彭 紅

(重慶交通大學(xué)，重慶400074)

我國(guó)電子政務(wù)外網(wǎng)建設(shè)的現(xiàn)狀與對(duì)策分析

彭 紅

(重慶交通大學(xué)，重慶400074)

從現(xiàn)狀出發(fā)，分析我國(guó)電子政務(wù)外網(wǎng)建設(shè)存在的不足，并借鑒美國(guó)德州預(yù)算局的成功經(jīng)驗(yàn)，提出我國(guó)電子政務(wù)外網(wǎng)建設(shè)應(yīng)依托業(yè)務(wù)發(fā)展、規(guī)范與特色并存、吸引民間投入、安全與法律同步。

電子政務(wù)外網(wǎng); 現(xiàn)狀分析; 國(guó)外經(jīng)驗(yàn); 對(duì)策

2002年中辦發(fā)17號(hào)文件《國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》頒布以來(lái)，我國(guó)電子政務(wù)的建設(shè)速度不斷加快，大部分省市縣政府及下屬單位的電子政務(wù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)、電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)、OA系統(tǒng)和電子政務(wù)外網(wǎng)等逐步成型。特別是2009年988號(hào)文件進(jìn)一步明確電子政務(wù)外網(wǎng)在政府信息化中的重要性后，電子政務(wù)外網(wǎng)已不再是單一部門或某一級(jí)政府的業(yè)務(wù)承載網(wǎng)，而是其電子政務(wù)外部業(yè)務(wù)的承載平臺(tái)。因此，當(dāng)前電子政務(wù)外網(wǎng)的建設(shè)目標(biāo)不是網(wǎng)絡(luò)的互通，而是電子政務(wù)外網(wǎng)跨系統(tǒng)、跨部門的整體平臺(tái)建設(shè)及其三類業(yè)務(wù)——專用業(yè)務(wù)、公用業(yè)務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)的承載能力的提高［1］。

一、我國(guó)電子政務(wù)外網(wǎng)建設(shè)的現(xiàn)狀分析

(一)重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，輕政務(wù)本身建設(shè)

盡管我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)成績(jī)斐然，但“重電子、輕政務(wù)，重硬件、輕軟件，重網(wǎng)絡(luò)、輕應(yīng)用”現(xiàn)象一直存在。從IT系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)看，電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)的最優(yōu)化投資比例應(yīng)為硬件、軟件和服務(wù)(咨詢、開發(fā))各占總投資的1/3。但我國(guó)電子政務(wù)的投入主要在網(wǎng)絡(luò)和硬件上，由片面追求高性能配置導(dǎo)致所形成的資源能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)實(shí)際應(yīng)用的需要，個(gè)別項(xiàng)目可以支撐10年業(yè)務(wù)的增長(zhǎng)需要;而面向公眾服務(wù)的應(yīng)用功能不到3%，面向決策支持的業(yè)務(wù)應(yīng)用功能不到8%，電子政務(wù)提高政府行政能力和普惠大眾的效能尚未充分顯現(xiàn)［2］。

(二)發(fā)展不平衡

無(wú)論是電子政務(wù)整體發(fā)展，還是外網(wǎng)建設(shè)或政府門戶網(wǎng)站建設(shè)，中央、省級(jí)及地市級(jí)政府部門發(fā)展較快、較完善，而縣一級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等單位則相對(duì)落后。此外，在已建好的政府門戶網(wǎng)站中，行政層級(jí)越低的，其管理應(yīng)用水平越低，無(wú)法提供較全面的政府網(wǎng)上服務(wù)。目前政府網(wǎng)站最有價(jià)值的信息是“辦事指南”，其他依次是“投訴辦法”、“政府公告”、“法律法規(guī)”、“領(lǐng)導(dǎo)信箱”、“聯(lián)系方式”。而許多網(wǎng)站尤其是縣級(jí)以下的網(wǎng)站，只是為建網(wǎng)而建網(wǎng)，常常出現(xiàn)網(wǎng)站打不開、信息更新不及時(shí)、服務(wù)功能不健全等現(xiàn)象。由此，“十二五”期間，電子政務(wù)外網(wǎng)的建設(shè)重心將下移至縣級(jí)以下。

