政府公共危機應(yīng)急能力評價體系的嘗試性構(gòu)建

黃俊會 石立春

(四川商務(wù)職業(yè)學(xué)院，四川成都611131)

政府公共危機應(yīng)急能力評價體系的嘗試性構(gòu)建

黃俊會 石立春

(四川商務(wù)職業(yè)學(xué)院，四川成都611131)

我國突發(fā)公共事件應(yīng)急管理中的評價體系還存在著許多不足和缺陷。較為合理的調(diào)查評估應(yīng)當(dāng)以政府的公共危機事件的化解能力為調(diào)研對象，評價的內(nèi)容主要應(yīng)包含地方政府信訪問題的處理，新聞媒體的公信力及新聞報道中的人文關(guān)懷、政府績效評估、公務(wù)員的考核制度、行政問責(zé)制度、政府與非政府組織的關(guān)系狀況、公民政治心態(tài)的培養(yǎng)與引導(dǎo)以及司法公正以及民間法的司法識別等。

政府公共危機;公共危機應(yīng)急能力;社會管理

目前我國對政府公共危機應(yīng)急能力的調(diào)查評估主要是評價危機事件的處理能力。主要的評價標準是根據(jù)相關(guān)預(yù)案和法律對突發(fā)事件應(yīng)急管理的規(guī)定來制定的，這些法律中具有代表性的是《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》。因此，依照法律法規(guī)進行評估，上級政府對下級政府的調(diào)查評估就大致有了一個相對較為詳細的評估標準。但是這種評價方法也有很大的缺陷，主要有以下幾個方面:調(diào)查評估往往是政府臨時組成調(diào)查小組對下級政府進行評估;評估往往側(cè)重于公共危機事件的處理能力;調(diào)查評估體系的具體內(nèi)容不太明確等。因此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個由第三方為評價主體，以政府的公共危機事件的化解能力為主要評價內(nèi)容的評價體系。

政府公共危機應(yīng)急能力的評價應(yīng)當(dāng)以政府公共危機事件化解能力為主，危機事件的治理能力為輔。所謂的化解能力就是要在平常的社會治理過程中努力消除危機產(chǎn)生的因素，評價政府的危機事件化解能力也就應(yīng)當(dāng)從這方面入手。一般來講，可能誘發(fā)危機事件的因素都應(yīng)當(dāng)被政府重視，然后努力化解，這些誘發(fā)性因素往往與地方政府對信訪問題的處理、新聞媒體的公信力、政府績效評估、司法公正等有關(guān)，危機事件中的參與主體往往是在這些方面絕望時，才會發(fā)生一些極端化的事情。危機事件的治理能力，主要是指危機事件中政府的信息公開制度、社會主體多元化治理等。

一 當(dāng)?shù)匦旁L制度的執(zhí)行情況

政府公共危機事件化解能力的調(diào)查評估首先應(yīng)當(dāng)看政府的信訪制度是否落實。信訪制度是中國一項特色政治制度，它的存在與中國傳統(tǒng)的政治文化、目前我國的政治體制以及我國處于社會轉(zhuǎn)型時期矛盾劇增等因素密切相關(guān)。而信訪制度的存在對于公共危機應(yīng)急能力，特別是危機事件化解能力的作用就是信訪制度的功能——政治緩沖，“信訪是民怨的釋放通道、民情的反饋渠道、民生的傳聲筒、民意的表達機制”①。對政府公共危機應(yīng)急能力的調(diào)查評估，特別是政府危機事件的化解能力的調(diào)查評估就應(yīng)當(dāng)從當(dāng)?shù)匦旁L制度的功能定位來著手。

1994年中央正式推行群眾逐級上訪制度，信訪制度的運作便有效地被納入了等級科層制的正常運作范疇，這樣就把信訪的接待主體由高層轉(zhuǎn)向了基層政府，并且信訪處置情況與基層政府的政績考核相關(guān)，這樣各地基層政府就千方百計減少信訪的數(shù)量，由此在許多地方信訪制度的功能就變成了控制功能?？刂乒δ艿暮x也就是以減少信訪的數(shù)量為目的，而政治緩沖則是以減輕社會壓力為目的。信訪功能向控制功能的轉(zhuǎn)化在短期內(nèi)有利于社會的穩(wěn)定，但從長遠來看卻是不利的。從信訪制度方面來對政府公共危機事件化解能力進行調(diào)研評估的時候，就應(yīng)當(dāng)從政府解決信訪事件的方法和結(jié)果來看待當(dāng)?shù)卣幚硇旁L事件的目的，從而判斷當(dāng)?shù)匦旁L制度的功能是控制功能還是政治緩沖功能。

二 當(dāng)?shù)匦侣劽襟w的公信力

新聞媒體歷來是政府組織的一部分，一個地區(qū)的新聞媒體的態(tài)度與當(dāng)?shù)卣闹髁鲬B(tài)度往往相一致。但是近年來，地方新聞媒體的改革幅度加大，在一定程度上來講，當(dāng)?shù)匦侣劽襟w的狀況反映著當(dāng)?shù)卣纳鐣卫砟芰?。因此在調(diào)查評估政府公共危機事件化解能力的時候，新聞媒體的狀況也是一個參考指標。

