陳 凱

(閩江學(xué)院公共經(jīng)濟(jì)學(xué)與金融學(xué)系，福建 福州 350108)

淺析森林火災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)管理*
——以福建省三明市為例

陳 凱

(閩江學(xué)院公共經(jīng)濟(jì)學(xué)與金融學(xué)系，福建 福州 350108)

森林火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)是林業(yè)經(jīng)營(yíng)中所面臨的重要風(fēng)險(xiǎn)之一，其對(duì)林業(yè)造成的破壞力巨大。加強(qiáng)林業(yè)火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理已經(jīng)成為林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理工作的重中之重。以福建省三明市為例，從主客觀(guān)兩方面分析森林火災(zāi)的成因，提出控制型和財(cái)務(wù)型兩種風(fēng)險(xiǎn)管理模式，通過(guò)對(duì)森林火災(zāi)的有效預(yù)防與控制，以達(dá)成減少林業(yè)經(jīng)濟(jì)損失的目標(biāo)。

森林火災(zāi);成因;風(fēng)險(xiǎn)管理;保險(xiǎn)

近幾年，福建省頻發(fā)大規(guī)模的森林火災(zāi)，尤以三明市為甚。森林火災(zāi)不但對(duì)森林資源造成巨大損失，嚴(yán)重影響了林業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境也造成了極大的破壞?；馂?zāi)引起的森林結(jié)構(gòu)變化、環(huán)境惡化、水土流失等惡劣影響甚至是難以恢復(fù)的。因此，運(yùn)用科學(xué)的手段對(duì)森林火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、估測(cè)、評(píng)價(jià)與控制成為政府與林業(yè)企業(yè)管控森林火災(zāi)的一項(xiàng)重要工作。

一 森林火災(zāi)的概念及風(fēng)險(xiǎn)成因

森林火災(zāi)是指由于自然或人為原因引發(fā)的，在林區(qū)內(nèi)失去控制并四處蔓延的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。與一般的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)相比較而言，其具有以下幾個(gè)特征∶①風(fēng)險(xiǎn)因素的復(fù)雜多樣，包括各種自然因素，還包括了各類(lèi)人為因素;②風(fēng)險(xiǎn)事故的突發(fā)性強(qiáng)，發(fā)生后控制與施救比較困難;③風(fēng)險(xiǎn)損失的破壞力巨大，不但造成經(jīng)濟(jì)上短期的直接損失，而且對(duì)生態(tài)環(huán)境造成無(wú)法修復(fù)的長(zhǎng)期性消極影響。當(dāng)然，造成森林火災(zāi)的原因是多方面的，如下文所述。

(一)森林火災(zāi)的客觀(guān)原因

1.氣候原因

我國(guó)南方省市夏季歷來(lái)持續(xù)高溫少雨天氣，導(dǎo)致火險(xiǎn)等級(jí)持續(xù)升高。近年來(lái)，三明市年平均最高氣溫更是不斷攀升，極端高溫可達(dá)到40.5℃，火險(xiǎn)等級(jí)相應(yīng)提高，導(dǎo)致森林火災(zāi)相繼發(fā)生。根據(jù)三明市氣象局提供的資料，三明市近年來(lái)氣溫距平不斷升高，導(dǎo)致氣溫異常化就愈加嚴(yán)重，發(fā)生森林火災(zāi)的損失頻率與幅度就不斷提高。

2.植被原因

植被增加是森林火災(zāi)發(fā)生的另一個(gè)不可忽視的客觀(guān)原因。近年來(lái)，三明市采取封山育林的措施來(lái)提高山林綠化率，同時(shí)，隨著居民生活水平的提高，到森林中取用生活柴火的現(xiàn)象越來(lái)越少。森林活動(dòng)的較少，一方面導(dǎo)致植被驟增，枯葉、枯木等火源劇增，森林火災(zāi)隱患加劇，另一方面，也使得火災(zāi)撲救更加困難。

(二)森林火災(zāi)的主觀(guān)原因

1.防范意識(shí)淡薄

群眾的文化素質(zhì)水平普遍較低，嚴(yán)重缺乏森林防火意識(shí)，對(duì)于森林火災(zāi)發(fā)生后造成的嚴(yán)重后果沒(méi)有深刻的認(rèn)識(shí)，普法教育不到位，對(duì)于造成森林火災(zāi)應(yīng)承擔(dān)的法律后果不清楚［1］。據(jù)三明市消防局的統(tǒng)計(jì)，三明市近10年總計(jì)發(fā)生的247起森林火災(zāi)，因防火意識(shí)淡薄引發(fā)的占森林火災(zāi)總數(shù)的83.8%。一方面，防火意識(shí)淡薄，盲目在森林中使用明火，造成森林火災(zāi)的發(fā)生;另一方面，撲救意識(shí)淡薄，一旦發(fā)生火災(zāi)，不能做到及時(shí)向有關(guān)部門(mén)報(bào)告并組織人員現(xiàn)場(chǎng)撲救，以至延誤了撲救的最佳時(shí)機(jī)。

