秦 秋
(青島農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社科學(xué)院,山東 青島 266109)
英國(guó)的社會(huì)保障制度在福利國(guó)家宣告建成之后的20至30年里,曾經(jīng)聞名于世,但隨著70年代石油危機(jī)的爆發(fā),世界經(jīng)濟(jì)在整體上處于蕭條狀態(tài),英國(guó)的福利國(guó)家制度也因面臨諸多問(wèn)題而危機(jī)重重,特別是在冷戰(zhàn)之后,英國(guó)的國(guó)內(nèi)環(huán)境和所處的國(guó)際大氣候都發(fā)生了變化,為適應(yīng)新變化,對(duì)傳統(tǒng)福利國(guó)家的改革勢(shì)在必行。它的改革政策和改革措施有些已經(jīng)顯現(xiàn)出明顯的效果,有些還有待時(shí)間和實(shí)踐的檢驗(yàn),但是不論其改革成敗與否,對(duì)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下建立和完善現(xiàn)代社會(huì)保障制度都將有可資借鑒之處。
英國(guó)的社會(huì)保障制度經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的發(fā)展演變,特別是冷戰(zhàn)后執(zhí)政黨進(jìn)行改革之后,已呈現(xiàn)出諸多新變化:
所謂制度性福利模式又稱為機(jī)制性福利模式,它是將社會(huì)保障制度化,并使之成為整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)器中不可分割的一部分,它強(qiáng)調(diào)優(yōu)先解決普遍性的社會(huì)問(wèn)題,從而顯示了對(duì)政府的高度重視。這一福利模式將維護(hù)社會(huì)公平作為其實(shí)施的主要目的,社會(huì)保險(xiǎn)是這一模式的核心。剩余模式的社會(huì)保障制度又稱為補(bǔ)救模式,它是指社會(huì)保障只有在正常的社會(huì)供給渠道(即家庭、市場(chǎng)、自愿慈善機(jī)構(gòu))遭到破壞時(shí)才發(fā)揮作用,它是一種把目標(biāo)集中在處于不利地位的社會(huì)群體身上的社會(huì)保障模式,它優(yōu)先解決的是社會(huì)失常現(xiàn)象,顯示了對(duì)市場(chǎng)作用的重視。英國(guó)的社會(huì)保障制度自福利國(guó)家宣布建成以來(lái),一直以一種“全面福利”、“全民福利”模式而享譽(yù)世界。但自90年代以來(lái),傳統(tǒng)的福利國(guó)家制度不但沒(méi)有實(shí)現(xiàn)福利國(guó)家的初衷,反而引起了一系列的社會(huì)問(wèn)題,英國(guó)社會(huì)保障政策的船舵開始轉(zhuǎn)向,由原來(lái)的普遍型向有選擇型轉(zhuǎn)變,社會(huì)保障模式則由以制度型為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐匝a(bǔ)救型為主。
所謂的權(quán)利型社會(huì)保障,是指福利國(guó)家所推崇的把福利當(dāng)作人民應(yīng)得的不附帶任何條件的權(quán)利。這種權(quán)利型的福利制度在擴(kuò)大其覆蓋面的同時(shí),也無(wú)限的加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān),并且滋長(zhǎng)了公民對(duì)福利的依賴,助長(zhǎng)了其惰性,消蝕了公民的社會(huì)責(zé)任感和勞動(dòng)積極性。英政府用于社會(huì)保障的財(cái)政支出迅速增長(zhǎng),而對(duì)各種社會(huì)問(wèn)題的解決卻收效甚微。面對(duì)此種福利危機(jī),英國(guó)首相布萊爾的高級(jí)顧問(wèn)安東尼·吉登斯明確提出,必須對(duì)英國(guó)的福利國(guó)家進(jìn)行改革,用一種“積極的”或“主動(dòng)的”福利政策代替目前這種傳統(tǒng)的福利模式,使福利國(guó)家也實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。[1]英國(guó)的社會(huì)保障應(yīng)改變過(guò)去那種大包大攬的做法,福利責(zé)任不應(yīng)完全由國(guó)家來(lái)承擔(dān),要建立一種“雙重支柱”的福利模式,實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)共擔(dān)責(zé)任。提倡“無(wú)責(zé)任即無(wú)權(quán)利”,逐步實(shí)現(xiàn)在獲取福利的同時(shí),必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,履行一定的義務(wù),主張?jiān)诟@粩嘣黾拥耐瑫r(shí),個(gè)人的責(zé)任和義務(wù)也要不斷的延伸。這種附帶條件的福利政策,一方面是為了走出福利國(guó)家所陷入的福利困境,減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān);另一方面則是為了鼓勵(lì)人們對(duì)自己的行為負(fù)責(zé),培養(yǎng)個(gè)人的社會(huì)責(zé)任感,從而最終形成一個(gè)相互協(xié)調(diào)、彼此負(fù)責(zé)的互動(dòng)模式。
