郭安

(江蘇省南京人口管理干部學院，江蘇 南京 210042)

關于社區(qū)服務的涵義、功能和現(xiàn)有問題及對策*

郭安

(江蘇省南京人口管理干部學院，江蘇 南京 210042)

社區(qū)服務為社區(qū)成員提供物質生活和精神生活的各種服務，是為滿足社區(qū)成員多種需求的一項社會福利性和公益性事業(yè)。但在當前政府所提供的福利資源不足的情況下，社區(qū)服務可以允許有少量經營性的便民利民服務項目。因此，需要重新界定社區(qū)服務的涵義，以及社區(qū)服務的特征。

社區(qū)服務;特征;功能;問題;對策

加強和改進社區(qū)服務工作有利于擴大黨的執(zhí)政基礎，體現(xiàn)政府的施政宗旨。但無論在理論上還是在實踐中都存在一些問題，需要進行探討。

一、社區(qū)服務的涵義

社區(qū)服務是工業(yè)化、現(xiàn)代化的產物，最早起源于19世紀80年代的英國。起初是作為資本主義早期社會福利的一種形式出現(xiàn)的，目的是為了解決因工業(yè)革命的發(fā)展所引起的社會失業(yè)和貧困問題。社區(qū)服務的本義應該是福利服務，公益性服務，是一種社會服務。其外延或適用范圍是社區(qū)。在西方國家很少有人直接使用“社區(qū)服務”(Community Service)這一詞，用得最多是這樣一些詞語，如“社會服務” (Social Service)、 “社會福利服務”(Social Welfare Service)、“社區(qū)照顧” (Community Care)或“社區(qū)照顧服務” (Community Care Service)、“兒童及青少年服務”、“弱勢人群服務”以及“志愿服務”等。這些詞語所表述的活動都可以納入社區(qū)服務的內容。在我國，1987年初民政部第一次公開提出“社區(qū)服務”的概念，以此代替“街道社會福利網絡”的概念，賦予社區(qū)服務以基本特征和屬性，即區(qū)域性、福利性、服務性和互助性。1989年的《居民委員會組織法》中正式采用了“社區(qū)服務”的概念，提出“居民委員會應該向居民提供社區(qū)服務”。1991年在北京召開的全國社區(qū)服務研討會，就社區(qū)服務的內涵和外延、地位和作用等問題從理論上進行了探討。截止1992年，我國已有70%以上的街道開展了社區(qū)服務的工作。1998年后，隨著政府機構改革，國務院明確提出由民政部指導社區(qū)服務管理工作，推動社區(qū)服務的發(fā)展。至此，我國的社區(qū)服務已初具規(guī)模，并納入正常發(fā)展的軌道。

隨著對社區(qū)服務的理論探討和社區(qū)服務的實踐展開，對社區(qū)服務的概念的界定出現(xiàn)了兩種不同的意見：一種意見認為，社區(qū)服務僅僅是指社區(qū)福利性、公益性 (非營利性)服務，不包括商業(yè)性服務業(yè)。這種意見可稱為狹義社區(qū)服務說。而另一種意見認為，社區(qū)服務不僅包括社區(qū)福利性、公益性服務，而且包括一定程度的商業(yè)性或“準商業(yè)性”的便民利民的生活服務。這可稱為廣義社區(qū)福利說。