2.人為火源管理難度大

人為火源分為生產(chǎn)性與非生產(chǎn)性及其他火源。最近10年，三明市總計(jì)發(fā)生的森林火災(zāi)247起，其有179起是由非生產(chǎn)用火引起的，所占比率為72.47%;68起是由生產(chǎn)性用火引起的，占27.5%。由此可見(jiàn)，非生產(chǎn)性用火的不當(dāng)是三明市森林火災(zāi)的主要人為成因。

3.失火犯罪執(zhí)法不嚴(yán)

從失火犯罪的執(zhí)法角度看，存在打擊力度不夠，不足以對(duì)犯罪分子產(chǎn)生威懾的缺陷。究其原因有兩點(diǎn)∶一是受到地方保護(hù)主義的影響，二是司法制度不健全，對(duì)證人打擊報(bào)復(fù)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成了調(diào)查取證難的現(xiàn)狀。2011年上半年，三明市法院共受理失火案件38件，其中僅18件已審結(jié)，未審結(jié)案件超過(guò)一半。此外，全市還有117起失火毀林遺留案件還未偵破。

4.防火經(jīng)費(fèi)不足

做好森林防火工作需要大量專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的投入，但政府有關(guān)部門(mén)對(duì)基層防火工作重視不夠，投入不足。一方面，基層防火單位受經(jīng)費(fèi)不足的限制，無(wú)力更新防火工具，造成森林防火救火效率低下;另一方面，由于護(hù)林工作艱苦、責(zé)任重大、工資較低，導(dǎo)致護(hù)林人員數(shù)量嚴(yán)重不足、人員積極性不高。市政府防火部門(mén)部署的各項(xiàng)防火工作還是停留在表面，難以得到有效的實(shí)施。

二 森林火災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)管理模式

(一)控制型風(fēng)險(xiǎn)管理模式

控制型風(fēng)險(xiǎn)管理模式是在風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)上，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素采取控制技術(shù)以降低風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生的頻率和減輕損失程度的風(fēng)險(xiǎn)管理模式。其核心要點(diǎn)在于∶通過(guò)改變引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的因素與條件，以期在風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生前，降低事故頻率;在事故發(fā)生時(shí)，將損失減至最小。常用的控制型風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)包括∶預(yù)防、抑制、隔離等。

1.森林火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防

近十幾年來(lái)，由于三明市人口膨脹，工業(yè)化進(jìn)程加快，人們的森林活動(dòng)加劇，森林火災(zāi)發(fā)生的頻率增加。森林火災(zāi)幾乎遍及三明市每一片森林，森林火災(zāi)的預(yù)防顯得尤為重要。

(1)提高全民的森林防火意識(shí)。通過(guò)市消防部門(mén)加大宣傳，提高民眾的森林防火意識(shí)。首先，建立森林火災(zāi)知識(shí)普及巡講制度。從森林火災(zāi)消防機(jī)構(gòu)中挑選并派遣熟悉森林火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)、防火與火場(chǎng)自救知識(shí)的人員在廣大群眾中開(kāi)展防火、救火等森林火場(chǎng)知識(shí)教育;其次，向火災(zāi)高危人群發(fā)放火災(zāi)防范安全手冊(cè);再次，由森林火災(zāi)易發(fā)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府組織觀(guān)看森林火災(zāi)案例和分析火災(zāi)原因的科普片，采取多種措施來(lái)提高廣大民眾的防火知識(shí)和防火意識(shí)，讓森林防火意識(shí)深入人心［2］。

(2)擴(kuò)大森林防火隊(duì)伍。加大對(duì)森林防火的重視程度，保障專(zhuān)項(xiàng)防火經(jīng)費(fèi)的充足，提高森林防火人員的工作待遇，保證一支數(shù)量充足、素質(zhì)精干的森林防火隊(duì)伍。筆者建議三明市各基層單位應(yīng)該建立一支專(zhuān)業(yè)的森林防火隊(duì)伍，尤其是一線(xiàn)的護(hù)林員隊(duì)伍。此外，還應(yīng)該充分利用現(xiàn)有人力、物力、財(cái)力資源，擴(kuò)大群眾宣傳，設(shè)立一支業(yè)余的防火隊(duì)伍，起到輔助作用。一旦森林火災(zāi)發(fā)生，兩支隊(duì)伍能夠緊密配合，及時(shí)滅火，將損失控制至最低。

