魯定華

(浙江省審計(jì)廳,杭州 310007)

0 引 言

交通建設(shè)項(xiàng)目是最早較大范圍推行全過(guò)程跟蹤審計(jì)的領(lǐng)域,浙江省重點(diǎn)交通建設(shè)項(xiàng)目全面推行全過(guò)程跟蹤審計(jì)已有近5年時(shí)間。全過(guò)程跟蹤審計(jì)與傳統(tǒng)的審計(jì)方式不同,跟蹤審計(jì)單位在交通建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的早期即介入,并在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中持續(xù)進(jìn)行監(jiān)督,對(duì)交通建設(shè)項(xiàng)目的投資控制、資金管理、管理方式產(chǎn)生了重大影響。通過(guò)近幾年實(shí)踐,交通建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)在推動(dòng)項(xiàng)目規(guī)范化管理,加強(qiáng)投資控制等方面起到了積極作用,但仍需加強(qiáng)對(duì)其特點(diǎn)、定位及實(shí)施方式等方面進(jìn)行研究,促進(jìn)交通項(xiàng)目建設(shè)單位統(tǒng)一認(rèn)識(shí),加強(qiáng)浙江交通建設(shè)項(xiàng)目管理,充分發(fā)揮交通項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)的預(yù)防作用。

1 交通項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)

與傳統(tǒng)的投資審計(jì)相比,交通建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)在較早階段介入被審計(jì)事項(xiàng)并伴隨事項(xiàng)的整個(gè)實(shí)施過(guò)程,具有以下特點(diǎn):

1.1 時(shí)效性強(qiáng)

傳統(tǒng)交通項(xiàng)目審計(jì)傾向于在項(xiàng)目接近竣工階段或已經(jīng)竣工后才對(duì)項(xiàng)目實(shí)施審計(jì),時(shí)效性較弱,所反映的很多問(wèn)題已經(jīng)造成了損失,對(duì)具體項(xiàng)目而言已不具備改進(jìn)的可能。而交通建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)與被審計(jì)事項(xiàng)的發(fā)展同步,貫穿被審計(jì)事項(xiàng)發(fā)展的全過(guò)程,可隨時(shí)反映審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,因此具有很強(qiáng)的時(shí)效性。

1.2 突出績(jī)效性

在同步跟蹤的過(guò)程中,審計(jì)人員能及時(shí)了解項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中的管理問(wèn)題、內(nèi)部控制問(wèn)題,及時(shí)幫助建設(shè)單位改進(jìn)管理薄弱環(huán)節(jié),完善運(yùn)行機(jī)制,從而減少損失浪費(fèi)、節(jié)約建設(shè)資金、提高投資效益、規(guī)范過(guò)程管理,更能夠體現(xiàn)績(jī)效性。

1.3 側(cè)重預(yù)防性

交通建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)不僅關(guān)注結(jié)果,更關(guān)注被審計(jì)事項(xiàng)的發(fā)展過(guò)程,對(duì)審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題可及時(shí)提出整改意見(jiàn),督促被審計(jì)單位整改落實(shí),以避免引起后期更大的問(wèn)題。同時(shí),審計(jì)還可以就政策、法律、規(guī)范等方面向被審計(jì)單位提供咨詢(xún)服務(wù)。因此跟蹤審計(jì)更側(cè)重于預(yù)防,更能體現(xiàn)審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能。

2 交通建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的作用

由于伴隨被審計(jì)事項(xiàng)實(shí)施的全過(guò)程,相對(duì)于傳統(tǒng)項(xiàng)目審計(jì)來(lái)說(shuō),交通建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)能夠在審計(jì)過(guò)程中對(duì)被審計(jì)單位、事項(xiàng)有更多的接觸和了解,易于獲取更全面、有效的信息,因此,也能發(fā)揮其特有的作用,主要體現(xiàn)在:

2.1 能全過(guò)程掌握項(xiàng)目實(shí)施情況

從以往的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,交通建設(shè)項(xiàng)目竣工決算審計(jì)面臨較多的困難,主要體現(xiàn)在:隱蔽工程審計(jì)困難,已付工程款追回困難。項(xiàng)目跟蹤審計(jì)由于在項(xiàng)目早期即介入審計(jì),因此可以較好地解決這兩方面的問(wèn)題,為竣工決算審計(jì)打下良好的基礎(chǔ)。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中,由于跟蹤審計(jì)人員始終跟隨在現(xiàn)場(chǎng),對(duì)隱蔽工程、變更工程等內(nèi)容,可以留下非常詳實(shí)的記錄,包括書(shū)面記錄,影像資料等,作為第一手審計(jì)證據(jù)。在后期的竣工決算審計(jì)時(shí),這些資料可以還原項(xiàng)目的真實(shí)實(shí)施情況,為正確審定工程造價(jià)提供依據(jù)。

另一方面,交通建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)過(guò)程中可以對(duì)每一次工程款的支付情況進(jìn)行審計(jì),如果發(fā)現(xiàn)支付有誤,可以要求建設(shè)單位及時(shí)糾正。審計(jì)和建設(shè)單位均處于比較主動(dòng)的地位,有利于問(wèn)題的糾正和解決,有利于最終的竣工決算審計(jì)。

2.2 能為被審計(jì)單位提供政策法規(guī)咨詢(xún)

當(dāng)前交通建設(shè)領(lǐng)域存在的問(wèn)題仍較多,高估冒算、違法轉(zhuǎn)分包、損失浪費(fèi)等問(wèn)題并不鮮見(jiàn),已成為經(jīng)濟(jì)案件的高發(fā)領(lǐng)域。其中既有主觀原因,更有客觀原因。很多建設(shè)單位的管理人員都是第一次搞建設(shè),并不熟悉相關(guān)建設(shè)程序、法律法規(guī)等。項(xiàng)目跟蹤審計(jì)對(duì)建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)都進(jìn)行了實(shí)時(shí)的審計(jì)監(jiān)督,從工程招投標(biāo)、合同簽訂、設(shè)計(jì)、變更、材料與設(shè)備的采購(gòu)、一直到工程款支付都置于審計(jì)監(jiān)督之下。一方面,審計(jì)人員可以向建設(shè)單位提供相關(guān)法律法規(guī)的咨詢(xún),督促其按照相關(guān)要求規(guī)范地實(shí)施建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)。另一方面,可以利用審計(jì)的專(zhuān)業(yè)知識(shí),幫助建設(shè)單位分辨施工單位的不合法行為,避免國(guó)家財(cái)政資金的損失浪費(fèi)。

3 交通建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)需完善解決的問(wèn)題

3.1 跟蹤審計(jì)獨(dú)立性難以得到保障

交通項(xiàng)目跟蹤審計(jì)人員獨(dú)立性往往得不到保證,一般主要有三方面原因:一是黨政領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)單位要求審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展跟蹤審計(jì),及時(shí)跟進(jìn)項(xiàng)目建設(shè),杜絕違法違紀(jì)現(xiàn)象的屢屢發(fā)生,故而要求審計(jì)機(jī)關(guān)和跟蹤審計(jì)人員參與項(xiàng)目管理,參加各類(lèi)協(xié)調(diào)會(huì)議或作為某一環(huán)節(jié)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行把關(guān);二是由于受工期限制和行政主導(dǎo)等因素影響,各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)單位往往要求跟蹤審計(jì)人員在不影響決策落實(shí)、項(xiàng)目推進(jìn)等前提下,處置和彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)時(shí)出現(xiàn)的問(wèn)題;三是在項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施時(shí),跟蹤審計(jì)人員很難清晰劃分項(xiàng)目管理和審計(jì)監(jiān)督的界限,很可能會(huì)越位行使本不屬于自己的職權(quán),偏離跟蹤審計(jì)的本意。

