北京工業(yè)大學(xué) 李素珍

校院兩級管理體制下高校財(cái)務(wù)管理模式探討

北京工業(yè)大學(xué) 李素珍

隨著我國高等教育由精英教育向大眾化教育的轉(zhuǎn)變，高校的辦學(xué)規(guī)模不斷增長。傳統(tǒng)的高度集中統(tǒng)一的內(nèi)部管理體制已越來越不適應(yīng)當(dāng)前快速發(fā)展的高?，F(xiàn)狀。為了使高校面向社會依法自主辦學(xué)辦出特色、辦出水平，進(jìn)一步完善高校的內(nèi)部管理機(jī)制，提高高校的內(nèi)部管理水平，充分調(diào)動學(xué)院辦學(xué)的主動性、積極性，許多高校選擇了校院兩級管理體制。實(shí)行校院兩級管理體制的核心內(nèi)容是校院兩級如何合理分權(quán)。而財(cái)務(wù)的兩級管理更是核心中的核心，校院兩級之間、職能部門與學(xué)院之間如何劃分財(cái)權(quán)，校院兩級之間實(shí)行怎樣的財(cái)務(wù)運(yùn)行機(jī)制是目前各高校都在摸索的一個(gè)熱門話題。

一、建立與校院兩級管理體制及運(yùn)行機(jī)制相配套的財(cái)務(wù)運(yùn)行機(jī)制

實(shí)行校院兩級管理后，學(xué)校對學(xué)院將從過程管理轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)管理，機(jī)關(guān)職能部門的職責(zé)也將轉(zhuǎn)變?yōu)闉閷W(xué)院鋪路搭橋、排憂解難，對學(xué)院工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)。與此相對應(yīng)，校級財(cái)務(wù)部門也應(yīng)改變傳統(tǒng)的對資金統(tǒng)管過緊、學(xué)院自主權(quán)小等傳統(tǒng)管理模式，而實(shí)行與校院兩級管理體制相配套的財(cái)務(wù)運(yùn)行機(jī)制。

《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》規(guī)定：高校應(yīng)該實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的財(cái)務(wù)管理體制；規(guī)模較大的學(xué)校實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財(cái)務(wù)管理體制。

“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”模式的特點(diǎn)是：要求高校內(nèi)部只設(shè)一級財(cái)務(wù)部門，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的財(cái)務(wù)事務(wù)，集中管理學(xué)校的所有經(jīng)費(fèi)，在一級財(cái)務(wù)部門之外不設(shè)同級財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，學(xué)校所有財(cái)務(wù)收支都必須通過一級財(cái)務(wù)部門，校內(nèi)各院系沒有任何財(cái)權(quán)，也沒有制定院系內(nèi)部財(cái)務(wù)規(guī)章制度及實(shí)施辦法的權(quán)力。其優(yōu)點(diǎn)是：將財(cái)權(quán)高度集中于校財(cái)務(wù)，有利于集中統(tǒng)一管理，保證學(xué)?？傮w辦學(xué)思路的有效實(shí)施。缺點(diǎn)是學(xué)院無財(cái)權(quán)，不利于調(diào)動學(xué)院的辦學(xué)主動性、積極性。

“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財(cái)務(wù)管理模式的特點(diǎn)是：學(xué)校也只設(shè)財(cái)務(wù)處作為一級財(cái)務(wù)部門，但賦予了各院系一定的財(cái)權(quán)，也會在規(guī)模較大的院系設(shè)立二級財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，院系自行管理其創(chuàng)收經(jīng)費(fèi)的財(cái)務(wù)收支，對學(xué)校分配給其分管的經(jīng)費(fèi)自行安排使用。其優(yōu)點(diǎn)是：學(xué)院有一定的財(cái)權(quán)，有利于調(diào)動學(xué)院的創(chuàng)收積極性，促使學(xué)院重視財(cái)務(wù)管理。缺點(diǎn)是不利于發(fā)揮一級財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)的宏觀調(diào)控與管理職能，容易促使校內(nèi)各單位各自為政，只重視部門的經(jīng)濟(jì)利益而忽視學(xué)校的整體利益。

校院兩級管理在財(cái)務(wù)上主要表現(xiàn)為財(cái)權(quán)的劃分與管理。即如何在校方、職能部門與學(xué)院之間合理劃分財(cái)力資源，既利于學(xué)校整體辦學(xué)實(shí)力與活力的大幅上升，又能最大限度地調(diào)動學(xué)院的辦學(xué)積極性。綜上所述，結(jié)合當(dāng)前高校經(jīng)費(fèi)來源多元化的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為，在校院兩級管理體制下，高校財(cái)務(wù)運(yùn)行宜采用“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、分別核算”的財(cái)務(wù)管理模式。

