“5·12”災(zāi)后重建多元主體參與及協(xié)作機(jī)制研究——以廣元市利州區(qū)災(zāi)后恢復(fù)重建為例

謝正臣

(中共廣元市利州區(qū)委，四川 廣元 628017)

中國的抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建，既是中國人民抗擊自然災(zāi)害的壯舉，也是國際救災(zāi)合作的典范1。汶川地震災(zāi)區(qū)“從悲壯走向豪邁”，是一個(gè)全國力量大投入、國際力量大參與、政府民間民眾各方力量大協(xié)作的過程。本文所考察的廣元市利州區(qū)未納入“一省幫一重災(zāi)縣”機(jī)制安排，其多元主體參與方式及其協(xié)作形式不具有特定性，對一般性重大自然災(zāi)害災(zāi)后恢復(fù)重建更具有借鑒意義。

一、廣元市利州區(qū)汶川地震災(zāi)后重建多元主體參與及協(xié)作狀況

(一)利州區(qū)汶川地震災(zāi)情及災(zāi)后重建概況

利州區(qū)位于四川盆地北部邊緣，幅員面積1539.25平方公里，轄3鄉(xiāng)7鎮(zhèn)8個(gè)街道，總?cè)丝?7.70萬人?！?·12”汶川地震造成利州區(qū)直接經(jīng)濟(jì)損失241.246億元，涉及262個(gè)村(社區(qū))、1244個(gè)組、18.5萬戶居民。根據(jù)國家汶川地震災(zāi)情綜合評估情況，利州區(qū)災(zāi)情列國家確定的51個(gè)重災(zāi)縣的第13位。因?qū)偈休爡^(qū)，利州區(qū)未納入省級對口援建，在各級政府、社會(huì)各方面支持下實(shí)施重建。

(二)參與利州區(qū)地震災(zāi)后重建中的多元參與主體及參與方式

(1)政府及政府性機(jī)構(gòu)，包括中央政府和地方各級政府及其組成部門，以及國有銀行、軍隊(duì)等。各級政府在地震災(zāi)后重建中履行統(tǒng)籌規(guī)劃、資金投入、組織實(shí)施、協(xié)調(diào)資源、監(jiān)督管理和效益評價(jià)。(2)境外政府。有澳門特區(qū)政府、阿曼蘇丹國、德國外交部，主要通過資金援建、自建移交等方式參與。澳門特區(qū)援建涉及農(nóng)村民居、公共服務(wù)、社會(huì)福利、交通道路、城鎮(zhèn)體系五個(gè)領(lǐng)域。(3)國內(nèi)外非政府組織、企事業(yè)單位。如中國青基會(huì)、中國紅十字總會(huì)、北京大學(xué)、聯(lián)想集團(tuán)、可口可樂集團(tuán)、臺灣旺旺集團(tuán)等。主要通過資金援建、自建移交、物資捐助等方式參與，也有企業(yè)通過市場渠道投資產(chǎn)業(yè)發(fā)展。(4)社會(huì)公眾。包括國內(nèi)外友好人士、慈善人士、志愿者和受災(zāi)群眾。區(qū)外社會(huì)公眾主要以志愿服務(wù)、捐贈(zèng)資助等方式參與。災(zāi)區(qū)受災(zāi)群眾主要參與家庭住房重建、鄰里幫建和通過務(wù)工等形式參與基礎(chǔ)設(shè)施重建。