3.2 審計(jì)人員綜合業(yè)務(wù)能力不能完全勝任跟蹤審計(jì)需要

由于交通建設(shè)仍處在高速增長(zhǎng)階段,項(xiàng)目投資額不斷增加,建設(shè)的難度在不斷加大。如有的特大型橋梁項(xiàng)目,其建設(shè)的難度往往是世界級(jí)的,專(zhuān)業(yè)要求高。對(duì)建設(shè)單位來(lái)說(shuō),有了審計(jì)機(jī)關(guān)的參與,出于免責(zé)及對(duì)審計(jì)人員信任的需要,對(duì)審計(jì)人員的要求是從設(shè)計(jì)、投資、質(zhì)量、進(jìn)度及安全管理等方面全方位提供意見(jiàn)和建議,實(shí)際上要求審計(jì)人員是全能型人才,審計(jì)人員除應(yīng)具備一般的工程、財(cái)務(wù)知識(shí)外,還要求具有跟蹤項(xiàng)目特需的專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)。因此,跟蹤審計(jì)無(wú)疑對(duì)審計(jì)人員的各方面素質(zhì)提出了更高的要求,然而,審計(jì)機(jī)關(guān)力量的不足和跟蹤審計(jì)人員的有限性決定了這一缺陷的必然存在,尤其是當(dāng)前交通項(xiàng)目審計(jì)內(nèi)容不斷擴(kuò)張的背景下,這一矛盾尤為顯著。

3.3 中介機(jī)構(gòu)的利用產(chǎn)生審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

由于跟蹤審計(jì)往往會(huì)牽涉到大量的人力和精力,在審計(jì)機(jī)關(guān)人員不足的情況下,各地大多采用通過(guò)整合社會(huì)審計(jì)資源來(lái)實(shí)現(xiàn)跟蹤審計(jì)目標(biāo)。大多數(shù)審計(jì)機(jī)關(guān)采用的審計(jì)機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與的跟蹤審計(jì)模式,也往往因?yàn)闀r(shí)間跨度久、審計(jì)事項(xiàng)雜、專(zhuān)業(yè)判斷多、自身力量少等原因,實(shí)際上還無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)審計(jì)監(jiān)督的全盤(pán)把控,一方面,大多社會(huì)審計(jì)人員更注重于造價(jià)審核,對(duì)于國(guó)家審計(jì)更為關(guān)注的合法合規(guī)性、效益性及宏觀性并不擅長(zhǎng);另一方面,中介機(jī)構(gòu)還因?yàn)榕c建設(shè)相關(guān)單位存在經(jīng)濟(jì)利益和長(zhǎng)期業(yè)務(wù)關(guān)系,對(duì)建設(shè)相關(guān)單位不能形成有效地監(jiān)督。對(duì)于投資額很大的交通建設(shè)項(xiàng)目,跟蹤審計(jì)費(fèi)用由建設(shè)單位或其主管部門(mén)支付,一定程度上喪失了審計(jì)的獨(dú)立性。

4 發(fā)展和完善交通建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)模式的思考

4.1 提高交通建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的思想認(rèn)識(shí)

目前交通建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)還處在探索發(fā)展階段,正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待這一審計(jì)方式是促其健康發(fā)展的重要前提。交通建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的產(chǎn)生和應(yīng)用,是在交通投資領(lǐng)域真實(shí)、合法問(wèn)題還較為突出的情況下,為適應(yīng)審計(jì)需求而加大審計(jì)力度、提升審計(jì)效能的應(yīng)對(duì)之策,能夠較好地解決傳統(tǒng)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、竣工決算審計(jì)等方式存在的時(shí)效性問(wèn)題,本身是對(duì)審計(jì)方式方法體系的豐富和完善。其次,交通建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)方式的運(yùn)用應(yīng)適度。跟蹤審計(jì)能夠較好地發(fā)揮預(yù)防性作用,但也存在著較大的局限性和較高的風(fēng)險(xiǎn),對(duì)審計(jì)人員的要求更高,需要從實(shí)際出發(fā)、因地制宜地加以開(kāi)展,不能為跟蹤而跟蹤,或者形式上跟蹤實(shí)際上并沒(méi)達(dá)到效果。

4.2 合理選擇交通建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)介入時(shí)點(diǎn)

交通建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)介入時(shí)點(diǎn)與跟蹤審計(jì)的定位及成果有著直接的關(guān)系,從跟蹤審計(jì)的效果來(lái)說(shuō),審計(jì)介入時(shí)點(diǎn)越早,能起到的審計(jì)預(yù)防作用會(huì)越明顯。由于審計(jì)資源的有限性及突出審計(jì)重點(diǎn)的要求,對(duì)交通建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)介入時(shí)點(diǎn)的選擇,應(yīng)根據(jù)審計(jì)成果使用者的需求來(lái)確定,可從以下幾個(gè)方面來(lái)選擇。

