延長。二是在現(xiàn)行法律制度框架內(nèi)，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建新格局與村民自治和城市社區(qū)居民自治如何銜接也是一個新的難題。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層黨建的過程中，既要從實現(xiàn)城鄉(xiāng)基層黨的建設的均衡發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的大局出發(fā)考慮問題，又要著力思考城鄉(xiāng)黨建工作一體化與村民自治、城市社區(qū)居民自治如何銜接的問題。推進城鄉(xiāng)基層黨建一體化屬于政黨范疇、政策范疇，是黨組織意志的體現(xiàn)；推進村民自治、社區(qū)居民自治則屬于政府范疇、法律范疇，是人民群眾群體意志的體現(xiàn)。如何將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層黨建與實現(xiàn)村民自治、居民自治統(tǒng)一起來，將黨組織的意志與人民群眾的意志融合起來，實現(xiàn)黨的政策與法律的有機銜接，這確實是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層黨建過程中必須著力研究并解決好的問題。

二、構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建新格局的基本途徑

1、打破組織分割，以“區(qū)域不變”應“單位萬變”，建立城鄉(xiāng)一體的網(wǎng)絡化新型組織覆蓋體系。適應工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展要求，需要堅持“區(qū)域不變”應“單位萬變”，分領域創(chuàng)新基層黨組織設置，延伸城鄉(xiāng)黨組織網(wǎng)絡，消除空白點、擴大覆蓋面、增強滲透力。在黨組織的設置模式上，探索打破三個界限：一是打破地域界限。針對一些村地域相鄰、資源互補的特點，在自愿平等、互利互惠的基礎上，按照以大帶小、以強帶弱的思路，探索“村村聯(lián)建”黨組織的建設模式，使村級組織在更大范圍、更寬領域?qū)Υ逵蚪?jīng)濟社會發(fā)展進行有效調(diào)控。對就近幾個村委會從事同一產(chǎn)業(yè)的黨員，可探索“同業(yè)組建”黨組織的建設模式，采取“支部＋協(xié)會”、“支部+公司+協(xié)會”等方式，靈活黨組織設置方式，進一步加大“支部建在產(chǎn)業(yè)鏈上”的工作力度，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、資源共享。在流動黨員集中地合理設置流動黨組織，進一步擴大流動黨員管理的覆蓋面。二是打破城鄉(xiāng)界限。發(fā)揮機關事業(yè)單位和部分社區(qū)黨組織在資金、人才、管理等方面的優(yōu)勢，探索機關事業(yè)單位與行政村“結對共建”和“村居聯(lián)建”黨組織的建設模式，實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補。三是打破行業(yè)界限。按照以企帶村、村企整合、工農(nóng)互助的思路，探索“村企聯(lián)建”黨組織的建設模式，推動以工補農(nóng)、以工促農(nóng)。

2、打破人才分割，以“優(yōu)勢互補”應“人才失衡”，建立城鄉(xiāng)一體的基層人才互動體系。構建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層黨建新格局，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人才隊伍建設。一是要著力延伸機關干部的培養(yǎng)鏈。選派一批機關事業(yè)單位干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街機關干部到基層黨組織任職、掛職或擔任黨建工作指導員，或從強村選派能人黨員到弱村黨組織任職，幫助基層黨組織開展工作。二是要著力優(yōu)化農(nóng)村人才隊伍結構。完善政策措施，積極引導大學畢業(yè)生到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村工作；進一步實施選聘大學生到村任職工作，從大學畢業(yè)生中招錄一批優(yōu)秀人才到基層黨組織任職；繼續(xù)實施“一村一名大學生”計劃，優(yōu)化基層黨員干部隊伍結構；進一步擴大從優(yōu)秀村干部隊伍中招錄公務員的比例，激發(fā)基層干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情。三是要著力提升農(nóng)村基層干部的素質(zhì)。要進一步推行公推直選，選好配強基層黨組織領導班子和干部隊伍，同時，要注重從外出務工黨員中回引一批到基層黨組織任職，注重從返鄉(xiāng)知識青年、退伍軍人中選拔村組干部，從整體上優(yōu)化城鄉(xiāng)基層黨員干部隊伍的素質(zhì)。四是要切實采取措施，激勵農(nóng)村實用人才和專業(yè)技術人才進一步發(fā)揮示范帶動作用，引領農(nóng)村黨員群眾共同致富。

