●陸少妮

南寧市廉租住房制度實(shí)施問(wèn)題研究

●陸少妮

廉租住房制度是深化城鎮(zhèn)住房制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)有著重要的意義。近年來(lái)，為解決城市低收入住房困難家庭的住房問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)居者有其屋的目標(biāo)，南寧市政府發(fā)揮積極作用，廉租住房制度的建設(shè)也取得了較快的發(fā)展。然而由于南寧市廉租住房制度的建設(shè)時(shí)間不是很長(zhǎng)，在運(yùn)行中還存在著保障覆蓋面重疊交叉、退出機(jī)制的難操作等問(wèn)題。要解決這些問(wèn)題，南寧市應(yīng)建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的保障性住房的法律法規(guī)，正確引導(dǎo)城市居民轉(zhuǎn)變住房消費(fèi)觀念，完善廉租房制度的退出機(jī)制。

住房保障 廉租住房制度 南寧市

近幾年來(lái)，在房?jī)r(jià)的居高不下的同時(shí)，城市低收入家庭越來(lái)越無(wú)力解決住房困難的問(wèn)題。為了解決城市低收入家庭的住房困難問(wèn)題，城市政府正在大力地推行廉租住房制度。廉租住房主要是指城市政府通過(guò)發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼、提供實(shí)物住房等方式向城市低收入住房困難家庭提供的租金相對(duì)低廉的普通住房［1］。廉租住房制度作為一項(xiàng)社會(huì)住房保障制度，其意義就在于幫助城市低收入住房家庭解決住房困難的問(wèn)題，促進(jìn)城市的穩(wěn)定發(fā)展。隨著南寧市廉租住房制度建設(shè)的加快，廉租住房制度在實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題也開(kāi)始暴露出來(lái)。如何完善廉租住房制度，是擺在政府面前的一個(gè)重大課題。

一、南寧市廉租住房制度實(shí)施現(xiàn)狀

為解決低收入家庭的住房困難問(wèn)題，南寧市從2002年1月21日實(shí)施《南寧市廉租住房管理辦法》開(kāi)始建立起廉租住房制度。2006年5月1日南寧市實(shí)施《南寧市城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，進(jìn)一步完善南寧市廉租住房制度。與2002年的管理辦法相比，2006年的《南寧市城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》對(duì)廉租住房制度做了調(diào)整改善：分配方式上，由原來(lái)單一的實(shí)物配租方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰赓U補(bǔ)貼為主、實(shí)物配租與租金核減相結(jié)合的方式，分配方式多樣化，并且實(shí)物配租優(yōu)先“特困家庭”；廉租住房申請(qǐng)條件上適時(shí)調(diào)整，由必須享受最低生活保障待遇1年以上才有資格申請(qǐng)調(diào)整為只需享受最低生活保障待遇6個(gè)月就可以了，保障覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大；建立了退出機(jī)制。隨著南寧市城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，為了進(jìn)一步完善廉租住房制度，2008年11月1日起施行《南寧市廉租住房保障辦法》，再次完善城市廉租住房制度：廉租住房申請(qǐng)的條件上，申請(qǐng)人的戶(hù)籍要求由原來(lái)的至少1人取得本市市區(qū)常住戶(hù)口滿(mǎn)3年，其他成員戶(hù)口遷入須滿(mǎn)1年放寬到只要具有本市城區(qū)范圍內(nèi)城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)常住戶(hù)口滿(mǎn)1年以上即可，并且由原來(lái)的城市最低生活保障住房困難家庭擴(kuò)大到城市低收入住房困難家庭，保障范圍再次擴(kuò)大；加大了對(duì)騙取廉租住房保障的處罰。為了有效實(shí)施廉租住房制度，南寧市在2008年11月3日進(jìn)一步發(fā)布最新辦法的配套實(shí)施細(xì)則《南寧市廉租住房保障工作細(xì)則》，對(duì)廉租住房的申請(qǐng)條件，保障方式和運(yùn)作程序等作出明確的規(guī)定，有效地解決部分低收入家庭的住房困難問(wèn)題。2009年1—9月，南寧市累計(jì)共實(shí)現(xiàn)廉租住房保障15 630戶(hù)（其中市本級(jí)保障13 144戶(hù)，市轄縣保障2 486戶(hù)），其中發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼12 879戶(hù)，實(shí)物配租2 733戶(hù)［2］。同時(shí)，南寧市加強(qiáng)了廉租住房的管理，對(duì)租賃住房情況進(jìn)行檢查，對(duì)不符合制度要求的及時(shí)糾正，對(duì)申報(bào)不實(shí)的取消資格，使符合條件的住房困難家庭能得到廉租住房的保障。