(3)加大行政執(zhí)法力度。政府林業(yè)部門(mén)與森林公安機(jī)關(guān)聯(lián)手定期開(kāi)展打擊森林違章用火行動(dòng)，一旦發(fā)現(xiàn)，依法予以處理，除了在經(jīng)濟(jì)上予以處罰之外，對(duì)于觸犯刑法的，依法追究其刑事責(zé)任。同時(shí)，進(jìn)行失火披露制度，并對(duì)失火罪犯進(jìn)行曝光，讓群眾認(rèn)識(shí)到森林防火的重要性。此外，各級(jí)政府要嚴(yán)格執(zhí)行野外用火申報(bào)審批制度，管住野外火源，及時(shí)消除火災(zāi)隱患。

(4)建立預(yù)警應(yīng)急體系。首先，成立預(yù)警應(yīng)急中心。三明市政府可以與市森林防火指揮部聯(lián)合成立全市森林火災(zāi)預(yù)警應(yīng)急中心，下設(shè)火場(chǎng)前線(xiàn)指揮部、后勤保障部、宣傳報(bào)道部、綜合調(diào)度部等工作部門(mén)，各工作部門(mén)由市森林防火指揮部成員單位領(lǐng)導(dǎo)或抽人組成。該中心對(duì)于全市啟動(dòng)重特大森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案起到?jīng)Q策作用。其次，進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案編制及演練。三明市根據(jù)國(guó)家和省森林防火指揮部的要求，于2007年3月13日印發(fā)了《三明市處置重特大森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》，并于2011年8月28日根據(jù)省林業(yè)廳的要求，對(duì)該預(yù)案做了進(jìn)一步的修正。應(yīng)急預(yù)案明確了預(yù)警應(yīng)急中心各部門(mén)的工作職責(zé)，每年的防火期根據(jù)工作需要組織開(kāi)展應(yīng)急預(yù)案演練和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，確保應(yīng)急預(yù)案正常實(shí)施。最后，定期開(kāi)展隱患排查。每年的森林特別防火期，三明市及各縣(市、區(qū))森林防火部門(mén)應(yīng)組織開(kāi)展大規(guī)模的森林防火隱患排查活動(dòng)。各鎮(zhèn)、村組織護(hù)林員巡山護(hù)林，加強(qiáng)野外生產(chǎn)、生活用火的監(jiān)督管理。

2.森林火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的抑制

(1)安裝自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)及定位系統(tǒng)。森林火災(zāi)自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)及定位系統(tǒng)可以提高森林火災(zāi)探測(cè)的及時(shí)性和準(zhǔn)確性，快速實(shí)施滅火救援。三明市可以利用全球移動(dòng)通信系統(tǒng)、全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)以及紅外成像技術(shù)，對(duì)主要林區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)狀況圖像進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)采集、處理并發(fā)送至控制中心，進(jìn)行24小時(shí)監(jiān)測(cè)。一旦發(fā)生火情，可以在第一時(shí)間做出決策，并迅速采取各種措施迅速撲滅森林大火［3］。

(2)建立空中滅火機(jī)制。森林火災(zāi)多發(fā)生在山區(qū)，其地理位置限制了常規(guī)滅火機(jī)制的運(yùn)作。這主要體現(xiàn)在消防車(chē)輛及人員難以在第一時(shí)間抵達(dá)森林火場(chǎng)、火場(chǎng)水源缺乏等，這樣極大影響了森林火災(zāi)的正常滅火工作。市政府可以考慮采購(gòu)1～2架消防直升機(jī)或小型飛機(jī)。在發(fā)生森林火災(zāi)時(shí)投入使用，通過(guò)空中投放各類(lèi)滅火劑的方式控制火勢(shì)，并最終與其他滅火機(jī)制配合，達(dá)到撲滅森林大火的目的。

