杭州市國土資源局蕭山分局 沈 琦

淺談拆遷許可涉訴案件中的一些問題及對策

杭州市國土資源局蕭山分局 沈 琦

近年來，隨著城市化建設(shè)的推進，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展力度的加大，土地資源需求正在急劇增長，因而在集體土地上的拆遷工作也面臨著更大的責任與壓力。為更好強化職責，推動依法行政工作，我們國土部門就要認真總結(jié)反思在拆遷許可案件應(yīng)訴過程中暴露出來的一些問題與不足之處，借以更好地開展今后日常的國土業(yè)務(wù)工作及復議、應(yīng)訴工作。

一、杭州市范圍內(nèi)拆遷許可行政案件的審判依據(jù)

根據(jù)目前復議機關(guān)及一審、二審的法院審理該類案件所依據(jù)的法律、法規(guī)看，主要是依據(jù)1997年10月17日杭州市第九屆人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過，1998年6月26日浙江省第九屆人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議批準的《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《拆遷條例》），該拆遷條例自1998年8月1日起施行，從法律位階上看，該條例屬于地方性法規(guī)。

在行政復議、行政訴訟案件中，復議機關(guān)及司法機關(guān)主要是依據(jù)《拆遷條例》第八條第一款的規(guī)定審查拆遷許可行為的合法性。該條例第八條第一款規(guī)定：“建設(shè)單位和個人征用集體所有土地需要拆遷房屋的，必須持建設(shè)項目及用地批準文件、拆遷計劃及拆遷方案，向市土地管理部門提出申請，經(jīng)批準并領(lǐng)取集體所有土地房屋拆遷許可證后，方可拆遷?！备鶕?jù)該規(guī)定，申請人向國土部門提出許可申請時必須提供的文件有：建設(shè)項目批準文件、用地批準文件、拆遷計劃、拆遷方案。國土部門在應(yīng)訴時，應(yīng)當圍繞該條款對申請人提交文件的具體要求準備訴訟材料，向復議機關(guān)和司法機關(guān)表明許可行為的合法性。

二、當前應(yīng)訴工作中存在的問題

從實際應(yīng)訴情況來看，我們尚存在以下一些問題，值得引起重視：

1、忽略證據(jù)的合法性要求，始終以證據(jù)復印件代替原件。在庭審質(zhì)證時，原則上要出示證據(jù)的原件，特別是國土部門審查時依據(jù)的前置其他行政機關(guān)的批準文件，因為，根據(jù)行政訴訟證據(jù)規(guī)則的規(guī)定，復印件一般無法作為一個案件的定案依據(jù)的，除非有合理的說明，否則，屬于不符合證據(jù)的形式要件，會因形式不合法而被審查機關(guān)不予采信，結(jié)果是由國土部門承擔不利的訴訟后果。例如，建設(shè)項目的批準文件應(yīng)包括發(fā)展和改革局的立項批復文件和規(guī)劃局的建設(shè)項目用地選址意見書或規(guī)劃許可證及附圖，而在有的案件應(yīng)訴時，國土部門舉證時不出示上述文件的原件。實際上，立項批復文件均能提供原件，而規(guī)劃局的建設(shè)項目用地選址意見書或規(guī)劃許可證是由杭州市規(guī)劃局頒發(fā)，一般只有復印件，但對此我們在應(yīng)訴時也缺乏必要的說明。

2、舉證不充分，證據(jù)鏈不嚴密，導致證明力不強。在舉證時，只注重關(guān)鍵證據(jù)本身，忽略了能起到說明和補充作用的關(guān)聯(lián)性證據(jù)。例如，在舉證建設(shè)用地批準文件時，往往只提供浙江省建設(shè)用地審批意見書，而從審批意見書上，只能看到省政府的審批意見。該意見一般較為籠統(tǒng)，表述為，同意區(qū)政府第幾批次的建設(shè)用地，而不能較直觀反映出案涉地塊的批準文件。當然，從工作實際出發(fā)，通常是很多建設(shè)項目的用地數(shù)量加在一起向上級部門報批，但僅從審批意見書上難以看出該用地批準文件批準的土地與案件所涉土地有任何關(guān)聯(lián)性。這時，就需要舉出可以說明用地批文與案涉地塊有關(guān)聯(lián)的其他說明性文件。再例如，由拆遷人制定的拆遷計劃中，往往只有一張表格，而該表格中顯示出來的僅僅是具體的鎮(zhèn)、村，擬拆遷的戶數(shù)、面積，安置計劃的調(diào)產(chǎn)安置戶數(shù)、面積，過渡計劃中的過渡方式，對案件相對人與拆遷計劃的關(guān)系也無從知曉，這樣，不僅使復議機關(guān)和審理機關(guān)難以理解，也易成為案件相對人及律師攻擊的目標。

3、相關(guān)的規(guī)范性依據(jù)提供過少，導致對方當事人對被訴行為的合法性產(chǎn)生質(zhì)疑。如在拆遷條例第三條規(guī)定：杭州市人民政府土地管理部門（以下簡稱市土地管理部門）主管本市征用集體所有土地房屋拆遷管理工作；市轄各區(qū)土地管理部門負責本區(qū)內(nèi)征用集體所有土地房屋拆遷管理的實施工作。第三十六條規(guī)定：杭州市所轄各縣（市）征地拆遷，可參照本條例執(zhí)行。而對方當事人及其律師經(jīng)常會提出，蕭山作為杭州市的一個區(qū)，而非縣（市），為何有權(quán)限可以參照執(zhí)行？我們又不能提供相關(guān)文件依據(jù)，造成局面上的被動。又比如在拆遷條例第十七條規(guī)定：拆遷私有住宅用房，實行遷建安置或者調(diào)產(chǎn)安置。遷建安置和調(diào)產(chǎn)安置是不同的安置方式，對被拆遷人的利益會產(chǎn)生不同影響。而在我們提供的拆遷方案關(guān)于拆遷補償安置一項中，只列明安置方式為調(diào)產(chǎn)安置，沒有說明為什么采取該種安置方式，對方當事人往往會提出為何拆遷條例賦予的選擇權(quán)沒能夠行使，相關(guān)的政策文件依據(jù)何在等質(zhì)疑，我們往往未能提供已有的相關(guān)政策依據(jù)。