該模式的特點(diǎn)是：統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是指學(xué)校設(shè)置一級財(cái)務(wù)部門，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的財(cái)務(wù)事務(wù)，統(tǒng)一財(cái)務(wù)規(guī)章制度，統(tǒng)一財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。對于規(guī)模較大的學(xué)院設(shè)立報(bào)賬點(diǎn)，人員由一級財(cái)務(wù)部門派出。學(xué)校所有財(cái)務(wù)收支都必須通過一級財(cái)務(wù)部門核算。分級管理是指學(xué)校將可供分配的高校教育事業(yè)撥款（不含專項(xiàng)撥款）按校院兩級管理文件中有關(guān)財(cái)權(quán)的劃分相關(guān)規(guī)定向?qū)W院下達(dá)預(yù)算指標(biāo)。學(xué)院根據(jù)一級財(cái)務(wù)部門下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)結(jié)合本院的創(chuàng)收收入，編制本院的年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算上報(bào)一級財(cái)務(wù)部門。其經(jīng)費(fèi)使用權(quán)屬于學(xué)院，學(xué)院可在不違背學(xué)校財(cái)務(wù)規(guī)章制度的前提下，根據(jù)本院實(shí)際制定相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)使用實(shí)施細(xì)則及相關(guān)內(nèi)控制度。分別核算是指一級財(cái)務(wù)部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算，分學(xué)院設(shè)賬管理，進(jìn)行經(jīng)費(fèi)核算，按學(xué)院經(jīng)費(fèi)管理需要提供相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)報(bào)表。

這種核算模式的優(yōu)點(diǎn)是：校院兩級之間職責(zé)分明，學(xué)院對屬于本院的經(jīng)費(fèi)有充分的經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，有利于最大限度地調(diào)動學(xué)院的辦學(xué)、創(chuàng)收積極性。同時(shí)，由于實(shí)行分級管理，分別核算，一級財(cái)務(wù)部門根據(jù)相關(guān)財(cái)務(wù)制度及學(xué)校的財(cái)經(jīng)政策統(tǒng)一進(jìn)行會計(jì)核算，一方面可保證會計(jì)核算的規(guī)范性，保證財(cái)務(wù)制度的貫徹落實(shí)；另一方面可促使學(xué)院在不違背學(xué)校財(cái)務(wù)制度的前提下，逐步建立本院的經(jīng)費(fèi)使用管理辦法，黨政領(lǐng)導(dǎo)自覺加大自我約束的責(zé)任，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)民主理財(cái)。其財(cái)務(wù)管理模式具體如下：

其一，機(jī)構(gòu)設(shè)置。學(xué)校只設(shè)置財(cái)務(wù)處作為一級財(cái)務(wù)部門，業(yè)務(wù)上分兩大類，事業(yè)類會計(jì)和校辦產(chǎn)業(yè)類會計(jì)。事業(yè)類會計(jì)業(yè)務(wù)，統(tǒng)一由校財(cái)務(wù)處設(shè)賬管理，但對規(guī)模較大的學(xué)院設(shè)置報(bào)賬點(diǎn)，人員由財(cái)務(wù)處派出，派出人員直接接受財(cái)務(wù)處領(lǐng)導(dǎo)。對基建處、后勤集團(tuán)設(shè)立二級財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，由財(cái)務(wù)處委派財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)賬務(wù)處理及日常財(cái)務(wù)管理，出具相應(yīng)的會計(jì)報(bào)表。校辦產(chǎn)業(yè)類會計(jì)業(yè)務(wù)，具有法人資格的校辦產(chǎn)業(yè)類，校財(cái)務(wù)處應(yīng)將其財(cái)務(wù)人員全部納入校財(cái)務(wù)處進(jìn)行統(tǒng)管。其編制屬于校財(cái)務(wù)處，業(yè)務(wù)上接受校辦產(chǎn)業(yè)、校財(cái)務(wù)處雙重領(lǐng)導(dǎo)。

其二，財(cái)權(quán)的劃分。財(cái)權(quán)的構(gòu)成要素分為所有權(quán)、分配權(quán)、使用權(quán)和監(jiān)督權(quán)。財(cái)權(quán)的劃分應(yīng)以校內(nèi)資源的合理配置為前提。采用“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、分別核算”的財(cái)務(wù)管理模式后，所有到校經(jīng)費(fèi)及隸屬于學(xué)校的資產(chǎn)，學(xué)校擁有其所有權(quán)、分配權(quán)、監(jiān)督權(quán)；學(xué)院對分配到本院的經(jīng)費(fèi)擁有分配權(quán)、使用權(quán)。