所謂傳媒公信力，“也就是傳媒在公眾中的可信度或者是公眾對傳媒的信任度”②，傳媒的公信力判斷，一是從媒體的角度，一是從受眾的角度。其中從媒體的角度來研究主要是媒體公信力的調(diào)查，新聞業(yè)的表現(xiàn)等;從受眾角度主要著眼于受眾的個體特征差異性，人際交流和受眾參與程度等方面。這兩個角度在研究結(jié)果上存在著一定的差距，不過從政府公共危機事件化解能力角度來看，應(yīng)當(dāng)從媒體角度來了解媒體的公信力。內(nèi)因是事物發(fā)展的根據(jù)，無論是受眾的差異性還是人際交流等，這都是外因，對于媒體的公信力建構(gòu)是起次要作用的。因此在對媒體公信力進行調(diào)查評估的時候，應(yīng)當(dāng)從媒體的信息準確度、新聞教育以及新聞從業(yè)人員的表現(xiàn)等方面著手。

三 政府績效制度、公務(wù)員的考核制度以及行政問責(zé)制度

目前，政府績效評估在我國實踐的基本模式主要有青島模式——目標責(zé)任制、福建模式——綜合性的效能建設(shè)、杭州模式——公民模式、甘肅模式——第三方評價等。政府績效制度健全與否與政府公共危機事件的化解能力大小有著很大的關(guān)系?？偟膩碇v，上述政府績效制度的模式旨在有利于政府采納民意，有利于推動政府職能的轉(zhuǎn)變，推動服務(wù)型政府的創(chuàng)建;有利于提升政府在社會中的信用，改善政府形象;有利于社會公民政治參與積極性的提高，有利于政治民主化的建設(shè)。從政府績效制度方面來評估政府公共危機事件化解能力主要看政府在日?；顒又惺欠裾嬲芈男辛似浞ǘ氊?zé)，在多大程度上滿足了民眾需求，從民眾需求量與政府滿足量的差值來評價政府的能力。

公務(wù)員考核制度對政府公共危機應(yīng)急能力有著很大的影響，公務(wù)員考核制度有助于公務(wù)員提高自身素養(yǎng)，更好地服務(wù)于群眾，有助于提高政府形象，提高民眾對政府的信任感，從而間接地減少公共危機事件的發(fā)生。目前我國的公務(wù)員考核制度相關(guān)的法律法規(guī)有《中華人民共和國公務(wù)員法》，當(dāng)然作為執(zhí)政黨建設(shè)的規(guī)定還有《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》以及《關(guān)于實施黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》;因此，在對地方公務(wù)員考核制度進行調(diào)查評估之時，可以參照對《中華人民共和國公務(wù)員法》的貫徹實施狀況進行黨風(fēng)黨紀的考核檢查。

行政問責(zé)制度對于公共危機化解能力也有著很大的影響，行政問責(zé)制度可以以法紀的“鞭子”效應(yīng)，驅(qū)動地方政府在危機化解以及處理問題方面不斷提高公共危機事件化解能力和處理能力。比如近幾年規(guī)定的關(guān)于地方政府不得擅自動用武力處理群體性事件的行政問責(zé)制，就很好地遏制了強拆等將群體性事件升級的可能。因此，對行政問責(zé)制度的考察也應(yīng)當(dāng)作為調(diào)查評估的主要標準。

四 政府組織與民間非政府組織的關(guān)系狀況

政府是否發(fā)揮非政府組織的社會作用，是考察政府是否具有社會管理能力的主要依據(jù)。非政府組織是英文Non－Governmental Organizations(NGO)的意譯，狹義上來講，我國非政府組織只包含一些互益組織、公益組織、運作型組織及實體型社會服務(wù)組織。從非政府角度來調(diào)研政府公共危機事件的化解能力應(yīng)當(dāng)主要看政府平日里對非政府組織的政策服務(wù)能力。政府對非政府組織的政策服務(wù)是政府社會治理的需要，通過政策服務(wù)政府可以實現(xiàn)對非政府組織的吸納、管理，借以拓展政府活動的空間，促進社會的和諧發(fā)展，在一定程度上也可以避免政府在社會管理中被社會群體邊緣化?？疾煺畬Ψ钦M織的政策服務(wù)能力，主要看政府是否充分發(fā)揮政策的利益聚合作用，是否成功地規(guī)范了非政府組織的利益訴求;考察的內(nèi)容主要包括非政府組織在日常政治生活中政治參與程度如何、在社會急需領(lǐng)域政府是否充分發(fā)揮過非政府組織的作用等。

政府與非政府組織的關(guān)系對于政府公共危機應(yīng)急能力，特別是公共危機化解能力有著很大的影響。在社會治理過程中，政府充分發(fā)揮非政府組織的作用有助于減少社會中的不和諧因素，有利于社會的穩(wěn)定;在公共危機事件發(fā)生之時，也有利于危機事件得到迅速合理的解決。因此對政府與非政府組織之間的關(guān)系進行調(diào)查評估也是調(diào)查政府公共危機應(yīng)急能力中的一部分工作。

