□潘 輝

是“土地入股”還是“土地出租”

□潘 輝

案 例

2008年9月，J公司與重慶市永川區(qū)大安鎮(zhèn)T村民小組簽訂集體土地入股協(xié)議，租用集體土地170余畝用于修建軋鋼廠。2008年12月，J公司開(kāi)始動(dòng)工建設(shè)，修建了圍墻、堡坎及地下基礎(chǔ)。2009年9月，永川區(qū)國(guó)土資源和房屋管理局對(duì)J公司違法占地80畝的行為作出行政處罰，責(zé)令停止違法行為，恢復(fù)土地原狀，并處罰款53萬(wàn)元。但該公司未停止施工，繼續(xù)占地建設(shè)。2009年12月，重慶市國(guó)土資源和房屋管理局對(duì)該公司續(xù)建違法占地57畝行為作出行政處罰，責(zé)令停止違法行為，恢復(fù)土地原狀，并處罰款76萬(wàn)元。截至2009年12月，J公司共占地137畝，其中基本農(nóng)田94畝，不符合土地利用總體規(guī)劃。目前，罰款已繳納，土地已復(fù)耕。對(duì)永川區(qū)大安鎮(zhèn)政府及有關(guān)部門監(jiān)管不力問(wèn)題，永川區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察部門已分別給予相關(guān)責(zé)任人員黨紀(jì)、政紀(jì)處分。

分 析

關(guān)鍵點(diǎn)：村民小組的行為是出租集體土地、還是以集體土地入股？

本案涉嫌三個(gè)違法主體，一是J公司，二是T村民小組，三是軋鋼廠。判斷哪個(gè)主體違反了土地管理法律法規(guī)，需要從其行為入手。本案的關(guān)鍵是如何認(rèn)定T村民小組的行為？從案情表述看，T村民小組有兩個(gè)行為，出租集體土地和以集體土地入股。以集體土地入股和出租集體土地是兩種不同的行為，引起的法律后果也不同。根據(jù)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，但是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以土地使用權(quán)入股與其他單位共同舉辦企業(yè)。

如果認(rèn)定T村民小組的行為是出租集體土地，那么，根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，出租土地的一方構(gòu)成非法轉(zhuǎn)讓土地，T村民小組成為非法轉(zhuǎn)讓土地的主體；通常情況下，承租土地的一方構(gòu)成非法占地，J公司成為非法占地的主體；但是，尚需進(jìn)一步調(diào)查，違法占地主體究竟是J公司還是軋鋼廠。

如果認(rèn)定T村民小組的行為是以集體土地入股，還需要進(jìn)一步調(diào)查一些事實(shí)，才能確定違法主體。根據(jù)《土地管理法》第六十條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請(qǐng)，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)。其中，涉及占用農(nóng)用地的，要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。如果違反上述規(guī)定，則構(gòu)成非法占地，J公司和T村民小組作為共同出資方，成為非法占地的共同主體。

關(guān)鍵點(diǎn)：違法占地的主體是發(fā)起人、還是新成立的公司？

非法占地主體究竟是J公司和T村民小組這個(gè)共同主體還是軋鋼廠？需要進(jìn)一步調(diào)查的事實(shí)是，軋鋼廠是否為獨(dú)立法人以及誰(shuí)實(shí)施占地行為？如果軋鋼廠在2008年12月動(dòng)工建設(shè)之前，經(jīng)工商登記成為獨(dú)立法人，且占地是以軋鋼廠名義實(shí)施的，例如軋鋼廠以自己的名義與施工單位簽訂施工合同、支付工程價(jià)款等，那么本案的違法主體應(yīng)該是軋鋼廠。如果軋鋼廠未經(jīng)工商登記為獨(dú)立法人，或者雖經(jīng)工商登記，但登記時(shí)間是在動(dòng)工之后，或者未以軋鋼廠的名義實(shí)施占地行為，那么軋鋼廠不應(yīng)成為違法主體。

關(guān)鍵點(diǎn)：須進(jìn)一步調(diào)查是否涉嫌犯罪。

即使如本案認(rèn)定J公司為違法主體，對(duì)其作出的處理也不適當(dāng)。本案定性為違法占地，對(duì)J公司的處罰為責(zé)令停止違法行為，恢復(fù)土地原狀，并處罰款。但是，根據(jù)《土地管理法》第七十六條規(guī)定，對(duì)非法占地的處罰應(yīng)該是，責(zé)令退還非法占用的土地，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。本案，J公司非法占地137畝，其中基本農(nóng)田94畝，不符合土地利用總體規(guī)劃。對(duì)這一表述，有兩種理解：一是占用的137畝土地都不符合土地利用總體規(guī)劃；二是僅基本農(nóng)田94畝不符合土地利用總體規(guī)劃。我們暫且認(rèn)為是第一種理解。從案情看，修建了圍墻、堡坎及地下基礎(chǔ)等構(gòu)筑物，根據(jù)《土地管理法》第七十六的規(guī)定，對(duì)于不符合規(guī)劃的，還要作出責(zé)令限期拆除的行政處罰決定，本案遺漏了這一處理。從《土地管理法》第七十六的規(guī)定看，限期拆除是一種行政處罰，恢復(fù)土地原狀只是限期拆除的結(jié)果和要求，不能單獨(dú)作為一種處罰?！盎謴?fù)土地原狀”的表述在《土地管理法》中僅出現(xiàn)過(guò)兩次，一是七十三條，一是七十六條，而且都是和責(zé)令限期拆除連在一起的。如果將其理解為一種處罰，那么就不會(huì)有《土地管理法》第八十三條的規(guī)定，該條僅是針對(duì)責(zé)令限期拆除這種行政處罰決定而不是針對(duì)恢復(fù)土地原狀作出的要求。

另外，本案占用基本農(nóng)田94畝，且情節(jié)惡劣，違法主體拒不執(zhí)行永川區(qū)局作出的處罰決定，繼續(xù)實(shí)施占地行為，因此應(yīng)從重處罰。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，如果造成基本農(nóng)田5畝以上種植條件嚴(yán)重毀壞的，還應(yīng)該追究刑事責(zé)任。本案，應(yīng)對(duì)是否涉嫌構(gòu)成犯罪作進(jìn)一步調(diào)查并在案情中有所交代。

（作者單位：國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局）