余海秋 屈萬紅

（云南省社會科學院 東南亞研究所，云南 昆明 650032）

非傳統(tǒng)安全視角下的云南與周邊國家糧食安全問題研究

余海秋 屈萬紅

（云南省社會科學院 東南亞研究所，云南 昆明 650032）

糧食問題關乎每一個人的生存。近年來，國際糧價一路飆升，對云南省及周邊國家的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定等方面造成了一定的影響。本文從分析云南與周邊國家糧食安全的角度去解析非傳統(tǒng)安全，探討云南應該如何面對糧食安全問題。

非傳統(tǒng)安全；糧食問題；云南；周邊國家

區(qū)別于傳統(tǒng)安全研究的思考方式，非傳統(tǒng)安全研究的理論框架構建于國際安全研究、國際關系研究和其他學科研究相互關聯(lián)問題領域的基礎之上。非傳統(tǒng)安全問題，從根本上說屬于發(fā)展與和諧的問題，既關乎國內各地區(qū)之間、國際各區(qū)域和國家之間的和諧發(fā)展，又涉及各國和國際社會各個領域的和諧發(fā)展。從總體上看，非傳統(tǒng)安全問題對世界政治造成了正、負兩方面的影響。其正面影響主要體現(xiàn)在安全觀念的變化上。非傳統(tǒng)安全的關注焦點從國家間較量、對抗轉向國家間溝通、對話與合作，從軍事、政治安全轉向經(jīng)濟、社會、環(huán)境、公共安全等全部領域的安全，凸顯國家之間的共同安全和整個國際社會的普遍安全，國家與國際社會日益傾向于通過協(xié)調發(fā)展謀求安全，以國家安全服務于人的安全。在國際關系和國際政治領域，非傳統(tǒng)安全問題的凸顯推進了世界政治的社會化。一方面，在國家行為體之外，各種非國家行為體紛紛崛起并活躍于世界舞臺，相對弱化了國家行為體傳統(tǒng)的中心地位。另一方面，國家行為體之間、國家行為體與非國家行為體之間的互動關系廣泛擴展到國際社會政治生活的各個領域，形成一榮俱榮、一損俱損的復合相互依賴網(wǎng)絡。全世界因此聯(lián)結、整合成命運攸關的共同體，并在國家主權、個人權利和社會道義上逐漸孕育出超越權力政治意識的共有價值取向。世界步入觀念共同體的建構期。其負面影響主要體現(xiàn)為，相對于傳統(tǒng)安全中的安全困境來說，非傳統(tǒng)安全問題的凸顯意味著發(fā)展的困境。非傳統(tǒng)安全威脅的來源多樣化、指涉對象多元化、涉及領域廣泛性以及很強的流變性，使得安全問題幾乎涵蓋了當今世界上的全部難題，以致發(fā)展難以為繼。其中的一類是人類與大自然的關系問題，如糧食供應不足、石油枯減、水資源短缺、環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)退化、大氣層臭氧空洞、氣候暖化、酸雨等。這一類問題涉及環(huán)境安全、資源安全、石油安全、水資源安全等領域。它們的出現(xiàn)、蔓延，完全是人類對自然資源和自然條件的不當利用、過度開發(fā)造成的。本文從糧食安全的角度去探索云南與周邊國家的關系。

一、云南糧食安全的現(xiàn)狀

云南省山區(qū)、半山區(qū)面積占到了全省國土面積的94%，中低產田地占耕地總面積的比例高達67.1%，有近三分之二的耕地只能靠天吃飯，平均每天農作物受旱面積占播種面積的30%，有四分之一的耕地受到洪水威脅。云南糧食安全的狀況是不容樂觀的，盡管“十五”、“十一五”期間云南糧食生產取得了較大發(fā)展，2009年云南省糧食總產量達1576.92萬噸，比上年增產58.33萬噸，增長3.8%，實現(xiàn)了連續(xù)7年增長。但云南省山區(qū)面積大，貧困人口多，糧食單產水平、糧食人均占有量或擁有量、農民人均純收入在全國均處于后幾位。因此，研究云南糧食安全問題，將是一個持續(xù)的重點問題。