狹義社區(qū)服務說認為，如果把社區(qū)服務視為公益性、福利性的社區(qū)服務事業(yè)，又視為一種便民利民的第三產業(yè)，這種對社區(qū)服務的“一仆二主”或“一身二用”式的定位，在理論上存在著難以克服的缺陷，在實踐中埋藏令人擔憂的隱患。(1)從理論上說，社區(qū)服務的本質在于其福利性、公益性和非營利性，在于提供市場和商業(yè)性服務所不能提供或不愿提供的服務，體現(xiàn)了國家和社會對居民的福利性、公益性服務以及居民之間的互動性服務。西方發(fā)達國家和地區(qū)的社區(qū)服務就是指社區(qū)福利性、公益性服務，不包括商業(yè)性服務，中國也應如此。而商業(yè)性服務的本質在于其逐利性，盡可能的追逐高額和超高額利潤是所有產業(yè)組織或企業(yè)的共同行為特征。二者是不可調和、不可茍同的。 (2)從實踐操作上說，社區(qū)服務屬性的雙重化理解，在實踐過程中，必然導致價值判斷與價值引導上的雙重化。因為將社區(qū)中的社會服務事業(yè)與第三產業(yè)混淆，客觀上會給社區(qū)服務規(guī)定兩種不同的價值標準，或以福利性、公益性服務滿足社區(qū)居民公共服務的水平狀況為標準，或以市場服務獲得的利潤多寡或利潤率高低為標準，也極易造成一些基層社區(qū)的管理部門和服務中心因追逐經濟利益而犧牲公共利益，甚至新的“政企不分”、“社企不分”。

廣義社區(qū)服務說認為，自己是從現(xiàn)階段的中國實際出發(fā)，總結中國城市社區(qū)服務的實踐經驗得出的一種具有中國特色的社區(qū)服務的理論界定。這樣做，一方面包含了狹義社區(qū)服務的性質和內容，而且把社區(qū)福利性、公益性服務看作是社區(qū)服務的核心內容和基本內容。另一方面，又把一定程度的社區(qū)商業(yè)性、有償性服務納入了社區(qū)服務體系之中，比狹義社區(qū)服務具有更大的包容性。這種界定考慮到了中國城市社區(qū)服務從一開始就肩負著福利服務和方便居民生活的雙重使命，考慮到了只有將福利性、公益性服務與一定程度的營利性服務相結合，換句話說，只有將無償、低償與有償服務相結合，才能在經濟尚不發(fā)達的中國持續(xù)地推進社區(qū)服務，也才有可能做大福利性服務這塊“蛋糕”。

根據(jù)以上分析可以看出狹義社區(qū)服務說與廣義社區(qū)服務說二者爭論的焦點是社區(qū)服務能否包含一部分商業(yè)性的便民利民服務。我們認為是可以包含的。因為社區(qū)服務中的福利性、公益性 (非營利性)服務主要是靠政府財政撥款的，沒有政府的資金支持，社區(qū)是無力舉辦這些福利性、公益性 (非營利性)社會服務的。在目前的情況下，政府的社會福利資源不足，不可能滿足居民的所有社會福利需求，而居民又迫切需要這些社區(qū)服務。因此適當?shù)匾肷虡I(yè)性的便民利民服務項目是必須的也是必要的。但是，對于引入社區(qū)的商業(yè)性便民利民服務項目，政府可以通過減免稅收、落實政策優(yōu)惠、提供場地設施等措施，減低其運營成本，為社區(qū)內居民服務。稅收減免部分體現(xiàn)為福利性、公益性服務，以有償服務形式使其成為福利性、公益性服務的提供載體。這樣，可以彌補政府社會福利資源的不足，以有償、低償服務來承擔和完善從政府剝離出來的福利性服務功能。同時使這些有償、低償服務的企業(yè)的逐利性得到一定滿足。

由此，我們可以對社區(qū)服務作一界定，所謂社區(qū)服務是指在黨和政府的主導下，動員社區(qū)力量，利用社區(qū)資源為社區(qū)成員，提供福利性、公益性服務和營利性的便民生活服務，以不斷滿足社區(qū)成員日益增長的物質文化生活需要的過程。