(三)利州區(qū)地震災(zāi)后重建中多元參與主體間的協(xié)作方式

(1)政府間協(xié)作。政府通過建立統(tǒng)籌指揮、專項(xiàng)推進(jìn)和特定協(xié)調(diào)等各類機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)力量整合和部門協(xié)作。如利州區(qū)組建有災(zāi)后重建委員會(huì)等負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全區(qū)重建的指揮性組織;教育重建推進(jìn)小組等負(fù)責(zé)重點(diǎn)領(lǐng)域重建的專項(xiàng)推進(jìn)機(jī)構(gòu);農(nóng)房重建建材特供領(lǐng)導(dǎo)小組等負(fù)責(zé)重建資金、物資、技術(shù)力量等的保障機(jī)構(gòu);澳門援助協(xié)調(diào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組等負(fù)責(zé)重點(diǎn)援助項(xiàng)目建設(shè)協(xié)調(diào)的專門機(jī)構(gòu)。(2)社會(huì)組織間的協(xié)作。一是“自愿合作”，即多個(gè)援建組織合作援建某一項(xiàng)目;二是“政府打捆”，即政府在不違背參與者援建意愿的前提下，整合不同參與資源。(3)社會(huì)公眾間協(xié)作。區(qū)外社會(huì)公眾主要以捐贈(zèng)、志愿者行為等形式參與。受災(zāi)群眾自發(fā)或在村委會(huì)組織下組成“重建聯(lián)盟”實(shí)施住房重建。利州區(qū)馬口村群眾合作共建的“馬口樣本”，還引起了聯(lián)合國計(jì)劃開發(fā)署關(guān)注，被國務(wù)院扶貧辦在全國地震災(zāi)區(qū)推廣。(4)政府和社會(huì)組織、公眾間協(xié)作。政府和外部參與主體、社會(huì)公眾間的協(xié)作，覆蓋重建各個(gè)領(lǐng)域，貫穿重建始終、各個(gè)環(huán)節(jié)，形式也較為豐富。如利州區(qū)通過購買專業(yè)服務(wù)形式，實(shí)現(xiàn)與地質(zhì)勘察機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目管理公司等合作。

二、利州區(qū)汶川地震災(zāi)后重建中多元主體參與及協(xié)作的成效與缺陷

(一)多元主體參與及協(xié)作的經(jīng)濟(jì)社會(huì)意義

(1)緩解了“政府失效性”矛盾。地方政府在地震災(zāi)后重建中所能提供的公共資源有限，外部力量的參與增加了重建資源，改變了政府“孤立無援”的局面。如利州區(qū)教育系統(tǒng)重建項(xiàng)目104個(gè)，援建項(xiàng)目就達(dá)62個(gè)。(2)解決了“市場失靈”問題。地震的突發(fā)性、災(zāi)害波及區(qū)域的廣泛性、重建涉及范圍全面性，使災(zāi)后重建在的某些領(lǐng)域處于“市場失靈”的狀態(tài)。政府運(yùn)用法律、政策、行政等多種手段干預(yù)，有效改善了市場的“無序”。如重建初期利州區(qū)通過建立“建材特供機(jī)制”，緩解了機(jī)磚緊缺、價(jià)格上漲等狀況。(3)實(shí)現(xiàn)了重建資源有效整合。政府、社會(huì)和社會(huì)公眾之間建立良性的合作互動(dòng)機(jī)制，使各類重建資源得以優(yōu)化配置和有序利用，形成1+1﹥2的協(xié)同效應(yīng)2。(4)形成了有效的社會(huì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。社會(huì)組織和社會(huì)公眾的參與，建立起了全面的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，同政府內(nèi)部監(jiān)督一道，形成了全方位的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，確保了政府災(zāi)后重建中的公共利益價(jià)值取向。