二、南寧市廉租住房制度實(shí)施中存在的主要問(wèn)題及原因分析

南寧市的廉租住房制度在這幾年的實(shí)施中取得了一定的成效，一定程度上緩解了城市低收入住房困難家庭的住房問(wèn)題。但是由于廉租住房制度運(yùn)行的時(shí)間并不是很久，也還存在著不少問(wèn)題。

（一）保障覆蓋面重疊交叉問(wèn)題

南寧市2008年頒布實(shí)施的《南寧市廉租住房保障辦法》將廉租住房制度的保障對(duì)象由城市最低收入住房困難家庭放寬到了低收入住房困難家庭。根據(jù)《南寧市廉租住房保障辦法》第二章第五條規(guī)定：申請(qǐng)家庭人均年收入低于市政府公布的低收入標(biāo)準(zhǔn)。只要是低收入住房困難家庭一般而言就可以申請(qǐng)廉租住房。而南寧市經(jīng)濟(jì)適用房的對(duì)象是中低收入家庭，申請(qǐng)經(jīng)濟(jì)適用房的是中低收入家庭。兩者都包括低收入住房困難家庭，對(duì)象重疊，覆蓋面出現(xiàn)交叉。出現(xiàn)低收入住房困難家庭既申請(qǐng)廉租住房又申請(qǐng)經(jīng)濟(jì)適用房的混亂局面。這不僅不能有效的解決城市的住房問(wèn)題，還會(huì)造成城市住房資源的巨大浪費(fèi)，住房資源配置效率的低下和管理上的混亂。

是什么原因造成廉租住房分配管理的對(duì)象與經(jīng)濟(jì)適用房的對(duì)象交叉重疊？經(jīng)過(guò)分析，筆者認(rèn)為是住房管理的法律法規(guī)不健全不銜接所造成。通過(guò)分析世界成功的廉租住房的管理制度，可以發(fā)現(xiàn)它們擁有一個(gè)共同的特點(diǎn)即法律法規(guī)健全。例如美國(guó)，自美國(guó)的廉租住房制度建立開(kāi)始，聯(lián)邦政府就陸續(xù)制定十幾部有關(guān)住房保障方面的法律和法規(guī)。廉租住房制度法律法規(guī)的健全有力地保證了廉租住房制度的順利實(shí)施。反觀我國(guó)，我國(guó)在住房保障這方面到現(xiàn)在還沒(méi)有一部統(tǒng)一的的法律，只是行政性法規(guī)規(guī)章，這樣造成規(guī)范完善程度不夠，相關(guān)的住房管理法規(guī)之間容易交叉，這從根本上制約了城市廉租住房制度的實(shí)施。

（二）廉租住房制度的租房方式與城市居民購(gòu)房心態(tài)的契合問(wèn)題

根據(jù)2008年最新實(shí)施的《南寧市廉租住房保障辦法》的規(guī)定，南寧市廉租住房保障實(shí)行“貨幣補(bǔ)貼、實(shí)物配租和租金核減相結(jié)合的方式”。不管是貨幣補(bǔ)貼，實(shí)物配租還是租金核減，廉租住房制度都是租房的形式。廉租住房是政府通過(guò)發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼、提供實(shí)物住房等方式向城市低收入住房困難家庭提供的租金相對(duì)低廉的普通住房。廉租住房具有保障性、過(guò)渡性、廉價(jià)租賃的特點(diǎn)，其使用和持有是有別于一般的產(chǎn)權(quán)住宅的，它只有真正存在住房困難的最低收入居民戶(hù)才能租用，不能夠賣(mài)出［3］。但是，在實(shí)際操作的過(guò)程中許多城市居民還不太愿意接受租房的觀念，更傾向于自己擁有自己的住房。有不少的租戶(hù)詢(xún)問(wèn)廉租住房能否購(gòu)買(mǎi)的問(wèn)題，畢竟在老百姓看來(lái)?yè)碛凶约旱姆孔泳褪菗碛凶约旱募摇＿@樣就造成了廉租住房制度的租房形式與城市居民購(gòu)房心態(tài)的不協(xié)調(diào)。