(1)在前期決策及初步設(shè)計(jì)階段開(kāi)始介入

審計(jì)人員可以在投資項(xiàng)目決策階段就介入審計(jì),對(duì)項(xiàng)目是否立項(xiàng)等管理決策事項(xiàng)發(fā)表意見(jiàn),事先為被審計(jì)單位提供咨詢(xún)意見(jiàn),因此,在這個(gè)階段介入跟蹤審計(jì),對(duì)審計(jì)人員的要求最高,實(shí)際實(shí)施的項(xiàng)目并不多。

(2)在項(xiàng)目招標(biāo)階段開(kāi)始介入

在投資項(xiàng)目招標(biāo)階段參與審計(jì),主要是對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的招投標(biāo)內(nèi)容、標(biāo)段設(shè)置、招標(biāo)文件編制、投標(biāo)價(jià)控制、清單編制等事項(xiàng)提出審計(jì)意見(jiàn),幫助建設(shè)單位從招投標(biāo)、合同簽訂階段就加強(qiáng)投資,可較大程度克服現(xiàn)行招投標(biāo)制度中的各項(xiàng)漏洞,為項(xiàng)目施工過(guò)程中的造價(jià)控制及合同履行打下良好的基礎(chǔ)。

(3)在項(xiàng)目施工階段開(kāi)始介入

當(dāng)前交通項(xiàng)目跟蹤審計(jì)介入時(shí)間多數(shù)從施工階段開(kāi)始,主要是進(jìn)點(diǎn)后對(duì)項(xiàng)目決策審批、征地、招標(biāo)情況進(jìn)行事后審計(jì),對(duì)施工階段質(zhì)量、投資、進(jìn)度、安全等情況實(shí)施不間斷或階段式審計(jì),重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目工程款支付、重大變更、合同履行、參建各方的職責(zé)履行情況進(jìn)行審計(jì),為竣工決算審計(jì)打下良好的基礎(chǔ)。

(4)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)重點(diǎn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的分階段跟蹤

當(dāng)前,在審計(jì)力量不足和審計(jì)成本控制的情況下,可以把全天候的跟蹤變?yōu)?“重點(diǎn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)”的跟蹤。交通建設(shè)項(xiàng)目的重點(diǎn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)一般表現(xiàn)在以下方面:前期決策、設(shè)計(jì)、招標(biāo)投標(biāo)、隱蔽工程驗(yàn)收、材料與設(shè)備的采購(gòu)、重大變更、竣工驗(yàn)收、工程財(cái)務(wù)決算等。在每個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)又要細(xì)化審計(jì)事項(xiàng),做到有的放矢,準(zhǔn)確把握跟蹤審計(jì)的切入點(diǎn)。

4.3 加強(qiáng)跟蹤審計(jì)質(zhì)量控制和成果考核。

交通項(xiàng)目跟蹤審計(jì)結(jié)論具有分散、多元、全面等特點(diǎn),審計(jì)意見(jiàn)不是在項(xiàng)目結(jié)束后提出,而是在項(xiàng)目進(jìn)行中就要及時(shí)提出,隨時(shí)整改。審計(jì)人員的自由度較大,承擔(dān)的責(zé)任也大,需要十分豐富的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和較強(qiáng)的應(yīng)變能力。

(1)重視跟蹤審計(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)選擇

交通項(xiàng)目跟蹤審計(jì)項(xiàng)目選擇與一般的審計(jì)項(xiàng)目相比,由于投入審計(jì)資源多,審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)大,應(yīng)根據(jù)交通主管部門(mén)的需求有重點(diǎn)的選擇,針對(duì)項(xiàng)目本身的固有風(fēng)險(xiǎn)及管理風(fēng)險(xiǎn)作出詳細(xì)的評(píng)估,以決定是否立項(xiàng)及組織審計(jì)力量。

(2)選擇專(zhuān)業(yè)高效的跟蹤審計(jì)人員

要建立一支具有高度責(zé)任感和事業(yè)心、業(yè)務(wù)素質(zhì)過(guò)硬、組織精干高效的交通項(xiàng)目跟蹤審計(jì)隊(duì)伍。一是參與跟蹤審計(jì)人員應(yīng)具有的專(zhuān)業(yè)勝任能力、職業(yè)道德水平和應(yīng)予回避的情形,以及避免介入管理決策的條款等;二是督促其嚴(yán)格按審計(jì)程序辦事,審慎發(fā)表審計(jì)意見(jiàn),必要時(shí)應(yīng)當(dāng)取得有關(guān)專(zhuān)業(yè)人士的幫助;三是要加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的管理和監(jiān)督,嚴(yán)守審計(jì)紀(jì)律。