(二)參與主體存在的缺陷與不足

(1)政府處于“全能型政府”、“社交型政府”等處境。政府行為貫穿災(zāi)后重建規(guī)劃、組織、實(shí)施、監(jiān)管、評估等各個(gè)環(huán)節(jié)，涉足所有領(lǐng)域，常常顧此失彼;基層政府缺乏“社會(huì)資本”，缺乏充分表達(dá)重建需求和知曉社會(huì)參與意愿的途徑，難以有效集聚重建資源;基層政府重大災(zāi)害恢復(fù)重建能力不足也較突出，如利州區(qū)在重建初期曾面臨規(guī)劃指導(dǎo)不夠、建材資源缺乏、技術(shù)力量不足、接受國際援助的經(jīng)驗(yàn)缺乏等問題。(2)社會(huì)參與面臨“法制化”缺失、動(dòng)力機(jī)制缺乏等困境。我國沒有建立多元參與自然災(zāi)害災(zāi)后重建的法律法規(guī)體系，多元參與尚未作為地震災(zāi)后重建中一個(gè)必不可少的組成部分得到保證3;企業(yè)社會(huì)責(zé)任制度尚未完善，營利組織等參與災(zāi)后重建存在難以監(jiān)控的行為;社會(huì)組織參與重建缺乏動(dòng)力機(jī)制，出于公益性和志愿性的參與和“通過參與災(zāi)后重建獲得某種名利的傾向”4同時(shí)存在，難以形成整體性力量;社會(huì)參與重建領(lǐng)域狹窄、形式單一，民生性、發(fā)展性問題缺乏關(guān)注。(3)一些受災(zāi)群眾習(xí)慣于“受助者”角色。有的群眾存在“等、靠、要”等心理和行為;大多群眾重建經(jīng)驗(yàn)不足、能力較弱，如一些農(nóng)民重建住房結(jié)構(gòu)不合理、盲目貪大等;群眾參與范圍狹窄、參與途徑單一、參與深度不夠，如重建委員會(huì)等機(jī)構(gòu)、規(guī)劃制定等缺少群眾參與。

(三)多元主體協(xié)作存在的缺陷及障礙因素

(1)各級政府及組成部門間存在“腸梗阻”現(xiàn)象。如在災(zāi)后重建非正常狀態(tài)下，一些政府部門仍強(qiáng)調(diào)部門規(guī)則;各重建領(lǐng)域資源分配、工作推進(jìn)等存在不同步的情況。正常狀態(tài)下的一些運(yùn)行規(guī)則，在重建初期也成為桎梏，如城鎮(zhèn)居民住房重建的審批權(quán)限分散、報(bào)批環(huán)節(jié)多。政府機(jī)關(guān)工作人員責(zé)任心不強(qiáng)、工作作風(fēng)不深入，也是一個(gè)障礙因素。(2)社會(huì)參與主體間存在主動(dòng)性、有效性不足等狀況。社會(huì)參與主體來自不同領(lǐng)域，具有不同的背景和迥異的參與目的，相互信息溝通不暢，缺乏協(xié)作意愿和基礎(chǔ)，主動(dòng)協(xié)作較少，有效協(xié)作不夠。社會(huì)參與主體間協(xié)作程度不高，雖然未影響組織本身使命，但整體而言，沒有實(shí)現(xiàn)重建資源合理化分布和效益最大化。(3)政府和社會(huì)參與主體間存在信息交換不足、伙伴合作關(guān)系不明確等問題。災(zāi)后重建中，外部社會(huì)參與資源和力量為“緊缺資源”，是潛在重建資源使用和分配的“強(qiáng)者”，急需資源的基層政府不得不通過“社交”獲取;另一方面，政府是重建資源需求及方式等信息的“豐富的擁有者”，但缺乏平臺和渠道而社會(huì)組織難以分享。政府與社會(huì)合作制度還不成熟;因缺乏民眾主動(dòng)參與的積極的制度設(shè)計(jì)，社會(huì)主體參與及協(xié)作的無法保障。災(zāi)區(qū)之間缺乏有效溝通和交流，各地重建形成的新技術(shù)、新經(jīng)驗(yàn)、新方法難以在整個(gè)災(zāi)區(qū)分享。

三、構(gòu)建有效的災(zāi)后重建多元參與及協(xié)作機(jī)制的對策建議

地震等重大自然災(zāi)害恢復(fù)重建，政府、社會(huì)和公眾等共同參與、協(xié)作共建是必然選擇。建立穩(wěn)定的多元參與機(jī)制，形成參與主體間有效的協(xié)作機(jī)制，有利于實(shí)現(xiàn)重建資源多元化、重建效率最優(yōu)化、重建效益最大化。