五 政府在公民政治心態(tài)培養(yǎng)與引導(dǎo)方面的工作

社會的政治心態(tài)直接影響著人們的政治行為，然而，人們的政治心態(tài)由于受到各種因素的影響，呈現(xiàn)為動態(tài)的變化的特征。這種變化主要受到社會發(fā)展程度的影響，同時也受到政府社會管理方式的影響。因此，政府適時引導(dǎo)公民政治心態(tài)對于政府的社會治理能力乃至政府的公共危機事件化解能力有著很大的作用。對政府公共危機應(yīng)急能力進行調(diào)查評估之時也應(yīng)當(dāng)把政府的政治心態(tài)引導(dǎo)能力考慮在內(nèi)。

總的來說，公民政治心態(tài)變化受四個方面的影響，一是社會政治因素，即政治制度與政治程序、政治理論傳播與政治教育等;二是社會經(jīng)濟因素，即公民的收入水平的高低;三是社會因素，即職業(yè)、社會地位等;四是自身因素，即接受教育程度、年齡因素、個體在社會結(jié)構(gòu)中的自我定位等。這些因素對于公民的政治行為有著很大的影響，因此政府在政治生活中應(yīng)當(dāng)注重對公民政治心態(tài)的引導(dǎo)，從而提高政府自身的社會治理能力以及公共危機應(yīng)急能力。

在對政府公共危機應(yīng)急能力進行調(diào)查評估的時候，在公民政治心態(tài)方面可以從以下幾個方面著手:1.公民對于政府日常活動的滿意程度調(diào)查;2.政府對于公民的政治心態(tài)是否做過一些引導(dǎo)性的工作①;3.政府是否對公民政治心態(tài)做過相關(guān)調(diào)查研究等。

六 司法公正以及對民間法的司法識別狀況

司法制度可以被稱為保障社會公平的最后一道屏障，司法的公正對于社會的穩(wěn)定有著很大的影響。司法公正是實現(xiàn)社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)司法為民的前提和保證。民間法的司法識別實質(zhì)上“就是法官在習(xí)慣中發(fā)現(xiàn)案件的裁判規(guī)范并通過合法性檢驗將其正當(dāng)化的過程”④。司法運行中民間法的司法識別對于社會的穩(wěn)定也具有很大的積極作用，司法活動中民間法的引入有助于社會民眾，特別是有著特殊生活習(xí)慣的民眾對法律的信任與支持，有助于社會的和諧。⑤司法公正以及民間法的司法識別有助于提高民眾中的政府形象，有助于政府社會治理能力的提升，也有助于政府公共危機應(yīng)急能力的提高。這樣，即使在危機事件發(fā)生之后，民眾也會堅信政府，支持政府。

從司法制度公正以及民間法的司法識別的角度來對政府公共危機應(yīng)急能力進行調(diào)查評估可以從當(dāng)?shù)厮痉C關(guān)經(jīng)手案件進行分析研究。通過對案件的分析與研究，了解當(dāng)?shù)厮痉C關(guān)處理案件所堅持的原則、信念，從而對其進行評估。

注釋:

①劉武俊:《信訪也需要制度創(chuàng)新》，《法學(xué)研究》2004年第3期。

②沈薈，金璐:《西方傳媒公信力的研究領(lǐng)域》，《上海大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，第15卷第4期，2008年7月，第83頁。

③吳玉蘭:《構(gòu)建和諧社會視角下經(jīng)濟新聞報道的人文關(guān)懷》，《武漢大學(xué)學(xué)報》(人文科學(xué)版)，第61卷第4期，2008年7月刊，第507頁。

④這里的習(xí)慣應(yīng)具備以下條件:具體習(xí)慣應(yīng)受其規(guī)制的社會主體所認同;該習(xí)慣應(yīng)具有基于其自身的強制力，即具有基于其自身的“實效”;該習(xí)慣不能違背普遍的正義觀念;習(xí)慣應(yīng)具有一定歷史久遠性等。

⑤王林敏，《論習(xí)慣的合法性檢驗標準》，《山東大學(xué)學(xué)報》(濟南)，2009年第5期，第46頁。

A Tentative Construction of the Evaluation System of Government Public Emergency Power

Huang Junhui，Shi Lichun

(Sichuan Business Vocational College，Chengdu 611131，China)

It is more reasonable to take the government's ability to resolve incidents of public crisis for the research object in the assessment and investigation of public emergency，and the evaluation should mainly include the local government's handling of petition letters，the credibility of news media，the humanism in the news reportage，the evaluation of Government’s performance，the examination system of the civil service，the administrative accountability system，the relations between the government and non－governmental organizations，the training and guidance of the civil political psychology，and the recognition of justice and civil law jurisdiction.

D625

A

1004－342(2011)04－01－03

2011－03－19

黃俊會(1976－)，女，四川商務(wù)職業(yè)學(xué)院講師;石立春(1990－)，四川師范大學(xué)政治教育學(xué)院2009級2班。