英國(guó)社會(huì)保障制度改革追求社會(huì)的公正,但對(duì)公正討論的重點(diǎn),由物質(zhì)現(xiàn)金的分配轉(zhuǎn)向“對(duì)能力的”再分配、對(duì)人的潛能的開發(fā)。隨著社會(huì)的發(fā)展,人們對(duì)社會(huì)公正的要求不僅僅是在情況不妙時(shí),得到其最基本的需要,得到保護(hù);而是更希望能夠獲得幫其順利渡過(guò)一生中重大轉(zhuǎn)折時(shí)期的物質(zhì)和精神能力,即社會(huì)公正應(yīng)包含有促進(jìn)個(gè)人發(fā)展的動(dòng)力因素,并為人們提供使之適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化的生存技能。改革后的社會(huì)保障制度不再僅僅是授之以魚,而更為重要的是授之以漁,使公民適應(yīng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代和全球化時(shí)代對(duì)他們職業(yè)技能的需求,把消極的事后補(bǔ)助變?yōu)榉e極的事前預(yù)防。
信息時(shí)代的到來(lái),使知識(shí)經(jīng)濟(jì)和全球化發(fā)展迅猛,也使人們對(duì)社會(huì)保障的內(nèi)涵產(chǎn)生了多元化的理解。福利的指向超越了物質(zhì)財(cái)富增加這一經(jīng)濟(jì)目標(biāo),而將健康、社會(huì)關(guān)系和自然環(huán)境等非經(jīng)濟(jì)因素包含其中,使社會(huì)保障的概念變得更加豐富且深刻。冷戰(zhàn)后,英國(guó)社會(huì)保障制度改革的目標(biāo),不僅要完善和發(fā)展保障制度本身,而且要使社會(huì)保障制度能夠與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展;不僅要更好的發(fā)揮國(guó)家在社會(huì)保障中的作用,而且還要發(fā)揮國(guó)家之外的個(gè)人、集團(tuán)和社會(huì)組織的作用;不僅注重在分配領(lǐng)域的收入再分配,而且更加注重對(duì)初次分配產(chǎn)生重大影響作用的個(gè)人能力的培養(yǎng)和工作機(jī)會(huì)的創(chuàng)造等因素的再分配。在福利投入和責(zé)任承當(dāng)方面,社會(huì)保障不再是國(guó)家的一攬子工程,對(duì)社會(huì)保障的投入主體和責(zé)任承擔(dān)者不再應(yīng)是國(guó)家一方,而是逐漸的向多方演變,更多的份額由個(gè)人、雇主和企業(yè)、社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)。
傳統(tǒng)的福利國(guó)家只是被動(dòng)承受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的消極后果,解決工業(yè)化過(guò)程中出現(xiàn)的不和諧現(xiàn)象,并將風(fēng)險(xiǎn)視為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利因素;而現(xiàn)在的積極福利國(guó)家在解決社會(huì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題時(shí),還將有效預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)和管理利用風(fēng)險(xiǎn)作為社會(huì)保障制度的重要內(nèi)容,加大對(duì)人力資源的投資,加強(qiáng)對(duì)公民的技能培訓(xùn)。風(fēng)險(xiǎn)不僅有消極的一面,風(fēng)險(xiǎn)中還孕育著機(jī)遇,福利國(guó)家應(yīng)積極主動(dòng)的面對(duì)風(fēng)險(xiǎn),在提供保障的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管理。
在社會(huì)保障改革過(guò)程中引入市場(chǎng)機(jī)制成為一種普遍的趨勢(shì)。面對(duì)英國(guó)社會(huì)保障制度的困境和全球化的挑戰(zhàn),改革傳統(tǒng)福利國(guó)家,加強(qiáng)國(guó)家及企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力,成為英國(guó)執(zhí)政黨進(jìn)行社會(huì)保障改革所要實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要目標(biāo)。而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的具體做法便是更多的承認(rèn)市場(chǎng)的作用,更多地向供方政策妥協(xié),如緊縮財(cái)政,削減稅收等。促進(jìn)平等的福利分配方式由原來(lái)的以政府稅收形式的再分配,轉(zhuǎn)向積極的投資,特別是對(duì)人力資源的投資,提高工人的素質(zhì),為人們提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。