(一)建立多元主體參與的權(quán)責(zé)體系

1.明確多元主體的角色定位。(1)政府是災(zāi)后重建的核心主體、責(zé)任主體。政府在災(zāi)后重建中處于主導(dǎo)地位，具有指揮權(quán)、決策權(quán)、規(guī)劃權(quán)和獎(jiǎng)懲權(quán)，承擔(dān)信息公開、協(xié)調(diào)服務(wù)、質(zhì)量監(jiān)管、物資調(diào)控、成效評估等責(zé)任。從層級上講，中央政府主要是提供規(guī)劃、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，并提供人力、財(cái)力和物力上的支持;基層政府則要在規(guī)劃制定、政策扶持、項(xiàng)目實(shí)施、質(zhì)量監(jiān)管、環(huán)境保障、組織協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮作用。(2)非政府組織、營利組織等社會(huì)組織是災(zāi)后重建的參與主體和監(jiān)督主體。非政府組織的深度參與，為政府實(shí)施重建提供了大量人力資源和專業(yè)性支持。營利組織也是災(zāi)后重建的重要承擔(dān)者，必須履行災(zāi)后重建的企業(yè)社會(huì)責(zé)任5。媒體通過監(jiān)督政府及其他參與組織的重建行為，報(bào)道重建進(jìn)程、成效及典型，給災(zāi)區(qū)群眾以精神力量支持。(3)社會(huì)公眾是災(zāi)后重建的輔助力量。社會(huì)公眾在災(zāi)后重建中具有參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)。災(zāi)區(qū)外社會(huì)公眾通過捐贈(zèng)資金物資、參加志愿者組織等方式參與重建。受災(zāi)群眾既是受災(zāi)者，又是天然的參與者和監(jiān)督者，還是自身財(cái)產(chǎn)損失和產(chǎn)業(yè)損失修復(fù)的主體，是最基本的利益相關(guān)者。

2.確認(rèn)地方政府與社會(huì)參與主體的相互“委托—代理”關(guān)系。非政府組織參與災(zāi)后重建出于公益性和志愿性，但其參與行為需要政府的統(tǒng)一指揮，以避免各自為戰(zhàn)而導(dǎo)致混亂。同時(shí)，不可否認(rèn)的是，非政府組織也有自身的利益要求，政府必須引導(dǎo)和監(jiān)督其參與行為。因此，非政府組織應(yīng)由政府授權(quán)參與災(zāi)后重建，兩者之間實(shí)際上成為建立在共同理念的基礎(chǔ)上的“委托—代理”關(guān)系6。政府為“委托人”，授予非政府組織一定的權(quán)力，期望其在災(zāi)后重建中發(fā)揮作用。地震等重大自然災(zāi)害災(zāi)后重建的特殊性，決定非政府組織一般通過資金和物資的援助來參與。因而，政府的“委托”，實(shí)際上即確認(rèn)和同意非政府組織的施援行為;非政府組織的“代理”，亦即在政府確認(rèn)后，通過提供資金、人力等實(shí)施援建行為。從另一個(gè)角度看，通過援助資金和物資參與重建的非政府組織，其援建意愿一旦變?yōu)樵ㄐ袨椋箅A段的工作就接受由地方政府統(tǒng)一組織實(shí)施。因而，非政府組織和政府之間也存在“委托—代理”的關(guān)系，亦即非政府組織“委托”政府幫助完成援建。