(3)制定跟蹤審計(jì)的操作規(guī)程

具體包括計(jì)劃、立項(xiàng)、實(shí)施、報(bào)告、歸檔等各個(gè)階段的規(guī)范化操作。特別是對(duì)跟蹤審計(jì)通知書(shū)發(fā)放、跟蹤的方式、交換意見(jiàn)的形式、審計(jì)報(bào)告、歸檔等具體行為,要在管理辦法中進(jìn)行規(guī)范。

(4)加強(qiáng)成果管理與考核

跟蹤審計(jì)中由于對(duì)過(guò)程進(jìn)行了監(jiān)督,提高了政府資金的使用效率,從而造成在工程決算階段審計(jì)時(shí),很難出現(xiàn)大的工程結(jié)算審減額,審計(jì)成果管理與考核可體現(xiàn)在階段性審計(jì)報(bào)告和年度審計(jì)報(bào)告中。體現(xiàn)在跟蹤過(guò)程中采用的建設(shè)性審計(jì)信息和審計(jì)意見(jiàn)。在跟蹤審計(jì)成果的考核和業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)方面,應(yīng)增加跟蹤審計(jì)提交的意見(jiàn)建議采納情況,促使建設(shè)單位建立制度、提高績(jī)效、完善管理等方面的考察比重。

4.4 建立交通建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的統(tǒng)籌管理機(jī)制

交通建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)一直存在任務(wù)重、力量不足的問(wèn)題,開(kāi)展項(xiàng)目跟蹤審計(jì)對(duì)審計(jì)資源的要求更高,在一定程度上會(huì)使力量和任務(wù)的矛盾更加突出。因此,要使項(xiàng)目跟蹤審計(jì)切實(shí)發(fā)揮作用,就要做到量力而行,突出重點(diǎn),保證審計(jì)質(zhì)量,這就要求在審計(jì)業(yè)務(wù)管理和具體的審計(jì)項(xiàng)目管理上,從實(shí)際情況出發(fā)做好統(tǒng)籌工作。一是在審計(jì)方式的選擇和運(yùn)用上,應(yīng)統(tǒng)籌考慮審計(jì)需求和審計(jì)資源;二是在跟蹤審計(jì)項(xiàng)目的選擇上,應(yīng)統(tǒng)籌考慮預(yù)期成果和可行性。應(yīng)將可預(yù)期審計(jì)成果的大小作為交通建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)立項(xiàng)的重要標(biāo)準(zhǔn),從源頭上保證審計(jì)成果最大化。三是在項(xiàng)目跟蹤審計(jì)力量的配置上,應(yīng)統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目周期和審計(jì)工作安排。交通建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的時(shí)間跨度會(huì)比較大,要求參與跟蹤的審計(jì)人員保持一定的穩(wěn)定性。

5 結(jié) 語(yǔ)

在2006年申蘇浙皖高速公路全過(guò)程委托跟蹤審計(jì)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,浙江交通主管部門(mén)在臺(tái)金高速公路、嘉紹跨江通道等重大交通項(xiàng)目推行了全過(guò)程跟蹤審計(jì)制度。實(shí)踐表明,跟蹤審計(jì)對(duì)規(guī)范交通基建程序,確保交通建設(shè)資金安全完整,節(jié)約工程投資,杜絕和減少違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生,促進(jìn)交通領(lǐng)域黨風(fēng)廉政建設(shè)發(fā)揮了積極作用。加強(qiáng)交通建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)模式研究和實(shí)踐,必將推動(dòng)該項(xiàng)制度在服務(wù)浙江交通項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

[1]柴嚴(yán).中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)跟蹤審計(jì)理論與實(shí)務(wù)研討會(huì)綜述[J].審計(jì)研究,2009,(6):15-18.

[2]曹慧明.建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)若干問(wèn)題研究[J].審計(jì)研究,2009,(5):47-52.

[3]審計(jì)署審計(jì)科研所.關(guān)于開(kāi)展跟蹤審計(jì)有關(guān)情況的調(diào)研報(bào)告[Z].北京:中華人民共和國(guó)審計(jì)屬,2009.