林波

(湖南工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院監(jiān)察審計(jì)處，湖南長(zhǎng)沙410151)

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展亟待政府管理的創(chuàng)新*

林波

(湖南工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院監(jiān)察審計(jì)處，湖南長(zhǎng)沙410151)

世界是在競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)展的，經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力依賴于政府管理的競(jìng)爭(zhēng)力。經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，首先要提高政府管理水平和管理效能。建立廉潔、高效、以公眾利益為導(dǎo)向的現(xiàn)代政府管理體系是適應(yīng)現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要。中國(guó)政府在經(jīng)歷了社會(huì)管理型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展型的社會(huì)發(fā)展導(dǎo)向之后，目前應(yīng)該向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。為此，我們應(yīng)明確政府管理創(chuàng)新的內(nèi)涵，了解政府管理創(chuàng)新的動(dòng)力因素和阻力因素，并探討增強(qiáng)政府管理創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力和減少抑制力的方法。

社會(huì)轉(zhuǎn)型期;政府管理創(chuàng)新;動(dòng)力因素;阻力因素;對(duì)策

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)正處于歷史的轉(zhuǎn)型期，我國(guó)正由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)和信息社會(huì)轉(zhuǎn)變;在經(jīng)濟(jì)體制上正由高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變;在國(guó)家治理上正由人治社會(huì)向法治社會(huì)轉(zhuǎn)變;在生產(chǎn)生活上正由封閉型社會(huì)向開放型社會(huì)轉(zhuǎn)變。正由于上述的全面轉(zhuǎn)型，在政府管理上，也就不能按照原來的老的治理方式去管理了，必須根據(jù)情況的發(fā)展，與時(shí)俱進(jìn)地去創(chuàng)新。

一、政府管理創(chuàng)新的基本內(nèi)涵

何謂政府管理創(chuàng)新，主流觀點(diǎn)認(rèn)為:“政府管理創(chuàng)新是指由于行政環(huán)境、行政任務(wù)等的變化引起的行政職能、行政方式、行政作風(fēng)、政府的政策法規(guī)、行政體制等方面的一系列適應(yīng)性改革”。政府管理創(chuàng)新內(nèi)涵包括以下幾個(gè)方面:

1、培育和樹立創(chuàng)新觀念是政府管理創(chuàng)新的前提;改革和簡(jiǎn)化行政審批制度是政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行規(guī)范管理的一種手段;轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)政府職能創(chuàng)新;轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，推進(jìn)行政作風(fēng)創(chuàng)新;轉(zhuǎn)變政府管理機(jī)制，推進(jìn)行政體制創(chuàng)新;加快政府管理信息化建設(shè)步伐、構(gòu)建電子政府、發(fā)展電子政務(wù);建立健全公共危機(jī)管理機(jī)制、構(gòu)建責(zé)任政府;解放思想，積極借鑒西方國(guó)家行政文明成果、努力建立學(xué)習(xí)型政府。

2、政府管理創(chuàng)新是一個(gè)具有層次結(jié)構(gòu)的體系，根據(jù)諸多方面創(chuàng)新之間的關(guān)聯(lián)性，可以構(gòu)造出八個(gè)層次的政府管理創(chuàng)新體系，第一個(gè)層次涉及管理人員、方法與手段，第二層次是運(yùn)行機(jī)制，第三個(gè)層次是組織機(jī)構(gòu)，第四個(gè)層次是行政體制，第五個(gè)層次是政治體制，第六個(gè)層次是社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，第七個(gè)層次是政府管理的系統(tǒng)哲學(xué)，第八個(gè)層次是社會(huì)假設(shè)基礎(chǔ)。政府管理創(chuàng)新是一個(gè)系統(tǒng)的體系，這八個(gè)層次之間相互關(guān)聯(lián)，有可能牽一發(fā)而動(dòng)全身，所以要全面推進(jìn)政府管理創(chuàng)新。

3、“政府管理創(chuàng)新是指各級(jí)黨委和政府及其職能部門為了適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境的變化所提出的新挑戰(zhàn)和新要求而對(duì)自身的職能定位、管理方式、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、業(yè)務(wù)流程、工作方法、技術(shù)手段等諸多方面所作出的創(chuàng)造性調(diào)整和變革?！?/p>

二、政府管理創(chuàng)新的動(dòng)力與阻力因素分析

在任何社會(huì)發(fā)展的過程中，都會(huì)產(chǎn)生兩種力量，變革的驅(qū)動(dòng)力和變革的抑制力，即動(dòng)力和阻力。在通常情況下，當(dāng)驅(qū)動(dòng)力強(qiáng)于抑制力時(shí)，變革發(fā)生并能持續(xù)下去;反之則不能發(fā)生;當(dāng)兩種力量作用相當(dāng)、相互抵消時(shí)，組織則會(huì)維持現(xiàn)狀。