3.建立政府與社會(huì)組織在災(zāi)后重建中的伙伴關(guān)系。致力于災(zāi)后重建，這是政府及參與社會(huì)組織共存、共處與合作的基礎(chǔ)。政府需要社會(huì)組織的參與補(bǔ)充;參與重建的社會(huì)組織要實(shí)現(xiàn)組織使命，必須得到政府的許可、承認(rèn)和支持。因而，兩者之間不是行政命令與服從的關(guān)系，而是互動(dòng)合作、相互依賴的伙伴關(guān)系。政府必須主動(dòng)尋求與社會(huì)組織建立聯(lián)合伙伴，并強(qiáng)化政府的服務(wù)意識與服務(wù)措施，弱化對社會(huì)的各種非正當(dāng)控制。社會(huì)組織也要積極地探尋與政府協(xié)作的途徑，填充政府重建行為中出現(xiàn)的真空。政府與社會(huì)組織兩者相互信任、相互支持、相互依賴，通過開展多種契約性、制度性的聯(lián)合，建立良性、友好的伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)合作共建。

(二)健全災(zāi)后重建多元主體參與及協(xié)作的組織體系

1.建立高效的指揮機(jī)構(gòu)和推進(jìn)機(jī)構(gòu)。因地震等重大自然災(zāi)害災(zāi)后重建專業(yè)性強(qiáng)、涉及領(lǐng)域?qū)?、參與利益主體多，需要建立從國家、地方政府到基層社區(qū)的、多層次的重建指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)規(guī)劃編制、資源調(diào)配、對外溝通、各方協(xié)調(diào)、成果評定、檢查獎(jiǎng)懲等?；鶎拥胤綖?zāi)后重建管理機(jī)構(gòu)人員設(shè)置，應(yīng)注意相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)性、技術(shù)性。此外，還需要建立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如針對重建工程管理，建立專業(yè)性的工程設(shè)計(jì)、施工和質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu);針對住房、教育等各重點(diǎn)領(lǐng)域重建，建立責(zé)任明確的專項(xiàng)重建推進(jìn)機(jī)構(gòu);針對社會(huì)援助力量的爭取、協(xié)調(diào)，建立各類利益主體和參與主體關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

2.建立多元主體發(fā)展機(jī)制，培育社會(huì)資本。社會(huì)資本理論認(rèn)為，“社會(huì)資本被認(rèn)為是一種存在于社會(huì)關(guān)系中的網(wǎng)絡(luò)資源”7，“只有平時(shí)對社會(huì)資本有較多‘投資’的社區(qū)和社會(huì)，才能在需要的時(shí)候從這種投資中得到更多的‘收益’”?；鶎诱綍r(shí)要注意營造鼓勵(lì)非政府組織發(fā)展的社會(huì)氛圍，建立支持其發(fā)展的制度和機(jī)制8。要通過積極的政策培育本土化的社會(huì)公益組織，創(chuàng)建社會(huì)資本。本土非政府組織應(yīng)加強(qiáng)與外部非政府組織多渠道、多形式的合作與溝通，不斷聚集自身社會(huì)資源?；鶎诱畱?yīng)鼓勵(lì)本土非政府組織與外部非政府組織進(jìn)行深度合作和溝通，以在需要時(shí)減少政府的“臨時(shí)社交”。志愿組織必須明確在災(zāi)后重建中輔助力量的定位，在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展相關(guān)工作。政府應(yīng)根據(jù)需要，有目的、有針對性地主導(dǎo)災(zāi)后重建志愿活動(dòng)，使其更具可行性、操作性。對于零散的志愿者組織，基層政府應(yīng)該主導(dǎo)建立某種“樞紐型”組織，使其形成網(wǎng)絡(luò)，便于積聚力量。

3.完善組織內(nèi)部和組織間運(yùn)行規(guī)則?；鶎诱M建的災(zāi)后重建指揮、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等“任務(wù)型組織”9，必須明確職責(zé)職能、決策方式、決策執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制等，建立有效的運(yùn)行規(guī)則，確保有序運(yùn)行。社會(huì)組織內(nèi)部一般都有圍繞組織使命建立的運(yùn)行規(guī)則，參與災(zāi)后重建的行為都嚴(yán)格按照既定的規(guī)則運(yùn)行。受災(zāi)群眾在災(zāi)后重建中的合作是最基礎(chǔ)和最基本的合作，其合作一般基于鄰里重大事情互幫互助的優(yōu)良傳統(tǒng)和基層政府、自治組織引導(dǎo)形成的特定合作規(guī)范。