3.森林火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的隔離

根據(jù)植被的生物學(xué)特性，逐步改變?nèi)魇鞋F(xiàn)在的林種結(jié)構(gòu)，以增強(qiáng)森林林分的防火性能。三明市可以通過(guò)實(shí)施“白色防火工程”和“綠色防火工程”兩大工程來(lái)隔離火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)因素與風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的聯(lián)系，從而提高森林自身的防火能力。白色防火工程是通過(guò)施放菌類(lèi)，加速枯枝落葉的分解，起到森林防火效果的工程。綠色防火工程即營(yíng)造不易燃的林分和林帶，具體可以通過(guò)林木混交措施，以增強(qiáng)森林水分，從而達(dá)到提高森林防火自控能力的目的。根據(jù)三明市的實(shí)際情況，可以在邊遠(yuǎn)山區(qū)有計(jì)劃地營(yíng)造帶寬在10米以上的荷樹(shù)防火林帶。

(二)財(cái)務(wù)型風(fēng)險(xiǎn)管理模式

財(cái)務(wù)型風(fēng)險(xiǎn)管理模式是以提供專(zhuān)門(mén)基金的方式，降低發(fā)生損失的成本，通過(guò)在事故發(fā)生前做出合理的財(cái)務(wù)安排，解決事故發(fā)生后給人們?cè)斐傻慕?jīng)濟(jì)困難與精神憂(yōu)慮，為迅速恢復(fù)生產(chǎn)、維持正常生活提供財(cái)務(wù)支持的風(fēng)險(xiǎn)管理模式。其核心要點(diǎn)在于∶通過(guò)事前專(zhuān)門(mén)融資來(lái)解決災(zāi)后困難，迅速恢復(fù)生產(chǎn)，減少經(jīng)濟(jì)損失。常用的財(cái)務(wù)型風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)包括∶自留、非保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移與保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。

1.森林火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的自留

首先，可以考慮在大型林業(yè)集團(tuán)公司內(nèi)部組建專(zhuān)業(yè)火災(zāi)自保公司，整合集團(tuán)的人力、財(cái)力與物力資源，為集團(tuán)旗下的各子公司或分公司提供專(zhuān)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)保障，化解林業(yè)火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中，可以在永安林業(yè)股份有限公司、中國(guó)林業(yè)控股有限公司、金森林業(yè)股份有限公司等大型公司進(jìn)行試點(diǎn)。其次，在林業(yè)火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，可以由當(dāng)?shù)氐恼咝越鹑跈C(jī)構(gòu)向這些受災(zāi)企業(yè)投放火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)貸款，作為專(zhuān)項(xiàng)救災(zāi)性質(zhì)的貸款，其利率應(yīng)該低于市場(chǎng)利率，以示對(duì)受災(zāi)企業(yè)的扶持。最后，遭遇重大森林火災(zāi)事故，企業(yè)損失巨大時(shí)，政府應(yīng)該直接介入，向這些受災(zāi)企業(yè)直接發(fā)放財(cái)政補(bǔ)助，幫助其度過(guò)難關(guān)。

2.森林火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的非保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移

2003年開(kāi)始，三明市按照省委、省政府統(tǒng)一部署，全面開(kāi)展以“明晰所有權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)處置權(quán)，確保收益權(quán)”為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革。2005年11月三明市基本完成了林業(yè)主體改革任務(wù)。截至2009年底，所有林改村都完成了整改任務(wù)。通過(guò)集體林權(quán)制度改革，以承包到戶(hù)的方式，將森林的使用權(quán)移交給農(nóng)民個(gè)人。這樣，原先的森林火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)造成的損失也由集體承擔(dān)變?yōu)閭€(gè)人承擔(dān)，大大提升了個(gè)人的森林火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)［4］。

3.森林火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移

(1)森林火災(zāi)保險(xiǎn)的模式。2006年8月，三明市開(kāi)始開(kāi)展政策性森林火災(zāi)保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作。該保險(xiǎn)采取“政府扶持，市場(chǎng)運(yùn)作”的模式，由三明市政府委托中國(guó)人民保險(xiǎn)公司三明分公司經(jīng)營(yíng)。傳統(tǒng)森林火災(zāi)商業(yè)保險(xiǎn)存在風(fēng)險(xiǎn)高保險(xiǎn)公司不愿經(jīng)營(yíng)、費(fèi)率高投保人無(wú)力購(gòu)買(mǎi)的問(wèn)題，為了克服上述問(wèn)題，三明市政府建立起保費(fèi)補(bǔ)助制度與超賠準(zhǔn)備金制度對(duì)該保險(xiǎn)進(jìn)行政策性扶持。保費(fèi)補(bǔ)助制度規(guī)定，政策性森林火災(zāi)保險(xiǎn)的保費(fèi)由兩部分構(gòu)成∶林農(nóng)自付保費(fèi)與政府補(bǔ)助保費(fèi)。其中，政府補(bǔ)助保費(fèi)的占比逐步增加，由2006年的20%到現(xiàn)在的40%，今后實(shí)現(xiàn)全省統(tǒng)保后將全部由地方財(cái)政支付。超賠準(zhǔn)備金制度的做法是在高風(fēng)險(xiǎn)年度，政府通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)償基金直接分?jǐn)傎r款。現(xiàn)行的規(guī)定是森林火災(zāi)保險(xiǎn)的年賠付超過(guò)80%時(shí)候，超出的賠款由政府和保險(xiǎn)公司按1∶1 分?jǐn)偂?/p>