二、社區(qū)服務的特征和功能

社區(qū)服務作為構建和諧社區(qū)的重要舉措，它有不同于其它服務的基本特征，這就是福利性、公益性、互助性、地緣性。

⑴福利性。福利性是社區(qū)服務最基本、最本質的特征。社區(qū)服務首先以維護、確保社會弱勢群體，如老年人、殘疾人、下崗失業(yè)人員及其他特殊群體的最基本生活為出發(fā)點和歸宿，這是社區(qū)服務的福利性最明顯的體現(xiàn)。而且，隨著國家和社會支持力度的不斷加大，社區(qū)服務的對象也在日益擴大，日益擴大到將社區(qū)全體居民包括在其中。社區(qū)服務把社會效益擺在第一位，但并不是不可以有贏利，也并非說所有服務項目都應該是無償?shù)?。由于國家和地方財力有限，為了使社區(qū)服務的正常提供，保持社區(qū)服務發(fā)展的后勁，某些社區(qū)服務項目可以實行有償服務，但應以低償為主，這些服務的盈余不能進入主辦單位或從業(yè)者個人的利潤 (除商業(yè)性的便民利民服務項目以外)，而只能用于社區(qū)福利事業(yè)。

⑵公益性。社區(qū)服務除了以維護社區(qū)弱勢群體，優(yōu)撫對象以外，還要有針對非弱勢群體及社區(qū)一般居民的公益性服務活動。這是指讓社區(qū)居民都有享受社區(qū)衛(wèi)生保健、環(huán)境保潔、文化體育等公益性服務和公共空間，公共生態(tài)等公共設施服務的機會和權力。公益的本義是使社區(qū)居民都有平等地享有公共服務的機會和權利，而不管居民的收入狀況和社會地位的高低。所以公益性服務不是也不應該成為針對某些特殊居民和家庭的商業(yè)性服務。

⑶群眾性。社區(qū)服務從本質上說，就是一種群眾性的自助互利服務，既要依靠群眾，又服務于群眾。只有依靠群眾，才能具有深厚的群眾基礎，獲得巨大的力量和資源，使社區(qū)服務這朵鮮花開得更絢麗多彩、長盛不衰。只有服務于群眾，真正為他們解決實際的困難，使廣大群眾得到實惠，才能獲得群眾的支持，吸引居民積極參與到社區(qū)服務活動中，形成“人人為我，我為人人”的風氣。同時，社區(qū)服務工作計劃的制定，服務項目的實施，人力、物力、財力的組織，服務活動的協(xié)調和管理，都要符合大多數(shù)居民的意愿和需要，依靠居民自己來辦。

⑷互動性。開展社區(qū)服務的一個重要內容，就是要提倡社區(qū)居民的生活互動和精神互動，尤其是通過社區(qū)志愿者開展扶貧濟困，幫助老人、殘疾人等弱勢群體的活動，傳遞愛心和溫暖，這體現(xiàn)我國鄰里互助的傳統(tǒng)美德，也體現(xiàn)了自己事情自己辦的自強自立原則。居民既是服務的參與者，又是服務的受益者，形成互助風尚?；ブ帐巧鐓^(qū)服務的原始形態(tài)，互助服務的實施有助于增進居民間的相互了解和情感交流，有利于增強居民的社區(qū)歸屬感和認同感。同時，這種互動服務也可以填補國家或政府、各種社會機構以及社區(qū)組織所無法或不能充分做到的服務空白。

⑸地域性。社區(qū)服務的地域性也有人稱之為“地緣性”或“社區(qū)性”，主要指社區(qū)服務所具有的“地方性”特征。這種特征：一是指社區(qū)服務的主體主要是本社區(qū)內的居民、單位和群體、組織;二是指社區(qū)服務的客體是社區(qū)內的成員，每個社區(qū)的社區(qū)服務都是根據(jù)本社區(qū)成員的需要和愿望，解決本社區(qū)存在的問題，為本社區(qū)成員提供多樣性服務;三是社區(qū)服務的活動范圍主要局限于社區(qū)之內，即使是商業(yè)性的服務網點，其服務對象也主要是本社區(qū)成員;四是每個社區(qū)的社區(qū)服務都會受到本社區(qū)地理環(huán)境、文化條件、人口狀況要素的影響，在服務內容、服務方式等方面都要刻上這些要素的印記。社區(qū)服務的地域性特征要求我們在開展社區(qū)服務時要做到因地制宜，立足于本社區(qū)的客觀實際，形成具有本社區(qū)特色的特殊服務體系。