(一)政府管理創(chuàng)新的動(dòng)力因素

“改革的啟動(dòng)在于兩個(gè)極為重要的因素:改革的動(dòng)力與發(fā)動(dòng)改革的時(shí)機(jī)和方式”。創(chuàng)新是需要?jiǎng)恿Φ?，?dòng)力為目標(biāo)提供了現(xiàn)實(shí)的可能性，因而動(dòng)力也就是一種客觀的需要或潛在的利益。政府管理創(chuàng)新的動(dòng)力，是政府創(chuàng)新系統(tǒng)在與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、科技、文化等諸種外部環(huán)境因素相互影響和相互作用下，管理創(chuàng)新行為產(chǎn)生的機(jī)理。

1、社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展是根本動(dòng)力

根據(jù)生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑這一馬克思主義的基本原理，政府管理創(chuàng)新的第一推動(dòng)力是經(jīng)濟(jì)發(fā)展力。一方面，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求政府進(jìn)行管理創(chuàng)新。另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以為政府管理創(chuàng)新提供必需的物質(zhì)條件，如資金、辦公設(shè)備、管理的手段和技術(shù)等，使創(chuàng)新具有強(qiáng)大的后盾支持。

2、機(jī)構(gòu)改革和民主政治建設(shè)是內(nèi)部動(dòng)力

(1)機(jī)構(gòu)改革的推動(dòng)。政府機(jī)構(gòu)是政府體制的載體，機(jī)構(gòu)改革意味著政府體制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，機(jī)構(gòu)改革一直是我國(guó)政府體制改革的重要內(nèi)容。從總體的和一般的角度來考察，政治、經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行邏輯是:經(jīng)濟(jì)上的每一點(diǎn)相對(duì)重大的變化都可能改變政治運(yùn)行狀態(tài)乃至改變政治運(yùn)行規(guī)則。

(2)民主政治建設(shè)的推動(dòng)。

為了完成改革和發(fā)展的繁重任務(wù)，必須保持長(zhǎng)期穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。社會(huì)穩(wěn)定是實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新的必要條件，沒有穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，社會(huì)就不可能正常發(fā)展。政治穩(wěn)定是社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政治穩(wěn)定則社會(huì)穩(wěn)定，而政治要穩(wěn)定，則必須跟隨時(shí)代的步伐，不斷進(jìn)行創(chuàng)新，尤其要進(jìn)行政府管理創(chuàng)新，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，進(jìn)行社會(huì)主義政治文明的建設(shè)。

(二)政府管理創(chuàng)新的阻力因素

政府管理創(chuàng)新真正的難點(diǎn)在于克服阻力，與政府管理創(chuàng)新的動(dòng)力因素主要來自行政管理體制的外部，相反政府管理創(chuàng)新的阻力則主要來自體制的內(nèi)部，主要表現(xiàn)為:

1、傳統(tǒng)觀念對(duì)政府管理創(chuàng)新的影響

人的觀念總是受制于時(shí)代的局限、傳統(tǒng)的束縛、環(huán)境的制約以及個(gè)人的經(jīng)驗(yàn);在特殊的制度環(huán)境下，在傳統(tǒng)文化的熏陶下，加之個(gè)人認(rèn)識(shí)水平的不同，觀念一經(jīng)形成，就很難轉(zhuǎn)變。政府管理創(chuàng)新是包括管理技術(shù)創(chuàng)新、管理觀念創(chuàng)新和管理制度創(chuàng)新在內(nèi)的一個(gè)整體系統(tǒng)，所以，一旦外部環(huán)境發(fā)生劇烈變化時(shí)，如果觀念沒有及時(shí)更新，則會(huì)變成強(qiáng)大的阻礙力量，影響管理制度創(chuàng)新和管理技術(shù)創(chuàng)新的成效，甚至扼殺管理制度創(chuàng)新和管理技術(shù)創(chuàng)新。