據(jù)國家統(tǒng)計局云南調查總隊對全省3610戶農戶農作物播種面積的抽樣調查結果顯示，2007年云南省農作物播種面積和糧食播種面積保持基本穩(wěn)定，經(jīng)濟作物播種面積略增。全省農作物總播種面積將比上年減少僅12萬畝。同時，廣大農民還主動對一些撂荒土地進行整理、耕種，以及實行套種、復種等多種種植方式，使農作物的復種指數(shù)逐年提高，2007年由2006年的154%提高到155%，提高了土地利用率。2008年農戶種植農作物總播面積比上年增長2.61%，全省農作物總播種面積達8930.4萬畝，比2007年增加227.6萬畝。2008年，云南省的糧食產量突破1560萬噸，增長1.5%。2009年，全省農作物總播種面積比上年增長1.8%，糧食種植面積增長2.4%。在糧食作物面積中，稻谷增長2.5%，玉米增長1.5%，豆類增長3.5%，薯類增長4.6%。

從2007年到2009年云南糧食作物的播種面積來看，繼續(xù)保持穩(wěn)定增長的態(tài)勢，這是國家宏觀爭得和市場調節(jié)功能的結果。從云南省糧食的消費結構來看，仍停留在以口糧或食物消費為主的階段；從糧食流通來看，流通量還較小。從規(guī)模優(yōu)勢上來看，云南玉米生產具有效率和規(guī)模優(yōu)勢，水稻有一定的效率優(yōu)勢但基本沒有規(guī)模優(yōu)勢，小麥生產則既沒有效率優(yōu)勢也沒有規(guī)模優(yōu)勢。中央從2004年以來連續(xù)6年將“一號文件”鎖定于“三農”領域，也是中國建國以來決策層對“三農”的最長關注周期。2009年中央“一號文件”共提出了28項措施促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展與農民持續(xù)增收，其中包括進一步增加農業(yè)農村投入、較大幅度增加農業(yè)補貼、保持農產品價格合理水平、加大力度扶持糧食生產、增強農村金融服務能力等。在國家高度關注“三農”，加大對糧食生產的扶持力度等宏觀政策的積極推動作用下，進一步調動了廣大農戶的種植積極性。

二、近年來云南周邊國家的糧食安全狀況

云南地處中國西南邊陲，與緬甸、老撾和越南有著長達4060公里的邊境線，地理位置雖不接壤，但是距離較近的泰國是世界最大的大米出口國，越南是位居第二的大米出口國。2006年下半年以來，國際糧價開始持續(xù)暴漲。2007年，國際市場大米價格上升107%，小麥、大豆和玉米等其它糧食價格則分別上升了69%、61%和48%。2008年1月，泰國高品質100%B級大米的出口價格是每噸385美元，4月9日已暴漲至每噸854美元，泰國副總理兼商業(yè)部長民寬預言米價將很快達到每噸1000美元。2010年，泰國經(jīng)歷近20年最嚴重旱災，大米減收300萬噸，最新統(tǒng)計顯示，新一季泰國米收成將下降六成。泰國大米協(xié)會主席表示，8月完結的大米季度收成可能會由預計的500萬噸下降到200萬噸。從全國水庫蓄水看，目前只達到平常年份的15%，部分地區(qū)更建議農民推后一周種米，以便蓄更多的水。

每年的5、6月份是泰國早造米收割的時節(jié)，這些米包括了白米和巴吞米（一種二等香米）。這幾年早造米產量不少，泰國一年稻谷總產量差不多要1000萬噸，算成米的時候差不多600萬噸。巴吞米也有出口到中國來，部分商販把它勾兌到茉莉香米中，而這次旱情主要是影響巴吞米，該米預計將減產30%，至于泰國的茉莉香米都是晚造的。

泰國這個全球第一大米出口國的大米市場行情，在很大程度上體現(xiàn)了國際市場上的大米緊俏狀況，大米價格走高無疑是個好消息，既能增加農民和米商的收入，國家也能賺取更多的外匯，只不過要處理好內銷和出口的關系，不讓國內米價升幅過高而對普通民眾造成太大的沖擊。時任泰國副總理兼商業(yè)部長明寬曾向農民提議，不要急于出售大米，等待國際市場米價漲至高點再出售。但是，泰國泰國農民聯(lián)合會主席巴實指出，政府的這一建議實際上不可能執(zhí)行，因為農民們沒有倉庫可以用來儲存，他們收割后只能立即出售給碾米廠。也曾經(jīng)有泰國的企業(yè)家們提議，泰國政府不應該控制大米等農產品的價格，反而應該讓其保持高價。更有甚者建議，泰國應該與越南、印度等世界主要大米出口國協(xié)調，像石油的歐佩克調控國際油價那樣調控世界米價。由于世界有能力出口大米的國家比產油國還少，因此，只要大米出口國協(xié)調一致，調控世界米價的目標完全可以實現(xiàn)。泰國的部分專家學者則提議，政府應該考慮限制大米出口量，提高大米出口稅，保障國內大米供應價格穩(wěn)定。但這也意味著將發(fā)生另外一種情況，只要他們限制出口，泰國的經(jīng)濟就會缺少很大部分外匯收入，不久泰國又將陷入外匯的恐慌，最后只得降低其大米價格。