社區(qū)服務作為一項服務于社區(qū)內弱勢群體和一般居民的福利性事業(yè)具有多方面的功能：

⑴保障社區(qū)弱勢群體的基本生活，對優(yōu)撫對象提供撫恤。社區(qū)服務的保障作用是由福利性服務這一社區(qū)服務的本質特征所決定的。它表現(xiàn)在國家地方政府提供資金、政策，通過社區(qū)組織實施，維護居民的基本生活權利，尤其對孤寡老人、殘疾人、下崗失業(yè)人員、農民工、貧困家庭等弱勢群體提供維權服務及社會救助服務及生活供養(yǎng)、疾病康復、社區(qū)照顧等。同時對現(xiàn)役軍人、退伍軍人、軍人家屬、烈士家屬等提供的國家撫恤、生活照顧及就業(yè)安置等方面的優(yōu)撫服務。這是社區(qū)服務首要而基本的服務。

⑵通過社區(qū)服務，方便了居民群體的生活，整合了人際關系。街道、居委會的社區(qū)工作就是為居民群眾服務，解決居民的后顧之憂，方便居民群眾的生活。社區(qū)服務就是依靠動員和組織各方面的人力、物力、財力，為居民謀利益，改善居民的生活條件，創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。在這種自辦、自助、自管，共同改善和提高福利事業(yè)、文化教育和環(huán)境衛(wèi)生等全方位的服務過程中，不僅使不同階層的居民擁有了共同的利益基礎，而且也為不同社會階層的人提高了情感交流的機會和場所，使他們在各自的不同之中找到了共同點，進而會融洽彼此之間的關系，并加強他們對社區(qū)的歸屬感和依賴感。隨著社區(qū)服務水平不斷提高，服務內容的不斷擴展，將使社區(qū)服務的整合功能進一步增強。

⑶通過社區(qū)服務，推進公共福利事業(yè)的社會化。社區(qū)服務的范圍是以社區(qū)為界限，社區(qū)服務是一種“地緣性”服務，它服務的主體是本社區(qū)里組織起來的居民群眾。它服務的對象是社區(qū)中有困難的人，這是一種社會化的自助服務。這種社區(qū)服務能調動居民群眾的積極性，花錢少而覆蓋面寬，方便群眾生活，適合服務對象，有利于籌集社會福利事業(yè)的資源，優(yōu)化福利資源的有效配置，能解決國家福利事業(yè)中一時難以解決的問題，填補國家舉辦社會福利事業(yè)的不足，由此推進公共福利事業(yè)的社會化。

⑷通過社區(qū)服務，有利于調節(jié)社會矛盾，促進社會穩(wěn)定。社會穩(wěn)定的基礎在于社區(qū)穩(wěn)定。因為社會是由無數(shù)個社區(qū)組成的，社區(qū)服務工作通過發(fā)動和組織社區(qū)居民群眾，開展各種服務互動，建立社會福利服務網絡，在一定程度上滿足了居民群眾日益增長的多種需要，提高了居民的生活質量，使老弱病殘皆有所養(yǎng)，青少年和婦女各有所為，降低犯罪率，縮小貧困范圍。同時通過社區(qū)服務調節(jié)人們的社會關系，把不穩(wěn)定因素消解在社區(qū)之內的萌芽狀態(tài)中。有效地減少了社會結構變革過程中社會保障體系發(fā)展滯后等帶來的某些暫時失衡現(xiàn)象，增強了基層組織的凝聚力，穩(wěn)定了社區(qū)，進而穩(wěn)定了社會，較好地充當了社會調節(jié)和社會預防的安全穩(wěn)定器。