(三)互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)單薄

電子政務(wù)主要包括三部分:一是政府部門內(nèi)部的電子化和網(wǎng)絡(luò)化辦公;二是政府部門間通過(guò)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行的信息共享和實(shí)時(shí)通信;三是政府通過(guò)網(wǎng)絡(luò)與民眾之間進(jìn)行的雙向信息交流［3］。與之相對(duì)應(yīng)的電子政務(wù)外網(wǎng)承載業(yè)務(wù)分別為專用業(yè)務(wù)、公用業(yè)務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)。目前依托前兩類業(yè)務(wù)的外網(wǎng)發(fā)展較好，如專用業(yè)務(wù)中的金安工程，公共業(yè)務(wù)中的政務(wù)行政審批業(yè)務(wù);但互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)比較單薄，為因特網(wǎng)公眾提供服務(wù)還停留在“辦事指南”上，而大量國(guó)外成熟的電子政務(wù)外部平臺(tái)所提供的服務(wù)業(yè)務(wù)如政府各部門年度預(yù)算查詢、監(jiān)督、互動(dòng)等無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

(四)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

總體上看，傳統(tǒng)政務(wù)的“條塊分割”管理體制與現(xiàn)代電子政務(wù)建設(shè)的統(tǒng)一、開放、交互等要求有沖突，各級(jí)政府或部門往往根據(jù)自己對(duì)信息化的理解，采取不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行電子政務(wù)外網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)和應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)。如有的地方按行業(yè)建，沒(méi)有整個(gè)區(qū)域的建設(shè)規(guī)劃;有的則追求大而全，硬件上采取高標(biāo)準(zhǔn)，軟件上借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，但脫離中國(guó)實(shí)際，使項(xiàng)目鋪得很大，卻事事做不深、做不透。此外，處于不斷改革中的政府機(jī)構(gòu)因一些規(guī)章制度、業(yè)務(wù)規(guī)范、工作流程等還處在變化之中，對(duì)電子政務(wù)外網(wǎng)的建設(shè)要求不明確，在財(cái)力、人力等方面的支持程度差異也較大，使IT系統(tǒng)和業(yè)務(wù)承載的統(tǒng)一性不可避免地受到影響。

(五)信息安全建設(shè)有待加強(qiáng)

在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段，大多數(shù)政府或部門對(duì)電子政務(wù)外網(wǎng)安全的認(rèn)識(shí)局限于單個(gè)產(chǎn)品或項(xiàng)目的安全性，如各自內(nèi)部系統(tǒng)軟硬件的維護(hù)和升級(jí)，外部門戶網(wǎng)站的安全防護(hù)等。而今過(guò)渡到各部門協(xié)同辦公的情況下，電子政務(wù)外網(wǎng)或外部平臺(tái)需綜合利用政府?dāng)?shù)據(jù)中心的各種資源，幫助政府部門處理越來(lái)越復(fù)雜和繁重的電子政務(wù)工作，使當(dāng)前電子政務(wù)外網(wǎng)的安全建設(shè)不可能是簡(jiǎn)單的安全產(chǎn)品的堆積，而需要構(gòu)建一個(gè)具有廣度、深度和時(shí)間維度相結(jié)合的立體的安全架構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)安全的防護(hù)［1］。因此，隨著公眾服務(wù)需求不斷增加，在重視深化應(yīng)用、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的同時(shí)，更要加強(qiáng)互聯(lián)互通中的電子政務(wù)外網(wǎng)信息安全建設(shè)。

二、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒——美國(guó)德州預(yù)算查詢案例

雖然電子政務(wù)外網(wǎng)承載業(yè)務(wù)有三類，但從服務(wù)于公眾的角度看，最外在的業(yè)務(wù)承載是互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)。換句話說(shuō)，互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)與一般老百姓的利益息息相關(guān)，可作為完善電子政務(wù)外網(wǎng)建設(shè)的關(guān)鍵目標(biāo)。其實(shí)，在電子政務(wù)做得比較成熟的國(guó)家，如美國(guó)德州的公民可以在各級(jí)政府門戶網(wǎng)站上下載從聯(lián)邦政府到州政府、再到下一級(jí)地方政府的預(yù)算報(bào)告，也可通過(guò)民間網(wǎng)站查詢上交給政府的錢是如何花出去的，網(wǎng)站界面非常容易操作。