2010年11月17日，總部設在羅馬的聯(lián)合國糧農組織發(fā)布報告說，2010年10月份世界主要糧食價格指數(shù)同比上漲25%，逼近創(chuàng)下歷史最高記錄的2008年6月糧食危機時的水平。報告呼吁各國警惕糧食危機再次發(fā)生。根據(jù)這份報告，世界主要糧食價格指數(shù)已連續(xù)4個月上漲。如果把2002年至2004年的平均值設定為100，2010年10月的主要糧食價格指數(shù)已升至197。糧食價格指數(shù)上漲的主要原因之一，是俄羅斯旱災后實施谷物出口禁令引起全球小麥價格上漲。此外，近幾個月全球食品價格上升與糖價飆升有關，糖價日前已升至30年來高位。惡劣天氣使小麥、玉米等全球谷物產量減少，庫存大幅減少，可能進一步拉動價格上揚。為防止再次發(fā)生曾在發(fā)展中國家引發(fā)動蕩的糧食危機，各糧食生產國應努力提高產量。

三、世界性糧食危機對云南周邊國家的影響

世界糧價暴漲對云南周邊國家的經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定和族群和睦造成重大沖擊，也使這一區(qū)域內的糧食進口國與糧食出口國間的國家關系出現(xiàn)裂痕。

1、對云南周邊國家經(jīng)濟安全的影響。（1）催生了輸入型通貨膨脹及成本推動型通貨膨脹。由于糧價在低收入的周邊國家居民消費價格指數(shù)中所占比例較高，當進口糧價大幅上漲后，不僅嚴重影響低收入人群的購買力，而且導致飼料、食品等下游關聯(lián)行業(yè)成本的大幅增加，進一步推動全社會的通貨膨脹。（2）導致企業(yè)生產成本大幅增加，利潤減少。由于云南周邊國家的制造業(yè)水平較低，其最終產品多屬議價能力較弱的中低端產品，難以通過產品漲價轉嫁原材料成本上升壓力，造成企業(yè)經(jīng)營虧損，行業(yè)效益下滑，部分企業(yè)倒閉。（3）導致進口糧食的外匯支出大幅增加，危及匯率穩(wěn)定，誘發(fā)金融危機并加劇通貨膨脹。糧價暴漲使東南亞國家糧食進口的外匯支出激增，加之近來外資及熱錢開始大量回流，使本幣面臨巨大的貶值壓力，從而可能造成幣值不穩(wěn)并進一步提高糧食的本幣價格，危及國家金融安全和物價穩(wěn)定。（4）導致財政補貼支出和財政赤字大量增加，不利于抑制通貨膨脹。一些國家為了幫助企業(yè)和低收入居民克服因糧食及食品價格上漲帶來的困難，向受影響的企業(yè)和個人提供財政補貼。但財政補貼的大量增加不僅會增加財政赤字，還會擴大社會總需求，加劇通貨膨脹。而不提供糧價補貼又難以確保社會穩(wěn)定，各國政府為此感到左右為難。（5）引發(fā)糧食惜售及囤積。受糧價暴漲預期的影響，泰國的一些大農場主及糧商開始大量囤糧，從而進一步加劇市場供應緊張程度并將糧價不斷推向新高。

2、對云南周邊國家社會穩(wěn)定的影響。（1）危及社會穩(wěn)定。糧價暴漲大大降低了周邊國家中低收入居民的實際購買力，引發(fā)了大規(guī)模的抗議活動。2008年5月1日，菲律賓、印尼、新加坡和泰國民眾紛紛走上街頭，抗議糧價上漲。一些國家開始出現(xiàn)糧食搶購風潮，2008年4月26日，受越南國內大米儲備短缺謠言的影響，胡志明市數(shù)千名消費者涌入超市和街邊店鋪搶購大米，不少超市和商店的大米迅速售空。至少一家連鎖超市采取限購措施，規(guī)定每名消費者最多購買1袋大米。搶購還導致米價進一步上漲，當天上午短短幾個小時內，米價從每千克1萬越南盾（約合63美分）上漲至118萬盾（1.113美元）。在泰國，隨著糧價上漲，小偷們盯上了稻田，農民們不得不聯(lián)合起來看護等待收割的莊稼。（2）危及低收入群體的基本生活。在云南周邊國家中，許多國家食品開銷往往占到家庭總支出的50%以上，糧價暴漲將極大地削弱其食品購買能力，進而危及基本生活。（3）嚴重影響族群關系。云南及周邊國家都處在多元民族、多元文化的交匯地帶，由于民族、宗教、政治、經(jīng)濟、文化等原因，使得這一區(qū)域內的族群關系大都比較復雜。糧價暴漲進一步誘發(fā)了族群之間既有的猜忌、對立甚至直接沖突。