廉租住房制度從1999年頒布的《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》開(kāi)始實(shí)行，到現(xiàn)在也只是十來(lái)年的時(shí)間。作為一項(xiàng)新生的事物，還是有很大一部分的城市居民到目前為止對(duì)廉租住房不了解，更別說(shuō)對(duì)廉租住房的性質(zhì)和作用的真正了解。加上城市居民受根深蒂固的傳統(tǒng)文化的影響，又缺少現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)知識(shí)的熏陶，許多城市居民不是很愿意接受租房的形式，購(gòu)房心態(tài)占主導(dǎo)地位。另外在社會(huì)層面上存在著對(duì)廉租住房社區(qū)居民的歧視現(xiàn)象，認(rèn)為那是城市中的“貧民窟”，更增加了廉租住房保障對(duì)象的精神負(fù)擔(dān)，這樣城市居民更加難以接受租房的方式。

（三）退出機(jī)制的難操作

由于廉租住房具有保障性、過(guò)渡性、廉價(jià)租賃的特點(diǎn)，因此，一旦城市廉租住房保障對(duì)象家庭的收入超過(guò)公布的標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)及時(shí)積極主動(dòng)地退出廉租住房保障體系。但是，在實(shí)際的操作過(guò)程中，由于受各種因素的影響，廉租住房退出機(jī)制的操作中還存在許多困難。一是廉租住房保障對(duì)象不愿退出，阻礙退出機(jī)制的執(zhí)行。廉租住房是由政府提供給城市最低收入的住房困難家庭租用的住房，但是在執(zhí)行的過(guò)程中保障對(duì)象就有可能出于個(gè)人利益的考慮而不愿騰退房子。一些租戶(hù)無(wú)論工作人員如何勸說(shuō)都不愿騰退房子，有的甚至妨礙執(zhí)法。二是對(duì)廉租住房保障對(duì)象的收入變動(dòng)情況的監(jiān)督管理困難，也造成了退出機(jī)制的難以操作。

三、完善廉租住房制度的建議

（一）建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的保障性住房的法律法規(guī)

保障性住房方面沒(méi)有一部統(tǒng)一的的法律，而相關(guān)的住房管理法規(guī)之間不銜接甚至是沖突，這都從根本上制約了城市廉租住房制度的實(shí)施。因此，制定統(tǒng)一的法律，理順相關(guān)法律法規(guī)之間的銜接關(guān)系，從法律法規(guī)方面實(shí)現(xiàn)保障范圍的不交叉不重疊，有助于廉租住房制度的實(shí)施。

首先，從國(guó)家層面要制定出一部統(tǒng)一的保障住房法律法規(guī)，明確規(guī)定廉租住房和其他類(lèi)型的保障性住房在保障對(duì)象的申請(qǐng)條件、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障方式、保障資金的來(lái)源、管理機(jī)構(gòu)等的設(shè)置等方面各自有著怎樣的要求，彼此之間又該如何銜接，避免相關(guān)的住房管理法規(guī)之間不銜接甚至是沖突問(wèn)題的出現(xiàn)。

其次，地方政府應(yīng)依據(jù)國(guó)家層面制定的保障性住房的法律法規(guī)，結(jié)合本地實(shí)際情況，制定出地方性的住房保障法律法規(guī)，協(xié)調(diào)保障性住房之間的關(guān)系。就南寧市而言，經(jīng)濟(jì)適用住房的保障對(duì)象方面，應(yīng)該明確界定其上限為南寧市家庭人均住房建筑面積低于16平方米的中低收入住房困難家庭，下限應(yīng)與廉租住房的家庭人均住房建筑面積和收入水平要求相銜接。而在廉租住房保障對(duì)象方面，嚴(yán)格界定保障對(duì)象的經(jīng)濟(jì)收入標(biāo)準(zhǔn)和居住面積標(biāo)準(zhǔn)及其上下限。對(duì)保障對(duì)象的實(shí)際情況實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理，一旦其有能力購(gòu)買(mǎi)了經(jīng)濟(jì)適用房的，就要求立刻退出廉租住房的保障體系，轉(zhuǎn)入到經(jīng)濟(jì)適用房保障體系，實(shí)現(xiàn)兩者政策的對(duì)接。這樣使不同收入水平的城市居民享有與其收入水平相適應(yīng)的住房保障，真正能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)的公平，又不會(huì)造成重復(fù)保障，形成一個(gè)合理公平的住房保障框架。