⑸通過社區(qū)服務，為推進政治體制改革和經濟體制改革創(chuàng)造條件。在過去的計劃經濟時代，形成了企業(yè)辦社會，政府直接管理企業(yè)的格局。在當前體制改革和政府轉型的情況下，要求政府盡快轉變職能，精簡機構，下放權力，集中精力搞好立法和宏觀調控，包括制定政策、確定規(guī)則、規(guī)范管理、提供一些經費及審計監(jiān)督等。社區(qū)服務的開展，由社區(qū)基層組織來承擔政府過去的部分職能和企業(yè)的社會福利負擔，有力地推動政府社會管理機制的調整和企業(yè)的快速發(fā)展。同時，通過社區(qū)服務的開展，將有助于減少或消除改革過程中由于社會結構和社會利益的調整所產生的社會生活某些方面的暫時失調，從而提高整個社會對改革的承受能力，有利于減少改革過程中產生的社會矛盾和震蕩，為體制改革的順利進行創(chuàng)造有利的條件。

⑹通過社區(qū)服務，提高社會主義精神文明建設的水平。社區(qū)服務的開展，除了為居民提供物質文化生活的服務外，更重要的在于，它大力提倡社會互助，組織志愿者隊伍，開展尊老、愛幼、助殘、濟貧、幫困等活動，進一步弘揚了中華民族團結友愛、互幫互助、無私奉獻、助人為樂的傳統(tǒng)美德。社區(qū)服務體現(xiàn)了社會的文明與進步，有利于增強居民愛祖國、愛人民、愛社區(qū)的思想感情，培育人們的社會責任感和志愿服務的意識，有利于形成新的社會風氣，激發(fā)人們的工作熱情和愛國熱情。社區(qū)服務開展鄰里互助、樓院互助、軍民共建、社會互助、資源共享等活動，在基層社區(qū)內倡導團結互助的精神，增強“社區(qū)是我家，建設靠大家”的自覺程度，培養(yǎng)和增進人與人之間的親情、友情、鄉(xiāng)情，塑造社區(qū)的認同感和歸屬感，改善人際關系，凈化社會風氣，為促進社會主義精神文明建設發(fā)揮積極作用。

社區(qū)服務是改革開放以來探索的一條貼近基層、服務居民的社會化服務的新路子。加強和改進社區(qū)服務工作有利于擴大黨的執(zhí)政基礎，體現(xiàn)政府的施政宗旨。社區(qū)服務的實施，是黨的群眾路線在新時期的具體體現(xiàn)，是落實“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀的重要組成部分。社區(qū)服務標志著我們黨是忠實地代表廣大人民群眾的根本利益，黨的群眾路線是社區(qū)服務的本質之所在。

三、當前城市社區(qū)存在的問題和對策建議

1.存在的問題

雖然我國的城市社區(qū)服務在很短的時間里已經取得了不少成就，但是由于我國正處于經濟和社會的轉型時期，還有許多現(xiàn)實因素制約著社區(qū)服務的發(fā)展，致使我國的社區(qū)服務仍然存在不少問題。

(1)社區(qū)服務的行政化傾向嚴重

目前，我國社區(qū)服務的行政化傾向嚴重，主要表現(xiàn)在：第一，社區(qū)服務體系的構成上行政化色彩濃重，政府位于社區(qū)服務體系的中心，發(fā)揮主導作用，它與社區(qū)服務組織的關系實際上是領導與被領導的關系，而不是指導與被指導的關系。社區(qū)服務組織體系大都是與行政體系相對應的。社區(qū)服務組織一般都是按區(qū)、街道和居委會三個層次用行政命令的方式建立的。社區(qū)服務組織的負責人大都由同級政府主管部門的領導或居委會負責人擔任，社區(qū)服務組織的其他領導成員和主要管理人員也有不少是由相關行政部門的領導 (或代表)或居委會的干部兼任的。第二，社區(qū)服務作用不突出，工作本末倒置。隨著政府工作中心下移，政府各職能部門都在社區(qū)設立機構，將原本由部門承擔的工作轉嫁給了社區(qū)。“上面千條線，下面一根針”，社區(qū)成為各級政府及其部門工作的承受層、操作層和落實層，不堪重負，疲于應付。社區(qū)墻上有幾十項工作，工作人員每天80%的時間用于處理政府職能部門的工作和其他工作等，20%的時間用于居民的日常事務。由于忙于完成各職能部門下達的任務，把一些本該為居民辦實事的，為居民服務的時間擠占了，同時還要代職能部門收費。由于收費多了，居委會與居民、駐區(qū)單位、店鋪的關系變得不太融洽。長此下去，必將影響社區(qū)的凝聚力和居民的認同感。第三，社區(qū)服務的開辦項目也行政化突出，在已開辦的項目中，屬于政府動員型的項目占有較大比例。這些由政府自上而下推動的社區(qū)服務項目中的大部分不是根據(jù)社區(qū)居民的實際需要設立的，而是政府為達標出政績，造亮點用行政手段強行推動的，它們的實用價值小，利用率低，居民群眾的滿意度差，其中有不少在應付完政府檢查驗收之后，就形同虛設，成了領導的“形象工程”、“參觀工程”，造成資源極大浪費。此外，一些居民群眾急需要辦的項目，往往會因其“小”，不夠“出彩”而得不到及時辦理，導致社區(qū)服務與居民需求的脫節(jié)。