我國(guó)的社會(huì)保障制度創(chuàng)建于新中國(guó)成立之初,經(jīng)過(guò)幾十年的曲折發(fā)展,特別是十四大建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提出后,在深化改革和不斷創(chuàng)新基礎(chǔ)上,一個(gè)有中國(guó)特色的社會(huì)保障制度雛形已經(jīng)基本形成,這對(duì)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,調(diào)節(jié)社會(huì)不同群體的收入分配,促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展有著極為重要的作用。但是,我國(guó)的社會(huì)保障制度處于初創(chuàng)階段,社會(huì)保障制度還很不健全:
我國(guó)的社會(huì)保障法是在2010年10月由第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議審議通過(guò),可以說(shuō)是剛剛制定實(shí)行,在此之前的相關(guān)立法,大多是以“暫行辦法”形式出現(xiàn)的政府行政法規(guī),而其存在著立法權(quán)限不統(tǒng)一,缺乏系統(tǒng)系和明確的原則,立法層次低,法律效力不高等問(wèn)題,其權(quán)威性和強(qiáng)制性的嚴(yán)重不足給社會(huì)保障的執(zhí)法行為帶來(lái)很大難度。
社會(huì)保障體系是依據(jù)社會(huì)保障項(xiàng)目設(shè)立的,而保障項(xiàng)目又是基于保障對(duì)象和保障范圍分別由相關(guān)的政府部門提出政策并予以執(zhí)行的。由此,既造成了我國(guó)社會(huì)保障體系各部門之間的分割,彼此缺乏協(xié)調(diào)與合作,各自為政;又造成了機(jī)構(gòu)的重復(fù)建設(shè),政府人員過(guò)多,人力、財(cái)力浪費(fèi)嚴(yán)重。
我國(guó)的社會(huì)保障制度經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變,歷史包袱比較重,而且轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的問(wèn)題也相對(duì)增多,這在很大程度上加重了社會(huì)保障制度的負(fù)擔(dān),使財(cái)政支出出現(xiàn)赤字。以養(yǎng)老金為例,中國(guó)人民大學(xué)的一項(xiàng)研究表明,在新舊養(yǎng)老制度的轉(zhuǎn)軌過(guò)程中,產(chǎn)生了約8萬(wàn)億元人民幣的養(yǎng)老金債務(wù)總額。雖然,2000年我國(guó)已建立了社會(huì)保障基金,并且2010年9月這個(gè)基金的數(shù)額已高達(dá)1818億元,但與我國(guó)的養(yǎng)老缺口相比,差距還是十分巨大。并且我國(guó)已進(jìn)入“老齡社會(huì)”,因此,所承擔(dān)的養(yǎng)老責(zé)任會(huì)越來(lái)越繁重。
這一方面受中國(guó)傳統(tǒng)文化的影響,注重家庭的保障功能,沒(méi)有形成社會(huì)保障的自覺(jué)意識(shí);另一方面,由于長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不如西方或北歐國(guó)家那樣發(fā)達(dá),對(duì)社會(huì)保障投入的資金也相對(duì)貧乏,而社會(huì)保障的受益者也往往是那些貧困和老弱病殘者。因此,人們常常把社會(huì)保障與貧困相連,形成了一種錯(cuò)誤的觀念。
近幾年來(lái),隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立,社會(huì)保障制度在城市發(fā)展迅速,各種保障項(xiàng)目也都相繼建立,而占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民卻長(zhǎng)期游離于社會(huì)保障制度的邊緣。雖然國(guó)家衛(wèi)生部倡導(dǎo)實(shí)施了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,但這只不過(guò)是眾多社會(huì)保障類型中的一種,并且尚有將近30%農(nóng)民未參加這一制度。因此,要全面解決社會(huì)保障的城鄉(xiāng)分化依然任重道遠(yuǎn)。
我國(guó)的社會(huì)保障現(xiàn)狀與英國(guó)改革前的狀況有諸多的不同,但也有很多相似的地方,如資金短缺,原有制度給人們帶來(lái)的消極影響等,因此,英國(guó)在社會(huì)保障領(lǐng)域的改革會(huì)對(duì)中國(guó)社會(huì)保障制度的建立、改革和完善產(chǎn)生諸多有益的啟示。