三、完善應(yīng)訴工作的若干對策

針對上述應(yīng)訴工作中存在的問題，筆者認為，可以采取下列措施予以彌補和完善：

1、加強證據(jù)法規(guī)的學習，提高舉證質(zhì)量。要充分理解有關(guān)司法解釋的規(guī)定，《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第十條，當事人向人民法院提供書證的，應(yīng)當符合下列要求：（一）提供書證的原件，原本、正本和副本均屬于書證的原件。提供原件確有困難的，可以提供與原件核對無誤的復印件、照片、節(jié)錄本；（二）提供由有關(guān)部門保管的書證原件的復制件、影印件或者抄錄件的，應(yīng)當注明出處，經(jīng)該部門核對無異后加蓋其印章……針對當前舉證時不重視證據(jù)原件的問題，我們要盡可能的提供相關(guān)證據(jù)的原件，即使有困難，也要想辦法彌補，例如，拿到規(guī)劃部門的建設(shè)項目用地選址意見書或規(guī)劃許可證后，可以到發(fā)證機關(guān)杭州市規(guī)劃局加蓋公章，注明出處，加蓋核對無異章。

2、提高證據(jù)鏈條的嚴密性，增強證據(jù)的證明力。

在準備建設(shè)用地的批準文件時，除了提供浙江省建設(shè)用地審批意見書外，還應(yīng)附上某年度某個指標第幾批次項目用地分類面積的匯總表或明細表。這樣就能清晰表明案涉地塊與批準用地之間的關(guān)系。在準備拆遷計劃時，也應(yīng)附上征用集體土地房屋拆遷調(diào)查表，該表上記載的被拆遷人姓名、家庭常住人口數(shù)及房屋拆遷面積及擬安置途徑等內(nèi)容，這樣就可直觀反映被拆遷人與案件相對人之間的關(guān)系。依靠證據(jù)之間的相互印證和相互說明，提高證據(jù)的證明力。

3、及時提供作為決策依據(jù)的政策文件，提高決策的透明度。例如，針對案件當事人經(jīng)常提出的杭州市國土資源局蕭山分局為何具有核發(fā)房屋拆遷許可證的職權(quán)問題，實際上是有文件為依據(jù)的，中共杭州市委、市政府在2001年下發(fā)市委［2 001］8號文件，主要內(nèi)容是關(guān)于蕭山余杭撤市設(shè)區(qū)后機構(gòu)變更、機構(gòu)級別、職責事權(quán)、管理權(quán)限等方面的規(guī)定。其中第五點是關(guān)于蕭山余杭兩地政策、法規(guī)的連續(xù)性問題。撤市設(shè)區(qū)后，按照杭州市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于蕭山、余杭市撤市設(shè)區(qū)有關(guān)政權(quán)機構(gòu)名稱等問題的決定，杭州市人民代表大會常務(wù)委員會頒布實施適用城區(qū)的地方性法規(guī)和決定、決議，仍按行政區(qū)劃調(diào)整前的規(guī)定執(zhí)行。土地征用、房屋拆遷等政策目前維持現(xiàn)狀。所以，提供中共杭州市委、杭州市政府的市委［2001］8號文件，就能很好地解釋權(quán)限問題。另外，在安置方式的選擇上，我們可以要求拆遷地相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供征遷安置文件選編，其中對安置方式已有明確規(guī)定，故可以提供相關(guān)文件的具體規(guī)定，以供審查機關(guān)和對方當事人了解。

四、關(guān)于完善今后國土管理日常工作的幾點建議

1、建議規(guī)范拆遷申請表的內(nèi)容。我們在提供的證據(jù)材料中，有一份是征用集體所有土地房屋拆遷申請表，表中的內(nèi)容較為繁雜，為了工作及日常應(yīng)訴所需，可否將拆遷條例列明的四大塊內(nèi)容，先排列在前，如（1）建設(shè)項目批準文件、（2）建設(shè)用地批準文件、（3）拆遷計劃、（4）拆遷方案，余下需列入的內(nèi)容再排列下去，這樣使辦案法官可以一目了然，提高工作效率，也使我們的拆遷工作更為規(guī)范，科學合理。

2、建議加強行政許可法的學習，提高許可程序的民主化程度。因為杭州市拆遷條例在1998年實施，在施行后的十多年間，我國的依法行政工作有了長足的發(fā)展，一大批有關(guān)行政的法律、法規(guī)相繼頒布，人民群眾的法律意識也有了相應(yīng)提高，故對我們的行政管理工作提出了更高的要求。如全國人大常委會于2003年通過的《中華人民共和國行政許可法》已于2004年7月施行。其中第七條規(guī)定：公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)實施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；第四十七條行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利；申請人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請的，行政機關(guān)應(yīng)當在二十日內(nèi)組織聽證。因此，在相關(guān)條件具備充分的前提下，可否在程序上充分保障公民、法人的合法權(quán)益，以便更好地維護公共利益及社會秩序，更好地保障和監(jiān)督國土行政管理工作，切實推進國土資源各項事業(yè)的發(fā)展。