(2)居民對于社區(qū)服務的參與不足

新時期的社區(qū)服務應當堅持居民群眾的廣泛參與。廣泛參與有兩層含義：其一是指社區(qū)服務參與主體的廣泛性。衡量一個社區(qū)的服務工作是否達到廣泛參與的程度，首先要看社區(qū)居民是否普遍參與了社區(qū)服務活動，即是否具有較高的參與率;其二是指參與活動的廣泛性。也就是說，社區(qū)居民是否參與到了社區(qū)服務的諸多領域、諸多方面。居民群眾的廣泛參與是社區(qū)服務的必然要求，它不僅是社區(qū)服務社會化的重要表現(xiàn)，而且也是社區(qū)服務擴大發(fā)展的必要條件。但是，當前我國城市社區(qū)服務中普遍存在著居民社區(qū)參與不足的問題。居民對社區(qū)服務參與不足，主要表現(xiàn)為總體參與率不高，而且也不平衡。大多數(shù)居民不愿參與社區(qū)服務，參與人群分布不平衡，不同年齡、收入、文化程度、居住區(qū)域的人參與率有很大不同。如有的社區(qū)服務中的參與人群90%都是小學生。即使一些社區(qū)居民參與社區(qū)服務，也是行政性地被動式參與，而不是發(fā)自內心的主動式參與。

(3)社區(qū)服務供給不足

我國進入新世紀以后，社會人口年齡結構發(fā)生較大的變化，人口老齡化進程加快，家庭規(guī)模逐漸縮小，削弱了傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能，老年人對社區(qū)服務的需求在數(shù)量上和質量上不斷提高。與此同時，新的服務對象和新的服務需求也在不斷增長提高。如外來流動人口的服務需求激增，還有殘疾人服務、弱智兒童服務，居民心理咨詢與輔導，精神康復者輔導，單親家庭輔導等。社區(qū)服務的供應不足，不能滿足上述居民的需要。從總體上來看，主要有以下幾個問題：社區(qū)服務對象單一，主要集中于低保救濟及基本生活有困難的人，而針對全體居民的便民利民服務量不足;服務內容單一，主要是針對以前的民政對象提供一些福利性服務，缺少其他的服務項目，服務設施建設滯后，社區(qū)辦公和活動用房面積小，而且地點分散，設施簡陋，功能不全，難以滿足居民群眾，尤其是離退休職工回歸社區(qū)后的服務需求，社區(qū)服務業(yè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與政策引導，覆蓋面更廣的社區(qū)服務信息網絡體系還沒形成，社區(qū)服務、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化等各項功能在社區(qū)的整合需要進一步加強。