四、把握好周邊國家形勢，確保云南糧食安全

1、立足云南省情，自力更生。我國國家糧食安全中長期規(guī)劃中提出，我國國家糧食安全要求各地區(qū)要明確和落實糧食發(fā)展目標，強化扶持政策，落實儲備任務，并分擔國家糧食安全責任。因此，云南的糧食生產應該因地制宜，既要突出地方特色，鼓勵穩(wěn)步提高效率和規(guī)模，又要進一步提高糧食自給率，以分擔和減輕國家糧食安全責任。

發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，提高土地產出率和勞動生產率，對于人均占有森林面積和荒山面積均大大高于全國平均水平的云南來說顯得尤其重要。改造中低產田、提高土地生產率有著巨大的空間，提高土地生產率，提升糧食產量、保障糧食安全是云南發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的重要目標。基于對這樣特殊省情的深刻認識，通過中低產田改造釋放農業(yè)生產潛力已成為云南省決策者的共識。云南省決定舉全省之力加快中低產田地改造。從2009年到2020年，云南省每年投入30億元資金改造中低產田200萬畝，到2020年使全省農民人均擁有1畝以上的高穩(wěn)產農田，畝產旱澇保收400公斤以上。過去，政府對“三農”的重視程度和投入力度都是很大的，但實際效果不理想，往往是政府主導得太多，從而忽略了農民參與的積極性。盡管云南已經(jīng)累計建設3000萬畝高穩(wěn)產農田，糧食生產已連續(xù)多年保持穩(wěn)定增長，但是，隨著城市人口的大量增長、畜牧業(yè)和旅游業(yè)的加快發(fā)展以及食物消費結構的不斷升級，對糧食生產提出了更高的要求，預計2020年，全省糧食需求將達2000萬噸以上。一畝耕地實施中低產田改造，每畝可以多產糧食50至100公斤，農民可以多增收100至200元左右。2000萬畝中低產田全部改造完成后，意味著至少要增加10億公斤糧食，農民至少可以增收100億元。為此，要積極探索多渠道投入?yún)f(xié)調長效機制，運用市場化手段，拓寬中低產田改造的投融資渠道，變單一投融資為多渠道融資，引導社會各方面力量參與中低產田改造。

2、積極吸取周邊國家在糧食安全領域的經(jīng)驗教訓。為了確保云南糧食安全，我們要在中央政府和省政府正確的指導下，明確總體思路和主要任務，堅持基本原則，采取有效對策。同時，云南周邊國家在糧食安全領域的一些經(jīng)驗教訓也值得我們深思。（1）不能盲目實施超越戰(zhàn)略，忽視農業(yè)的基礎地位和糧食安全。20世紀60年代以來，許多周邊國家都曾先后實現(xiàn)糧食自給，然而，為了加速工業(yè)化進程，紛紛實施超越戰(zhàn)略，在放松糧食生產及農業(yè)基礎設施建設的情況下，將大量土地用于建設工業(yè)園區(qū)和城鎮(zhèn)，大幅度減少農業(yè)投資，并將大量投資用于經(jīng)濟效益更好的制造業(yè)，有限的農業(yè)投資也主要投向效益高、創(chuàng)匯能力強的經(jīng)濟作物。這樣一來，從根本上改變了以往重視糧食生產的政策導向，并片面認為國際市場糧食供給充足，國內糧食不夠可以到國際市場買廉價糧。進入90年代后，盡管菲律賓、印尼等東盟國家的大米生產及供應多次出現(xiàn)危機，但忽視糧食生產的政策導向并沒有得到根本糾正，糧食供給不足的問題反而隨著人口的快速增加和生活水平的提高而愈加嚴重。（2）農村經(jīng)濟社會問題叢生，糧食綜合生產能力低下。在云南周邊國家內部，一些長期制約農業(yè)和農村發(fā)展的根本性矛盾沒有得到根本解決。一是土地問題突出，二是農業(yè)投入嚴重不足，基礎設施落后，綜合生產能力低下。盡管這些國家地處熱帶，自然條件對農業(yè)生產極為有利，但多數(shù)國家的農業(yè)基礎設施極為落后。在世界大米出口第一大國的泰國，能夠生產兩季作物的灌溉農田只占15%，其余的“望天田”只能生產一季作物。目前，除泰國、緬甸的谷物生產高于世界平均水平外，其他東南亞國家的谷物及其他糧食生產能力總體上低于世界平均水平。此外，泰國長期堅持生產高品質大米，忽視提高稻米單產的政策也影響了其增產潛力。（3）社會保障體系不健全，政府應急管理能力較差。糧食危機在很大程度上表現(xiàn)在社會廣大中下階層難以支付糧價高企的購買力危機。糧食危機盡管來勢洶洶，但持續(xù)時間也較長，相關國家政府完全有時間根據(jù)情況，采取提前加大糧食進口、增加糧食儲備、調整政府投資結構、扶持農業(yè)生產、開展國際協(xié)作等措施加以應對。但令人遺憾的是，多數(shù)國家直到危機已經(jīng)十分嚴重時才開始采取行動，錯過了危機干預的最佳時機。