1949年之前，德州并沒(méi)有一套有效的預(yù)算系統(tǒng)。在“議會(huì)預(yù)算局”(LBB)的官方網(wǎng)站建立后，德州公民才能實(shí)時(shí)查詢政府預(yù)算報(bào)告，其內(nèi)容豐富、專業(yè)，表格、餅狀圖、柱狀圖的運(yùn)用使之更為直觀;還可以搜索各職能部門在特定時(shí)間段、特定項(xiàng)目上的預(yù)算。隨后，德州公民還可通過(guò)由“德州公眾政策基金會(huì)”所創(chuàng)建網(wǎng)站的“開銷計(jì)算器”，查詢公民身處的地方政府、學(xué)校、街區(qū)預(yù)算，其“德州政府花您的錢有多快呢?”欄里顯示的精確到小數(shù)點(diǎn)的龐大數(shù)字每秒鐘都在持續(xù)增長(zhǎng)，跳得飛快，非常形象。此外，德州公民也可通過(guò)德州政府之窗，專門查詢政府如何花錢，在“購(gòu)買搜索”欄查到包括買鉛筆這樣的信息，在“機(jī)構(gòu)搜索”欄查到德州各個(gè)部門辦公和項(xiàng)目實(shí)施的實(shí)際花銷。后兩個(gè)網(wǎng)站還提供相關(guān)鏈接，德州公民可通過(guò)鏈接查詢其他州的預(yù)算和花銷情況，以及各部門公務(wù)員的工資，并可通過(guò)該網(wǎng)站的反饋渠道直接發(fā)送意見，大大提高了政府信息的透明度及民意監(jiān)督的能力［4］。

德州電子政務(wù)外網(wǎng)建設(shè)的成功主要源于:一是以定位明確的業(yè)務(wù)承載展開電子政務(wù)外網(wǎng)建設(shè)。如前所述，德州政府根據(jù)公民對(duì)政府預(yù)算的抱怨，在1949年后建設(shè)“議會(huì)預(yù)算局”(LBB)的官方網(wǎng)站，并建立方便公民操作的專查政府花銷網(wǎng)——德州政府之窗，還允許民間機(jī)構(gòu)參與其中，從而多方位為德州公民提供查詢預(yù)算、實(shí)際花銷、直接反饋意見等服務(wù)。二是具有向公眾提供全面預(yù)算查詢服務(wù)的“德州預(yù)算資源”(TBS)系統(tǒng)。TBS系統(tǒng)的界面類似于大學(xué)圖書館的檢索系統(tǒng)，用起來(lái)十分方便。它提供按政府職能部門和預(yù)算報(bào)告條款兩種分類的查詢路徑，公開了從第一法院到青年委員會(huì)共226個(gè)部門的財(cái)務(wù)預(yù)算資料。顯然，有此資源系統(tǒng)支持，無(wú)論是從政府門戶網(wǎng)站還是民間監(jiān)督網(wǎng)站，德州公民都能順利查到自己關(guān)心的預(yù)算項(xiàng)目。三是具有專業(yè)與實(shí)用相結(jié)合的互動(dòng)界面。如議會(huì)預(yù)算局的網(wǎng)站專業(yè)且全面，但很多的財(cái)政術(shù)語(yǔ)常常讓大多數(shù)德州公民頭疼。而德州公眾政策基金會(huì)網(wǎng)站和德州政府之窗以“德州政府花您的錢有多快呢”、“您的錢去了哪里”等智能搜索，為德州公民提供自動(dòng)生成的圖表，點(diǎn)開分類項(xiàng)目鏈接之后還能夠看到具體都是什么，都買了什么物件，非常詳細(xì)。

由此可見，在不考慮信息安全建設(shè)情況下，一個(gè)成功的電子政務(wù)外網(wǎng)建設(shè)離不開承載業(yè)務(wù)的明確定位、政府與民間機(jī)構(gòu)的協(xié)作、完善的資源共享系統(tǒng)、方便公民操作的智能搜索系統(tǒng)、簡(jiǎn)明友好的網(wǎng)站界面等。從技術(shù)上講，參照已存在的大量圖書檢索系統(tǒng)，開發(fā)一個(gè)類似的政務(wù)公開系統(tǒng)比較容易;但整合現(xiàn)有電子政務(wù)外網(wǎng)資源，建設(shè)成為一個(gè)類似“德州預(yù)算資源”的資源共享系統(tǒng)則頗具挑戰(zhàn)性。