(4)社區(qū)服務隊伍整體素質較低

由于社區(qū)服務在我國還沒有成為一種專門的職業(yè)，因此我國還沒有形成一支職業(yè)化的社區(qū)服務隊伍，我國社區(qū)服務中專業(yè)人員和管理人員、專業(yè)技術人員的構成比例很低，全國119萬社區(qū)服務隊伍中專業(yè)技術人員和管理人員分別僅占10%和6%。目前，我國城市直接從事社區(qū)服務工作的人員，除街道、居委會的干部外，以家庭婦女、離退休人員、下崗失業(yè)人員和有勞動能力的殘疾人為主。他們中間受過大學教育的人員微乎其微，而且大多沒有接受過較系統(tǒng)的社區(qū)服務工作的專業(yè)訓練，他們所提供的服務內容和項目基本上是簡單的勞力活動，而居民群眾實際所需要的一些服務內容和項目，如專業(yè)性和智力性的項目在許多社區(qū)至今尚未開展或很少開展。從發(fā)達國家的經驗來看，社區(qū)服務要求從業(yè)人員具有相當多的專業(yè)知識和技能，如在英國，從事社區(qū)照料和管理的人員，關鍵工作人員和照顧人員均受過水平不等的專業(yè)訓練。所以，在我國培養(yǎng)一支專業(yè)化、職業(yè)化的社區(qū)服務工作隊伍，提升社區(qū)服務隊伍整體素質，是當前非常重要的一項任務。

2.發(fā)展社區(qū)服務的對策

以上指出了當前我國社區(qū)服務存在的主要問題，就此問題談談我們的對策和建議。

(1)轉變政府職能，積極培養(yǎng)和利用社會團體

政府要轉變角色，明確定位，對社區(qū)要從過去的領導轉變?yōu)橹笇?，從指令轉為協(xié)調，從管理轉為服務。理順社區(qū)與政府、社區(qū)與街道、社區(qū)與職能部門的關系，根據(jù)社區(qū)職能定位，收回政府部門委派給或轉移到社區(qū)的行政性工作，使社區(qū)能夠真正地把工作重點放在服務居民上。要遵循“大福利、大服務政府管，小福利、小服務社區(qū)管”的方針和“政社分開”的原則，政府決不能包攬社區(qū)服務，那樣會導致社區(qū)服務缺乏社會行為，從而削弱社區(qū)特性。根據(jù)國外的經驗，社區(qū)服務的許多內容和項目可以由民間組織或社會團體來實施，社會團體對完善和發(fā)展社區(qū)服務有積極重要的意義。一方面，社會團體及其活動可以對政府領導和組織的社區(qū)服務活動起到放大作用，提高政府工作效率，充分利用社區(qū)內的社會資本，彌補政府社會福利資源的不足。另一方面，獨立的社會團體本身就是社區(qū)凝聚力和社區(qū)認同的結果和標志。利用社會團體實施社區(qū)服務將極大地提高社區(qū)服務的效率和效益。培育社區(qū)服務的社會團體有三種形式：培育社區(qū)內社會團體、引進社區(qū)外社會團體以及組建社會團體聯(lián)合會。政府可以根據(jù)法規(guī)和章程監(jiān)督、指導和支持社會團體，給予它們足夠的自我發(fā)展空間，利用它們承擔和完善政府剝離出來的福利服務功能。

(2)廣泛動員社區(qū)群眾參與社區(qū)服務

社區(qū)內的居民是社區(qū)服務可開發(fā)的人力資源，然而目前我國很多社區(qū)的大部分居民并沒有充分發(fā)動起來參與社區(qū)服務，群眾不能主動積極參與社區(qū)服務的原因是沒有較強的社區(qū)意識。因此要強化宣傳教育，培養(yǎng)各類社區(qū)群眾的社區(qū)意識和參與意識，使他們意識到享受社區(qū)服務是他們的權利，而參與社區(qū)服務是他們的義務，二者是對應的。社區(qū)要注重運用共同需求、共同利益來調動各類社區(qū)群眾廣泛參與的積極性，讓居民從社區(qū)服務中得到實惠，切實解決居民燃眉之急。通過解決大多數(shù)社區(qū)成員普遍關心的熱點、難點問題來激發(fā)大家共同參與社區(qū)服務的熱情。要提高民主程度，確保居民參與社區(qū)服務的決策，實現(xiàn)“自我管理、自我教育、自我服務”。要建立和完善參與機制，包括激勵機制和責任機制，以推動廣泛參與向制度化、規(guī)范化方向發(fā)展。還要既提倡無私奉獻精神，又要兼顧個人合理利益，不使參與服務活動成為人們活動的沉重負擔。提倡居民群眾從身邊小事做起，力所能及，積少成多，并且注意發(fā)揮每個參與者的特長，使它們在參與社區(qū)服務活動中得到樂趣，找到自己的位置，實現(xiàn)自身價值。