社會(huì)保障制度作為社會(huì)再分配的形式并不是社會(huì)目標(biāo),是達(dá)到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)平衡發(fā)展的有效手段,在社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程中和經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行中占有重要地位,它是社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定器,是保證人民基本生活的安全網(wǎng)。社會(huì)保障制度一經(jīng)建立便發(fā)揮其不可替代的作用,縱使發(fā)展過(guò)程中危機(jī)重重,也應(yīng)將其不斷向前推進(jìn),而不是將其廢除。例如,英國(guó)在70年代末期特別是冷戰(zhàn)之后,社會(huì)保障制度出現(xiàn)眾多未曾預(yù)料的問(wèn)題,但英國(guó)并沒(méi)有選擇逃避,經(jīng)過(guò)兩黨的共同努力已經(jīng)初見成效。智利在發(fā)生兵變這樣具有轉(zhuǎn)折性的事件之后,社會(huì)保障制度依然被堅(jiān)持了下來(lái)。因此,在弄清社會(huì)保障制度的性質(zhì)和功能之后,要使社會(huì)保障制度與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)政策相結(jié)合,貢獻(xiàn)于中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。
社會(huì)保障制度是與本國(guó)國(guó)民的切身利益休戚相關(guān)的一項(xiàng)制度。建立什么樣的社會(huì)保障制度,保障水平的高低,取決于這個(gè)國(guó)家的國(guó)情,取決于這個(gè)國(guó)家的生產(chǎn)力發(fā)展水平和國(guó)民的需要以及政府的政策,而不能輕易的與國(guó)際水平接軌。因?yàn)樯鐣?huì)保障制度與經(jīng)濟(jì)體制不同,它具有獨(dú)特的政治性和社會(huì)性特征,并且社會(huì)保障制度本身在其發(fā)展歷史上就呈現(xiàn)出多樣化的規(guī)律。例如,英美兩國(guó)雖然有著類似的經(jīng)濟(jì)體制乃至政治和社會(huì)制度,但其社會(huì)保障制度卻迥然不同。美國(guó)是以有選擇的就業(yè)社會(huì)保障為主體,而英國(guó)建立的卻是“全民性”“全面性”和“普遍性”福利國(guó)家制度。新加坡又與英美不同,它的公積金制度“著眼于勞動(dòng)者自食其力,自力更生的自我保障,強(qiáng)調(diào)個(gè)人在生命周期中進(jìn)行收入和消費(fèi)的自我縱向調(diào)劑,實(shí)行完全積累,強(qiáng)制雇主和雇員儲(chǔ)蓄養(yǎng)老?!保?]由此而得,中國(guó)的社會(huì)保障制度改革,也只能是在本國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上,通過(guò)借鑒其他國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn),走出一條有中國(guó)特色的社會(huì)保障之路。
社會(huì)保障采用的主要方式是經(jīng)濟(jì)援助,因此,它必須有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。英國(guó)的社會(huì)保障制度在70年代之后陷入進(jìn)退維谷境地的主要原因,是社會(huì)保障支出過(guò)快增長(zhǎng),而且其增速大大超過(guò)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),影響了國(guó)家積累基金的增長(zhǎng),造成政府財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān),導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢和通貨膨脹等惡果。我國(guó)正處于社會(huì)主義的初級(jí)階段,生產(chǎn)力水平比較低,是一個(gè)低收入的發(fā)展中國(guó)家。雖然在改革開放之后,國(guó)民經(jīng)濟(jì)有較快的發(fā)展,但我國(guó)人口多,特別是擁有8億多農(nóng)民,城鄉(xiāng)差距也比較大。在這樣的國(guó)情之下,社會(huì)保障不能一味的強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大保障范圍和提高保障水平。在選擇社會(huì)保障模式時(shí),一定要從中國(guó)“二元結(jié)構(gòu)社會(huì)”的狀況出發(fā),選擇城鄉(xiāng)有別的“多元協(xié)調(diào)”模式。在設(shè)立新的社會(huì)保障項(xiàng)目的時(shí)候,其保障水平一定要適度,注意起點(diǎn)要低,因?yàn)樯鐣?huì)保障制度具有剛性增長(zhǎng)的法則,往往是只能升不能降的單向發(fā)展,社會(huì)保障待遇水平的降低很容易引起社會(huì)的動(dòng)蕩。因此,從社會(huì)保障改革之初就要嚴(yán)格控制社會(huì)保障支出的增長(zhǎng),一定要從既有的生產(chǎn)力水平和人口狀況等因素出發(fā),做到量入為出,適度發(fā)展。