（二）引導(dǎo)城市居民轉(zhuǎn)變住房消費(fèi)觀念

以人為本的城市管理包含三個(gè)方面的內(nèi)容：一是城市管理必須最大限度滿(mǎn)足城市居民的需求，方便人的活動(dòng)和生活，這是城市建設(shè)的根本目的；二是城市管理應(yīng)該是全體市民的共同參與，公共參與在城市管理中具有重要的地位和作用；三是能夠不斷提高城市居民的素質(zhì)［4］。因此作為管理者就政府應(yīng)該本著以人為本的城市管理理念，在廉租住房制度的推行時(shí)間并不長(zhǎng)，實(shí)際生活中還有很大一部分的居民對(duì)這項(xiàng)制度并不了解的情況下，加大廉租住房制度的宣傳力度，廣泛運(yùn)用新聞媒體報(bào)刊雜志互聯(lián)網(wǎng)等宣傳渠道，全方位地宣傳廉租住房的相關(guān)政策，讓老百姓熟悉這項(xiàng)制度，對(duì)廉租住房的保障性、過(guò)渡性、廉價(jià)租賃的性質(zhì)和作用的真正了解，接受這項(xiàng)制度，轉(zhuǎn)變購(gòu)房的住房消費(fèi)觀念，不斷提高居民的素質(zhì)和認(rèn)識(shí)。在城市居民方面，城市居民應(yīng)該順勢(shì)轉(zhuǎn)變觀念，克服傳統(tǒng)文化和缺乏經(jīng)濟(jì)知識(shí)的束縛，樹(shù)立購(gòu)房和租房都是住房消費(fèi)的合理形式的觀念，買(mǎi)房住和租房住其實(shí)都是合理可接受的住房消費(fèi)形式，緩解租房與購(gòu)房心態(tài)的沖突。

（三）完善廉租住房制度的退出機(jī)制

廉租房退出機(jī)制是是廉租房制度運(yùn)作機(jī)制的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，廉租房退出機(jī)制的完善對(duì)廉租住房制度規(guī)范運(yùn)作具有重要意義。廉租房退出機(jī)制的完善也是發(fā)展住房保障體系、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的必然要求。因此城市政府要加強(qiáng)廉租住房的管理，完善廉租住房的退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)廉租住房制度的效率與公平。一方面，當(dāng)廉租住房保障對(duì)象擺脫了貧困，不再符合廉租住房保障條件的時(shí)候，城市政府要依法要求其退出。如果廉租住房保障對(duì)象不愿退出并且阻礙退出機(jī)制的執(zhí)行時(shí)，可以依法強(qiáng)制其退出，減少人為因素的干擾。另一方面，建立對(duì)廉租住房制度實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督，促進(jìn)城市政府規(guī)范地執(zhí)行退出機(jī)制。

注釋?zhuān)?/p>

［1］城市廉租住房管理辦法．中華人民共和國(guó)建設(shè)部令第70號(hào)，1999：第二條．

［2］南寧市房產(chǎn)管理局政務(wù)信息網(wǎng) http：／www．nnfcj．gov．cn ／．

［3］張波，劉江濤．城市管理學(xué)［M］．北京：北京大學(xué)出版社，2007：270．

［4］馬彥琳，劉建平．現(xiàn)代城市管理學(xué)［M］．北京：科學(xué)出版社，2005：15．

［1］南寧市廉租住房保障辦法．南寧市人民政府令第 21號(hào)，2008．

［2］馮宗容．廉租房運(yùn)作機(jī)制評(píng)析及創(chuàng)新［J］．經(jīng)濟(jì)體制改革，2002（3）．

［3］吳文生．廉租房退出機(jī)制的完善［J］．中國(guó)房地產(chǎn)，2009．

［4］王珍蓮．完善廣西住房保障制度的設(shè)想——以南寧市為例［J］．市場(chǎng)論壇，2008（2）．

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A

1009－4245（2011）05－0034－03

作者：陸少妮，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，郵編：430074

責(zé)任編輯：戴學(xué)明

責(zé)任校對(duì)：陳 磊