2、利益矛盾對(duì)政府管理創(chuàng)新的制約

首先，利益矛盾表現(xiàn)為行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的角色沖突。作為一個(gè)行政單位，在社會(huì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特殊歷史條件下，它除了代表黨和國(guó)家的利益之外，也在不同程度上生長(zhǎng)出了團(tuán)體的利益。而當(dāng)這兩種利益發(fā)生沖突時(shí)，也就有可能以損害黨和國(guó)家利益的手段來維護(hù)和增加小團(tuán)體的利益。其次，利益矛盾還表現(xiàn)為行政行為相對(duì)成本的差異。也就是說，在完成一件行政任務(wù)時(shí)，不同的人員若付出的成本不同時(shí)，面對(duì)著同一任務(wù)便會(huì)產(chǎn)生利益矛盾。再次，利益矛盾表現(xiàn)為各個(gè)利益主體對(duì)待改革的態(tài)度。改革在本質(zhì)上是對(duì)利益的再調(diào)整和再分配。社會(huì)總是要分為各個(gè)利益集團(tuán)的，這些利益包括權(quán)力、地位、身份、經(jīng)濟(jì)利益及其相關(guān)的社會(huì)權(quán)力。有些利益集團(tuán)當(dāng)然希望傳統(tǒng)體制改得多一點(diǎn)、快一點(diǎn)，而在傳統(tǒng)體制內(nèi)獲益比較多的人，改革的動(dòng)力就小一點(diǎn)，阻力大一點(diǎn)。

3、管理制度短缺及其負(fù)面效應(yīng)造成的阻力

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為:制度是一種公共物品，具有排他性;制度是一種約束機(jī)制，它所提供的一系列規(guī)則由社會(huì)認(rèn)可的非正式約束和國(guó)家、政府制定的正式約束以及實(shí)施機(jī)制共同構(gòu)成，制度無時(shí)無刻不在起作用，強(qiáng)烈地影響著人們的行為。政府的一切行為，也無時(shí)無刻不在制度的約束之中，制度對(duì)政府管理的成敗得失影響非常重大，正如鄧小平反復(fù)強(qiáng)調(diào)的:最重要的是一個(gè)制度問題，制度是決定因素。

三、加強(qiáng)研究積極推進(jìn)政府管理創(chuàng)新

(一)要明確政府管理創(chuàng)新的核心是政府職能的轉(zhuǎn)變

政府職能轉(zhuǎn)變表現(xiàn)為職能總量的調(diào)適變化、職能結(jié)構(gòu)的優(yōu)化配置和職能實(shí)現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變。目前，轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵在于加快政府由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，這需要從政府的體制結(jié)構(gòu)和功能行為上創(chuàng)新政府服務(wù)理念、端正服務(wù)行為、發(fā)揮政府服務(wù)功能、提高政府的服務(wù)效率，使政府真正成為行為規(guī)范、公正透明、廉潔高效的服務(wù)型政府。競(jìng)爭(zhēng)力的強(qiáng)弱，越來越成為國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)弱的決定性因素，也將決定了政府必須加快職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)政府管理創(chuàng)新。

1、推進(jìn)政府職能創(chuàng)新，改進(jìn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管方式，重視履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，政府要把財(cái)力、物力等公共資源更多地向社會(huì)管理和公共服務(wù)傾斜，精力要更多地放在推進(jìn)社會(huì)發(fā)展和解決人民生活問題上。

2、要堅(jiān)決實(shí)行政企分開。進(jìn)一步理順政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系，更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。要加快推進(jìn)行政審批制度改革，大幅度減少行政審批事項(xiàng)，特別要深化投資體制改革，按照誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則，確立企業(yè)在投資活動(dòng)中的主體地位。

3、建立和完善民主決策制度，推進(jìn)行政作風(fēng)創(chuàng)新。把科學(xué)民主決策作為政府工作的一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期堅(jiān)持下去，建立和完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、社會(huì)公示和聽證制度、決策責(zé)任制度，提高決策的透明度和公眾參與度。

4、堅(jiān)持以人為本，加快實(shí)現(xiàn)政府從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。實(shí)施以人為本的發(fā)展戰(zhàn)略，己成為人類的共識(shí)和選擇，越來越多的人們認(rèn)識(shí)到，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)本身不是目的，它只是實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的手段，發(fā)展的根本目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是提高人們的生活質(zhì)量和生活水平，增強(qiáng)人們?nèi)姘l(fā)展的能力，提高人類發(fā)展水平。服務(wù)型政府是指政府以公民本位、社會(huì)本位為指導(dǎo)理念，以服務(wù)為宗旨，向公民、社會(huì)和企業(yè)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。

(二)要明確制度創(chuàng)新是政府管理創(chuàng)新的主要途徑

制度作為一種稀缺性的資源，也是政府的公共產(chǎn)品之一。就國(guó)家形態(tài)而言，制度是指以憲法、法律、法規(guī)為基本內(nèi)容的正式規(guī)則和以習(xí)俗、傳統(tǒng)、習(xí)慣等形式存在的非正式規(guī)則交錯(cuò)構(gòu)成的一整套的規(guī)則體系及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制。通過制度創(chuàng)新，建立和維護(hù)制度環(huán)境，實(shí)現(xiàn)合理有效的制度安排，并向社會(huì)提供制度選擇，是政府基本的公共職能。制度環(huán)境是一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的政治、社會(huì)和法律基礎(chǔ)規(guī)則。制度環(huán)境決定政府行政改革的基本方向，制約其基本的價(jià)值選擇以及具體的政策選擇。