3、打破管理分割，以“雙向共管”應“管理缺失”，建立城鄉(xiāng)一體的黨員動態(tài)管理體系。一是要繼續(xù)深入開展“雙學雙培雙帶”活動。通過學理論、學知識，增強黨員的綜合素質(zhì)；通過把致富能手培養(yǎng)成黨員干部、把黨員干部培養(yǎng)成致富帶頭人，優(yōu)化黨員干部隊伍；通過黨員帶頭致富，帶領群眾共同致富，發(fā)揮典型示范作用。二是要切實加強對流動黨員的管理和服務。按照屬地為主、原籍為輔、雙邊互動、共同負責的原則，完善流動黨員的雙重管理辦法，實現(xiàn)從單向被動管理向雙向互動管理轉變；建立組織部門與有關部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，完善流動黨員信息采集，建立流動黨員信息庫；利用網(wǎng)絡等現(xiàn)代通訊資源，實現(xiàn)由追蹤式管理向網(wǎng)絡化管理轉變。三是要不斷拓展黨組織的服務功能。在城市社區(qū)和農(nóng)村基層建立黨員服務中心、村（居）民事務代理中心等機構，為黨員群眾提供就業(yè)、社保、住房、培訓、醫(yī)療、子女教育和權益維護等服務，實現(xiàn)由單純注重管理轉變?yōu)榘压芾碓⒂诜罩小?/p>

4、打破資源分割，以“結對共建”應“資源匱乏”，建立城鄉(xiāng)一體的基層黨組織互幫互助體系。在探索建立城鄉(xiāng)黨組織互幫互助機制的過程中，要在組織聯(lián)建、黨員互動、活動互聯(lián)上動腦筋、做文章，積極探索、設置和嘗試生動活潑、行之有效的載體。一是組織聯(lián)建。要幫助農(nóng)村基層黨組織進一步優(yōu)化組織設置，采取“專業(yè)合作組織+支部”、“協(xié)會+支部”、“村企聯(lián)建”、“村村聯(lián)建”等形式，構建和設立適應當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的黨組織設置模式，提高黨組織引領發(fā)展的能力。二是黨員互動。充分發(fā)揮黨員的主體作用，探索建立城鄉(xiāng)黨員干部雙向掛職學習鍛煉制度，努力提高黨員干部服務發(fā)展的能力和水平；積極開展城鄉(xiāng)黨員經(jīng)濟能人互動交流活動，引導城市黨員和經(jīng)濟能人到農(nóng)村領辦、創(chuàng)辦經(jīng)濟實體；深入開展黨員承諾制、設崗定責等主題實踐活動，使每名黨員都能夠從自身條件出發(fā)，在促進發(fā)展、示范發(fā)展、幫助群眾解決生產(chǎn)生活實際困難中發(fā)揮作用，并在互幫互助的實踐中錘煉黨性。三是活動互聯(lián)。通過村級黨組織與機關單位黨組織聯(lián)辦“連心黨?！?、開辦農(nóng)家課堂、建立黨性教育基地、干部實踐鍛煉基地，組織城市機關單位黨員到農(nóng)村共同開展組織活動，組織城市機關單位黨員與農(nóng)民黨員開展結對幫扶活動等，暢通機關單位黨組織與村黨組織、機關黨員與農(nóng)民黨員的溝通渠道，在活動開展中增進思想理念、發(fā)展意識等方面的交流，在相互交流中受教育。

5、健全關愛機制，以“多策并舉”應“方式單一”，建立城鄉(xiāng)一體的黨內(nèi)激勵關懷幫扶體系。一是建立完善基層黨員干部的激勵保障機制。為充分調(diào)動基層干部的積極性和主動性，應進一步建立完善激勵保障機制，逐步建立與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的村、社區(qū)干部報酬增長機制；采取財政適當補貼與個人出資相結合的辦法，組織村、社區(qū)黨務干部參加社會養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，以解決他們的后顧之憂。二是建立完善基層黨建工作考核評價機制。為加強對基層黨建工作的考核，應對各級領導班子和領導干部抓基層黨建工作的情況實行專項考核，對農(nóng)村、社區(qū)、機關、事業(yè)單位和“兩新”黨組織建設工作，分別制定科學合理、便于操作的評價標準，分類進行考核評價。對在黨組織互幫互助工作中表現(xiàn)突出的單位和個人予以通報表彰，并予以一定的物質(zhì)獎勵，促進各級領導班子和黨員干部抓統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建工作的積極性、主動性，形成齊抓共管的工作局面。三是建立健全基層黨建工作經(jīng)費保障機制。針對目前基層黨建工作經(jīng)費缺乏，尤其是村、社區(qū)基層黨組織黨建工作經(jīng)費不足的實際，應把基層黨建工作經(jīng)費納入本級財政預算，以保證基層黨組織活動、黨員學習培訓的開展。同時，按照黨費補助一點、財政支持一點、個人捐助一點、社會贊助一點等方式，探索建立特困黨員救助基金和黨員創(chuàng)業(yè)基金，拓展黨內(nèi)送溫暖活動，為黨員創(chuàng)業(yè)提供小額貸款，增強黨組織的凝聚力和吸引力。

責任編輯：劉建文

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1671-2994（2011）01-0071-03

2010-12-01

蔣碧芳（1968- ），女，湖南道縣人，中共永州市委黨校辦公室副主任、副教授。研究方向：黨的建設。