(2)森林火災(zāi)保險(xiǎn)的運(yùn)作。第一，開(kāi)展單一火災(zāi)保險(xiǎn)。三明市政策性森林保險(xiǎn)試點(diǎn)宜選取單一火災(zāi)責(zé)任險(xiǎn)，主要原因如下∶其一，火災(zāi)是森林面臨的最重要、最易發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn);其二，保險(xiǎn)公司具有較成熟的森林火災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)管理技術(shù);其三，考慮到地方政府財(cái)力問(wèn)題，單一風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率低，責(zé)任范圍小，保費(fèi)支出少，可以減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。第二，提供小額保險(xiǎn)。小額保險(xiǎn)的特點(diǎn)在于低保額、低保費(fèi)，為被保險(xiǎn)人提供最基本的保險(xiǎn)保障。政策性森林火災(zāi)保險(xiǎn)通過(guò)低保額達(dá)到廣覆蓋，將盡可能多的林農(nóng)納入保險(xiǎn)，為林農(nóng)在遭受火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)后提供最基本的保障，以期迅速恢復(fù)生產(chǎn)，達(dá)到減少損失的目的。三明市森林火災(zāi)保險(xiǎn)的基本保額為每畝500元，每畝保費(fèi)為0.5元。第三，實(shí)施防災(zāi)防損優(yōu)惠費(fèi)率與絕對(duì)免賠。對(duì)于防災(zāi)防損工作做得好的林農(nóng)，在續(xù)保時(shí)給予優(yōu)惠費(fèi)率［5］。本年度未出險(xiǎn)無(wú)賠款的林農(nóng)，在下一年度投保時(shí)，可以獲得10%的保費(fèi)減免;連續(xù)2年未出險(xiǎn)無(wú)賠款的林農(nóng)可以獲得20%的保費(fèi)減免;最高保費(fèi)減免比例為30%。另外，為了降低道德風(fēng)險(xiǎn)，三明市政策性森林火災(zāi)保險(xiǎn)引入絕對(duì)免賠制度，每次事故絕對(duì)免賠額規(guī)定為15畝，絕對(duì)免賠率為10%。第四，通過(guò)兼業(yè)代理銷(xiāo)售保單。為了方便林農(nóng)投保與理賠，達(dá)到便捷服務(wù)的目的，政策性森林火災(zāi)保險(xiǎn)可以通過(guò)政府基礎(chǔ)單位來(lái)代銷(xiāo)，比如可以由林業(yè)站、鄉(xiāng)政府等作為代辦機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)代辦森林火災(zāi)保險(xiǎn)的具體業(yè)務(wù)。

［1］付麗.對(duì)我國(guó)建立政策性森林保險(xiǎn)的思考［J］.中國(guó)林業(yè)，2008，(12).

［2］湯宛地，朱同武.森林火災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估初探［J］.森林防火，2010，(2).

［3］桂子凡，張貴，彭海波.應(yīng)對(duì)未來(lái)自然災(zāi)害損失的有效保障機(jī)制——談森林火災(zāi)保險(xiǎn)共同體的構(gòu)建［J］.林業(yè)資源管理，2010，(5).

［4］黃冰清.完善政策性森林保險(xiǎn)，推進(jìn)林權(quán)制度改革［J］.新財(cái)經(jīng)，2011，(3).

［5］王錦霞.澳大利亞森林保險(xiǎn)發(fā)展及啟示［J］.保險(xiǎn)職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，(3).

(責(zé)任編校:譚緯緯)

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A

1008－4681(2011)06－0039－03

2011－09－26

陳凱(1976－)，男，福建 福州人，閩江學(xué)院公共經(jīng)濟(jì)學(xué)與金融學(xué)系講師。研究方向∶保險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)管理。