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期進(jìn)行制度創(chuàng)新，首先要深刻理解制度創(chuàng)新的科學(xué)內(nèi)涵。第一，制度創(chuàng)新是全方位的制度創(chuàng)新。全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)是中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)、政治、文化的全面發(fā)展，與全面建設(shè)小康社會(huì)相適應(yīng)的制度創(chuàng)新，也應(yīng)當(dāng)是中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、文化制度的全面創(chuàng)新。第二，制度創(chuàng)新是多層次的制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新是一個(gè)系統(tǒng)工程，可分為三個(gè)層次。第一層次是社會(huì)的基本制度或根本制度的創(chuàng)新，基本制度體現(xiàn)社會(huì)的基本性質(zhì)，決定其他層次制度的性質(zhì)和方向，其創(chuàng)新形式主要表現(xiàn)為自我完善。第二層次是具體制度的創(chuàng)新，是由基本制度表現(xiàn)出來的社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域所形成的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面的體制以及相應(yīng)的法律、法規(guī)的創(chuàng)新。具體制度是社會(huì)制度體系中最為活躍的部分，既為社會(huì)的基本制度服務(wù)，又有其相對(duì)的獨(dú)立性。制度創(chuàng)新在這個(gè)層面上有較大的自由度和空間。第三層次是各種具體的規(guī)章制度的創(chuàng)新，是各個(gè)工作部門、企事業(yè)單位和其他社會(huì)組織制定的具體的辦事程序、規(guī)則和行為規(guī)范的創(chuàng)新。

(三)要明確提高政府效能是政府管理創(chuàng)新的主要目標(biāo)

政府效能包括行政效率和政府能力兩方面。所謂行政效率，是指行政機(jī)關(guān)及其行政人員在從事行政管理活動(dòng)中所得到的勞動(dòng)效果、社會(huì)效益同所消耗的人力、物力、財(cái)力、時(shí)間等因素之間的比率關(guān)系。行政效率是政府行政管理的核心問題。所謂政府能力，主要指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在既定的國(guó)家憲政體制內(nèi)，在合理配置政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其職能結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，通過制定和執(zhí)行積極而有效的公共政策，通過為社會(huì)公眾提供廣泛而良好的公共物品和公共服務(wù)，有效管理社會(huì)公共事務(wù)，維護(hù)社會(huì)公正和秩序，進(jìn)而更有力地促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速、均衡持續(xù)發(fā)展的能力。政府能力是實(shí)現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步的不可或缺的資源，是國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)家持續(xù)發(fā)展能力的基本組成部分。政府能力弱化和政府公共政策質(zhì)量走低是導(dǎo)致國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力和國(guó)家間經(jīng)濟(jì)差距擴(kuò)大的主要原因之一。目前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革己經(jīng)進(jìn)入“深水區(qū)”。改革初期一些被小心翼翼繞開的問題，現(xiàn)在到了必須面對(duì)并解決的時(shí)候。與此相聯(lián)系，我國(guó)各級(jí)政府的能力正面臨前所未有的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)表現(xiàn)為政府傳統(tǒng)的管理理念、管理職能、管理方式等與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾日益突出，與現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的矛盾日益突出，出現(xiàn)和形成了政企不分、市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用受到妨礙，依靠行政手段管理經(jīng)濟(jì)和管理社會(huì)，政府不應(yīng)該地成為了責(zé)任和事務(wù)的矛盾焦點(diǎn)，政府機(jī)構(gòu)龐大，人浮于事的狀況助長(zhǎng)了腐敗，加重了國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)等直接與政府管理相關(guān)的不良現(xiàn)象，以至于政府如不通過行政改革提升政府能力，就有可能成為自己提倡和推動(dòng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的對(duì)立物。于是，通過行政改革全面提升政府能力，構(gòu)成了我國(guó)政府管理創(chuàng)新的宏觀價(jià)值目標(biāo)之一。

［1］陳叔弘．中國(guó)近代化與近代改革(上卷)［M］．北京:北京大學(xué)出版社，1988．

［2］張成福，黨秀云．公共管理學(xué)［M］．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001．

［3］宋德福．中國(guó)政府管理與改革［M］．北京:中國(guó)法制出版社，2001．

［4］婁朝暉．中國(guó)政治改革的綱領(lǐng)性思路政府職能的重新設(shè)計(jì)［J］．行政與法，2002，(7)．

［5］肖文濤．全球化背景下的地方政府管理創(chuàng)新［J］．公共行政(人大復(fù)印資料)，2004，(4)．

2011－03－11

林波(1969－)，男，湖南常德人，會(huì)計(jì)師。