(三)建立災(zāi)后重建多元主體參與及協(xié)作的保障體系

1.構(gòu)建多元主體參與的法律制度環(huán)境?；鶎诱畱?yīng)當(dāng)在國家法律和政策的安排下，明確災(zāi)后重建相關(guān)管理機(jī)構(gòu)職能及權(quán)力義務(wù)、組織運(yùn)行程序、社會(huì)動(dòng)員規(guī)定、政府信息通報(bào)規(guī)定、績效考核、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制及責(zé)任追究等問題。還要主動(dòng)設(shè)計(jì)和建立相關(guān)制度，打通社會(huì)組織參與災(zāi)后重建的微觀渠道，更多地吸引社會(huì)資源，以彌補(bǔ)自身缺陷。

2.建立多元主體有效有序參與及合作機(jī)制。(1)建立社會(huì)組織參與的動(dòng)力機(jī)制。物質(zhì)層面如財(cái)政補(bǔ)貼、政策扶持、稅收減免等;精神層面如設(shè)立“災(zāi)后重建突出貢獻(xiàn)獎(jiǎng)?wù)隆薄⒃u選“災(zāi)后重建優(yōu)秀公民”等，給予社會(huì)參與力量以“正向激勵(lì)”。(2)運(yùn)用市場機(jī)制引導(dǎo)營利組織參與。政府應(yīng)注重發(fā)揮營利組織所聚合的龐大人力資源和大量生產(chǎn)設(shè)備、物資材料、專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢，引導(dǎo)其無償參與或市場化投資產(chǎn)業(yè)。(3)搭建多元主體參與及協(xié)作的平臺。如建立地方性“災(zāi)后重建基金”，統(tǒng)籌管理社會(huì)參與，協(xié)調(diào)各類重建資源;政府主動(dòng)與社會(huì)組織、社會(huì)公眾合作的，并通過建立區(qū)域性的“災(zāi)后重建協(xié)作論壇”等形式，搭建社會(huì)參與平臺，組織參與主體交流溝通，培育其協(xié)作基礎(chǔ)。(4)創(chuàng)新社會(huì)公眾參與的引導(dǎo)機(jī)制。如為社會(huì)公眾無償參與搭建參與平臺，鼓勵(lì)有參與意愿和能力的公眾有償參與產(chǎn)業(yè)重建，引導(dǎo)受災(zāi)群眾通過“以工代賑”等方式廣泛參與災(zāi)損道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施修復(fù)等。(5)完善多元參與主體相互監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化政府內(nèi)部監(jiān)督，同時(shí)注重完善外部監(jiān)督，包括司法監(jiān)督、媒體監(jiān)督和公眾監(jiān)督，形成完善的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，全面監(jiān)督政府、社會(huì)等參與主體重建行為。

3.完善技術(shù)支持系統(tǒng)?；鶎诱晟菩侣劙l(fā)布會(huì)制度等信息公開機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)建立具有查詢、交流等互動(dòng)功能的“災(zāi)后重建信息交流系統(tǒng)”，如“災(zāi)后重建信息網(wǎng)”等，使各級政府、社會(huì)組織和公眾能夠及時(shí)了解災(zāi)情情況、重建需求、重建進(jìn)展等，以影響外部資源投向的決策。

［1］胡錦濤在會(huì)見出席汶川特大地震一周年紀(jì)念活動(dòng)的外國使節(jié)時(shí)的講話［N］.人民日報(bào)，2009－05－12.

［2］項(xiàng)國鵬.1+1﹥2:跨文化管理的協(xié)同效應(yīng)［J］.經(jīng)營與管理，2001(6).

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［6］陶傳進(jìn).非政府組織在應(yīng)急管理中的作用［J］.中國應(yīng)急管理，2007(12).

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