三、對(duì)策研究

(一)以實(shí)現(xiàn)政務(wù)業(yè)務(wù)承載為電子政務(wù)外網(wǎng)建設(shè)的基本目標(biāo)

首先，“十二五”期間，電子政務(wù)外網(wǎng)建設(shè)的重心在于政務(wù)本身的建設(shè)。需要牢固樹立“以應(yīng)用為導(dǎo)向，以需求促發(fā)展”的觀念，拋棄“大而全”、只追求硬件性價(jià)比的解決方案，合理增加應(yīng)用軟件開發(fā)投入，把應(yīng)用作為衡量電子政務(wù)建設(shè)水平的根本標(biāo)準(zhǔn)。此外，由于各地各級(jí)政府或部門電子政務(wù)外網(wǎng)建設(shè)的不平衡，以三類業(yè)務(wù)承載為目標(biāo)的建設(shè)應(yīng)實(shí)施差別化策略，如高層級(jí)的政府或部門應(yīng)集中人財(cái)物建設(shè)資源共享平臺(tái)，中間層級(jí)的可依據(jù)目前政務(wù)業(yè)務(wù)發(fā)展的需求不斷完善外網(wǎng)軟硬件解決方案，而處于低層級(jí)的應(yīng)加強(qiáng)縱向業(yè)務(wù)承載平臺(tái)的建設(shè)。

(二)規(guī)范建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與鼓勵(lì)特色服務(wù)相結(jié)合

從縱向關(guān)系看，同一系統(tǒng)內(nèi)不同層級(jí)政府或部門的電子政務(wù)外網(wǎng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范，包括資金投入、硬件基本配置要求、三類業(yè)務(wù)細(xì)化目標(biāo)、相關(guān)政策法規(guī)及管理辦法標(biāo)準(zhǔn)等。美國(guó)德州經(jīng)驗(yàn)表明，各類業(yè)務(wù)細(xì)化后還可包含許多的標(biāo)準(zhǔn)“零部件”，如人事、財(cái)務(wù)、計(jì)劃、公文、檔案等，規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化這些“零部件”更有利于應(yīng)用系統(tǒng)開發(fā)，以及政府業(yè)務(wù)過(guò)程的規(guī)范化和數(shù)據(jù)模型的標(biāo)準(zhǔn)化。從橫向關(guān)系看，各級(jí)地方政府除了按縱向規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)宏觀經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)保障及十二金工程的重點(diǎn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)之外，還必須制定聯(lián)通各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)接口，同步建設(shè)，同步實(shí)施，建設(shè)成標(biāo)準(zhǔn)化的公共數(shù)據(jù)交換中心。然而，由于存在電子政務(wù)外網(wǎng)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，加之各級(jí)政府或部門的業(yè)務(wù)需求不同，在政務(wù)改革中應(yīng)讓地方政府更大膽地探索，建設(shè)滿足當(dāng)?shù)毓补芾砘蚬裥枨蟮挠刑厣碾娮诱?wù)外網(wǎng)或外部平臺(tái)。

(三)吸引私人部門與非政府機(jī)構(gòu)參與電子政務(wù)的建設(shè)

“零部件”標(biāo)準(zhǔn)化后，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)量會(huì)大大增加。若各級(jí)政府部門都建立自己的隊(duì)伍去搞業(yè)務(wù)系統(tǒng)開發(fā)，成果則不易推廣或商品化，還為內(nèi)部人員非法修改系統(tǒng)和犯罪提供機(jī)會(huì)。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)表明，電子政務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化并不一定都需要通過(guò)行政命令來(lái)實(shí)現(xiàn)，一些數(shù)據(jù)保密級(jí)別的系統(tǒng)開發(fā)可通過(guò)技術(shù)政策來(lái)引導(dǎo)和推進(jìn)，或者依賴市場(chǎng)力量開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范產(chǎn)品。因此，需要吸引私人部門或非政府機(jī)構(gòu)參與建設(shè)。這不僅可以減輕政府部門的預(yù)算壓力，確保維持政府網(wǎng)站運(yùn)行的資金來(lái)源，還可以提高電子政務(wù)外網(wǎng)的建設(shè)技術(shù)，并增加民間監(jiān)督力量。總之，在電子政務(wù)外網(wǎng)的建設(shè)中，保密級(jí)別高的業(yè)務(wù)系統(tǒng)開發(fā)應(yīng)由政府自建隊(duì)伍完成，而保密級(jí)別相對(duì)較低的業(yè)務(wù)系統(tǒng)開發(fā)應(yīng)由政府提出要求，具體應(yīng)用系統(tǒng)開發(fā)則交給企業(yè)合作伙伴去做。