3、依托周邊國家糧食資源，發(fā)揮內外聯(lián)動的效應。我們不能忽視緊靠泰國、越南這兩個世界第一、第二大米出口國，在中國——東盟自由貿易區(qū)穩(wěn)步運行的背景下，除了確保云南耕地面積，提高產量來保證糧食安全之外，更要統(tǒng)籌運用好國內、國際兩個市場、兩種資源，發(fā)揮內外聯(lián)動的效應。目前，云南與周邊國家正在建立一個互動的糧食市場，應積極利用好價格傳導機制。在人民幣堅挺、國家外匯儲備充足的前提下，主張加強與周邊國家的糧食國際合作，力爭將糧食價格的穩(wěn)定與金融穩(wěn)定、石油價格穩(wěn)定聯(lián)系起來；力爭在WTO的原則下，限制糧食關稅封鎖，讓云南在區(qū)域經(jīng)濟合作中扮演更加靈活的角色。

近年來，泰國茉莉香米在中國銷售的過程中，造假、售假情況十分嚴重。由于考慮到成本等因素，一般泰國原裝香米出口中國時大多采用25公斤及50公斤的包裝，也有少量采用10公斤包裝，而一些進口商為了便于在國內市場銷售，往往將原包進口的“泰國香米”進行分裝，在此過程中，有部分商家就以泰國白米、巴吞米或國產米摻入“泰國香米”，以次充好，賺取高額利潤；還有部分商販采用外觀相似的長粒米冒充泰國香米，賺取差價；再就是在白米上噴灑香精，使白米上散發(fā)出香米的氣味，冒充香米。這些不法行為，已經(jīng)嚴重損害了這一泰國名品的信譽和價值，引起了泰國商務部和外交部的關注。云南應該借此機會，依托便利的交通條件，在云南的西雙版納等地建立泰國茉莉香米儲運中心，參照泰國商業(yè)部2001年頒布的《泰國茉莉香米標準》，聯(lián)合中國、泰國的質量檢驗檢疫和監(jiān)督部門，加強監(jiān)督標準與監(jiān)管手段。這樣，既可以從源頭上扭轉泰國香米的造假、售假情況，提高云南的糧食儲備量，進一步鞏固云南糧食的安全水平，也能夠提升昆曼公路的物流量，帶動公路沿線經(jīng)濟發(fā)展，解決部分貧困人口的生計問題，協(xié)調民族關系，從而加強和密切云南與周邊國家的關系。

①（英）拉吉.帕特爾（Raj Patel）著：《糧食戰(zhàn)爭——市場、權力和世界食物體系的隱形戰(zhàn)爭》，東方出版社，2008年版。

②云南省農業(yè)科學院編：《云南糧食安全問題及對策研究》，中國農業(yè)科學技術出版社，2007年版。

③巴里·布贊：《論非傳統(tǒng)安全研究的理論構架》，《世界經(jīng)濟與政治》，2010年第1期。

④黃昭宇：《非傳統(tǒng)安全問題的本質及解決路徑》，《教學與研究》，2010年第4期。

責任編輯：陳文興

D631

A

1671-2994（2011）01-0107-04

2010-12-11

余海秋（1980- ），女，云南昆明人，云南省社會科學院東南亞研究所助理研究員。研究方向：泰國問題。

屈萬紅（1975- ），男，河南固始人，云南大學公共管理學院講師。研究方向：政治學。

*本文系云南省社科規(guī)劃課題《云南與周邊國家間的非傳統(tǒng)安全問題研究》的研究成果之一。