英國(guó)的社會(huì)保障是先有社會(huì)保障立法,后有社會(huì)保障項(xiàng)目的具體實(shí)踐。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,一方面,經(jīng)營(yíng)者為了實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的最大化,降低勞動(dòng)力成本,不會(huì)主動(dòng)為社會(huì)保障基金增加投入;另一方面,社會(huì)成員則要求分享社會(huì)進(jìn)步的成果,最大限度的實(shí)現(xiàn)公平。面對(duì)此種矛盾,國(guó)家應(yīng)主動(dòng)出面,利用對(duì)社會(huì)保障制度的干預(yù)手段,通過(guò)立法來(lái)協(xié)調(diào)利益沖突。倘若沒(méi)有各國(guó)政府運(yùn)用法律手段的強(qiáng)制推行,社會(huì)保障是不會(huì)從“家庭自我保障”和“慈善救濟(jì)”發(fā)展到現(xiàn)代意義的社會(huì)保障的,作為現(xiàn)代社會(huì)保障制度發(fā)源地的德國(guó)是如此,英國(guó)也是,如它已頒布了《國(guó)民保險(xiǎn)法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《國(guó)民衛(wèi)生保險(xiǎn)法》、《家庭補(bǔ)助法》、《國(guó)民保險(xiǎn)(工傷)法》、《國(guó)民救濟(jì)法》等多部法律。如今,社會(huì)保障立法已成為一個(gè)獨(dú)立的法律部門,而且在國(guó)家法律體系中占有十分重要的地位。我國(guó)的社會(huì)保障制度也應(yīng)該堅(jiān)持“立法先行”原則,使各項(xiàng)社會(huì)保障事業(yè)有法可依,依法保險(xiǎn),各項(xiàng)社會(huì)保障措施也會(huì)因基于法律而增強(qiáng)其權(quán)威性和強(qiáng)制性。加快社會(huì)保障立法,健全社會(huì)保障的法律體系,使社會(huì)保障制度走向法制化、規(guī)范化的道路是我國(guó)要實(shí)現(xiàn)的一項(xiàng)迫切的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。
社會(huì)保障制度是逐步建立起來(lái)的,不可能一蹴而就。社會(huì)保障制度的改革和完善要循序漸進(jìn),堅(jiān)持多樣化的發(fā)展原則。英國(guó)的社會(huì)保障制度從1908年的養(yǎng)老金法算起,已走過(guò)它的百年華誕,盡管有如此漫長(zhǎng)的歷史,它的發(fā)展仍在繼續(xù)。英國(guó)社會(huì)保障制度一百多年歷史也是不斷改革完善的歷史,但它的發(fā)展,不論是立法的修訂,還是籌資的環(huán)節(jié)和實(shí)施的手段都堅(jiān)持循序漸進(jìn)。而且,在發(fā)展中日益突出了社會(huì)保障發(fā)展的多樣化原則,表現(xiàn)在立法內(nèi)容和責(zé)任承擔(dān)者等多個(gè)方面。多樣化已成為英國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展的重要特征和有益經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)的社會(huì)保障制尚處于初創(chuàng)階段,還有一個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程要經(jīng)歷,這個(gè)過(guò)程也是循序漸進(jìn)的發(fā)展并日益多元化的過(guò)程。根據(jù)我國(guó)存在的地區(qū)差異和“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”設(shè)立不同水平和輕重有別的社會(huì)保障項(xiàng)目;在保障基金的來(lái)源上,一方面,應(yīng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障責(zé)任多方共擔(dān);另一方面,使社會(huì)保障基金的經(jīng)營(yíng)渠道多樣化,達(dá)到保值增值的目的;此外,還應(yīng)大力弘揚(yáng)我國(guó)優(yōu)秀的保障傳統(tǒng),充分發(fā)揮家庭保障的作用,從而有效緩解社會(huì)保障支出過(guò)高給我國(guó)財(cái)政帶來(lái)的巨大壓力。
此外,我們還應(yīng)該吸取英國(guó)社會(huì)保障制度機(jī)構(gòu)龐大、浪費(fèi)嚴(yán)重的教訓(xùn),堅(jiān)持制度的簡(jiǎn)單化和干部隊(duì)伍的精干高效;在保障基金的運(yùn)用上,借鑒英國(guó)加大對(duì)人力資源的投資策略,提高勞動(dòng)者素質(zhì)。
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