(四)信息安全與網(wǎng)絡(luò)法律建設(shè)同步

由于政務(wù)業(yè)務(wù)和信息的結(jié)合度越來(lái)越緊密，信息安全在電子政務(wù)外網(wǎng)建設(shè)中的重要性不言而喻，必須構(gòu)建深度立體安全體系，健全相關(guān)法律法規(guī)，并加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全集中監(jiān)管的能力和水平。對(duì)一個(gè)具有相對(duì)獨(dú)立的電子政務(wù)外網(wǎng)節(jié)點(diǎn)，可按業(yè)務(wù)信息的保密程度分級(jí)，在終端和服務(wù)器部署相應(yīng)級(jí)別的安全措施;對(duì)隸屬于同一系統(tǒng)的所有電子政務(wù)外網(wǎng)節(jié)點(diǎn)，可按行政或區(qū)域級(jí)別設(shè)置安全體系，在不同級(jí)別要求下采用VLAN、防火墻、商密網(wǎng)絡(luò)加密機(jī)、安全隔離與信息交換系統(tǒng)等進(jìn)行安全域的隔離與訪問(wèn)控制;對(duì)一個(gè)整合多種業(yè)務(wù)信息形成的電子政務(wù)外部資源平臺(tái)，則應(yīng)充分利用國(guó)家政務(wù)外網(wǎng)在全國(guó)的資源及其完備的運(yùn)維體系，建立政務(wù)外網(wǎng)電子認(rèn)證服務(wù)體系，在該體系內(nèi)實(shí)現(xiàn)全網(wǎng)范圍“一證通”［5］。與此同時(shí)，必須完善相關(guān)法律法規(guī)，依法對(duì)外網(wǎng)安全建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)、升級(jí)等過(guò)程中的言行進(jìn)行監(jiān)督和懲戒。

［1］ 許立憲．2010年，電子政務(wù)外網(wǎng)建設(shè)的分水嶺［EB/OL］．http://www．enet．com．cn/article/2010/0312/A20100312622165_2．shtml，2010 －03 －14．

［2］ 2010電子政務(wù)市場(chǎng)重心轉(zhuǎn)變［EB/OL］．IT商業(yè)新聞網(wǎng)．http://www．chinaegov．org/publicfiles/business/htmlfiles/ChinaEgovForum/xxh_fzdt/201002/13665．html，2010 －05 －04．

［3］ 阮夢(mèng)君．電子政務(wù):傳統(tǒng)行政與現(xiàn)代行政的耦合［J］．生產(chǎn)力研究，2009，(19):64 ～65．

［4］ 美國(guó)公民如何查政府預(yù)算［N/OL］．公益時(shí)報(bào)．http://www．e－gov．org．cn/news/news004/2010 －04 －05/108331．html，2010 －04 －05．

［5］ 沈大風(fēng)，吳亞非，等．政務(wù)外網(wǎng)電子認(rèn)證服務(wù)體系建設(shè)的思考與實(shí)踐［J］．電子政務(wù)，2010，(7):45 ～49．

Abstract:The shortcomings of E-government Network in China are analyzed based on the current situations，and four corresponding strategies are proposed according to the successful experiences of the Texas Budget Office in U．S．:relying on the program development;developing both regulations and characteristics;attracting civilian input;focusing on both security and law．

Key words:e-government network;current situation analysis;international experience;strategy

An Analysis on the Development of China E-government Network and Corresponding Strategies

PENG Hong
(Chongqing Jiaotong University，Chongqing 400074，China)

D035－3

A

1674－0297(2011)06－0066－03

2011－07－05

彭 紅(1968－)，女，重慶市人，重慶交通大學(xué)科技處八級(jí)職員，主要從事行政管理研究。

(責(zé)任編輯:張 璠)