(3)擴大社區(qū)服務的覆蓋面，為居民提供更多的服務項目

社區(qū)服務最初是從福利性服務開始的，福利性服務的對象是低保對象、殘疾人、優(yōu)撫對象等，屬于原民政工作范圍，范圍狹小。但在今天，隨著人民群眾生活水平的提高，城市居民生活消費觀念的轉變，原有工作單位提供的福利和服務剝離出來，這些都要求社區(qū)提供更多的服務，社區(qū)服務必須擴大覆蓋面。逐漸把社區(qū)服務對象由主要為民政對象服務擴大到為全體居民服務，由為社區(qū)居民生活服務擴大到為社區(qū)內的企業(yè)和經濟發(fā)展服務，由單純生活服務擴大到咨詢、教育、康復等高層次服務。同時，爭取每個社區(qū)實現(xiàn)社區(qū)服務網絡化，形成社區(qū)綜合服務體系。

(4)社區(qū)服務隊伍專業(yè)化

為了適應社區(qū)服務發(fā)展的需要，必須有計劃地培養(yǎng)大批有專業(yè)知識和工作技能，熱心于社會工作的專業(yè)人員到社區(qū)服務隊伍中來，同時要從政策上穩(wěn)定社會工作者隊伍?？梢詮膬煞矫鎭碇郑皇且源髮Ｔ盒５纳鐣ぷ鲗I(yè)為依托，開展正規(guī)教育，短期培訓和成人教育，還可以采取舉辦講座，參觀學習等方式，培養(yǎng)不同層次的社會工作者。二是進行人事制度改革，實行社會工作者專業(yè)技術職務制，可以借鑒香港的經驗，設置見習社會工作師、助理社會工作師、社會工作師、主任社會工作師、社會工作專員五個級別，并分別規(guī)定其學歷要求，進行績效考核，給予相應的薪資福利待遇，激勵社會工作者的敬業(yè)精神，引導社區(qū)服務隊伍專業(yè)化的進程。

〔1〕徐永祥.社區(qū)發(fā)展論〔M〕.北京：北京華東理工大學出版社，2000.

〔2〕唐忠新.社區(qū)服務思路與方法〔M〕.北京：北京機械工業(yè)出版社，2003.

〔3〕李會欣，劉慶龍.中國城市社區(qū)〔M〕.鄭州：河南人民出版社，2002.

〔4〕徐傳德.論社區(qū)服務的城市現(xiàn)代化發(fā)展功能〔J〕.南京社會科學，1997，〔2〕.

On the Meaning，F(xiàn)unction，Problems and Countermeasures of Community Service

Guo An
(Nanjing College For Population Program Management，Nanjing 210042，Jiangsu Province，China)

Community service includes many services for community members’material life and spiritual life.It is social welfare and public welfare system to meet with various demands of community members.Under the situations of deficiency of welfare resources provided by the government，a small amount of commercial service programs could be allowed.Therefore，the meaning，function and characteristics of community service should be redefined.

community service;characteristic;function;problems;countermeasure

C916

A

1673－2375(2011)02－0092－06

［責任編輯：劉 晴］

2011－01－11

郭安 (1952—)，男，安徽南陵人，江蘇省南京人口管理干部學院社會工作系教師。

南京人口管理干部學院重點科研項目“社區(qū)建設與構建社會主義和諧社會”(項目編號：2007B02)。