學(xué)校的財(cái)力來源除財(cái)政撥款外，還包括學(xué)生交納的學(xué)費(fèi)以及雜費(fèi)；社會團(tuán)體、企業(yè)、海內(nèi)外人士的捐贈經(jīng)費(fèi)；學(xué)校為社會提供的各種服務(wù)收取的各種費(fèi)用；學(xué)校開展科研活動等取得的相關(guān)經(jīng)費(fèi)等多種來源渠道。主要包括：一是財(cái)政撥款、學(xué)費(fèi)及雜費(fèi)的分配。在經(jīng)費(fèi)分配上，實(shí)行包干制。即學(xué)校對學(xué)院實(shí)行經(jīng)費(fèi)包干制（離退休人員經(jīng)費(fèi)由學(xué)校統(tǒng)管）。學(xué)校先提留一小部分經(jīng)費(fèi)用于：維持學(xué)校機(jī)關(guān)職能部門運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)；涉及到公共資源以及基本建設(shè)等不宜下放或確實(shí)無法下放的經(jīng)費(fèi)；根據(jù)本校的財(cái)務(wù)管理模式設(shè)置的一定額度的校長基金及根據(jù)學(xué)院目標(biāo)完成情況用于獎(jiǎng)懲的宏觀調(diào)控。分配到學(xué)院的經(jīng)費(fèi)由校財(cái)務(wù)處根據(jù)預(yù)計(jì)的財(cái)政撥款、學(xué)校的各項(xiàng)事業(yè)性收入等扣除學(xué)校提留部分外，會同人事處、教務(wù)處分工科、理工、文科等專業(yè)測算出教工、學(xué)生人均基數(shù)，上報(bào)校長辦公會批準(zhǔn)后，由校財(cái)務(wù)處按核定的基數(shù)打包下達(dá)各學(xué)院及后勤集團(tuán)作為當(dāng)年的預(yù)算總數(shù)。財(cái)政專項(xiàng)撥款按指定用途?？顚Ｓ?，不作二次分配。二是捐贈經(jīng)費(fèi)。成立校基金會，制定基金管理?xiàng)l例，專門負(fù)責(zé)捐贈經(jīng)費(fèi)的管理。捐贈經(jīng)費(fèi)有指定受益部門、指定用途的，按捐贈方意愿執(zhí)行。無特別指定的按基金管理?xiàng)l例執(zhí)行。三是服務(wù)性收費(fèi)，開展科研活動取得的收入。執(zhí)行由國資處、科技處、財(cái)務(wù)處等制定的固定資產(chǎn)出租、出借、科研管理費(fèi)提成等相關(guān)管理辦法，按規(guī)定提取一定比例上交學(xué)校后，由創(chuàng)收單位留成使用。

其三，預(yù)算管理。各學(xué)院及后勤集團(tuán)根據(jù)預(yù)算總數(shù)結(jié)合本單位的工作計(jì)劃編制預(yù)算支出經(jīng)本單位教代會審議，院長辦公會同意后上報(bào)校財(cái)務(wù)處。校財(cái)務(wù)處根據(jù)年度預(yù)算表的要求對各學(xué)院、部門上報(bào)的預(yù)算進(jìn)行審核，并按會計(jì)科目進(jìn)行細(xì)化后，編制年度預(yù)算表、預(yù)算報(bào)告上報(bào)校長辦公會。校辦產(chǎn)業(yè)類會計(jì)業(yè)務(wù)，嚴(yán)格執(zhí)行學(xué)校校辦產(chǎn)業(yè)上繳經(jīng)費(fèi)管理辦法等相關(guān)文件。

其四，經(jīng)濟(jì)政策和內(nèi)部控制。在遵循學(xué)?？偟呢?cái)務(wù)管理制度的前提下，為規(guī)范管理，實(shí)施民主理財(cái)，提高資金使用效率，學(xué)院可結(jié)合本單位實(shí)際制定一系列經(jīng)費(fèi)使用管理規(guī)定和內(nèi)控措施，如制定收入分配管理辦法，年度考核辦法等相關(guān)財(cái)務(wù)管理規(guī)定；規(guī)定涉及教職工切身利益的收入分配政策，應(yīng)當(dāng)接受院教代會的審議；如學(xué)院的年度預(yù)算，應(yīng)規(guī)定若涉及學(xué)科建設(shè)等純業(yè)務(wù)方面的資金投向應(yīng)當(dāng)接受院教授會審議；每年應(yīng)向教職工代表大會通報(bào)院年度經(jīng)費(fèi)使用情況；年度預(yù)算必須經(jīng)院教代會審議通過后方可上報(bào)校財(cái)務(wù)等內(nèi)控措施。

二、實(shí)施目標(biāo)管理，建立科學(xué)的考評機(jī)制

實(shí)行校院兩級管理體制后，學(xué)校應(yīng)加大考核力度，實(shí)施目標(biāo)管理，建立科學(xué)的考評機(jī)制。在財(cái)務(wù)運(yùn)行上，具體管理如下：校財(cái)務(wù)處應(yīng)分學(xué)院以項(xiàng)目化管理的方式設(shè)置簿，對各學(xué)院根據(jù)其年度工作計(jì)劃實(shí)施目標(biāo)管理，如通過其實(shí)際發(fā)生的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，對各學(xué)院的預(yù)算執(zhí)行情況、總收入及各類收入增長情況，收入構(gòu)成情況、人均收入情況等進(jìn)行分析，以評價(jià)學(xué)院的財(cái)務(wù)運(yùn)行能力。

通過對學(xué)院學(xué)生學(xué)宿費(fèi)收繳情況、支出增長情況、支出結(jié)構(gòu)變化情況、支出用途、生均培養(yǎng)成本、收支比等進(jìn)行分析，結(jié)合學(xué)院的內(nèi)部財(cái)務(wù)制度、內(nèi)控制度以評價(jià)學(xué)院的財(cái)務(wù)管理能力，考核學(xué)院支出管理的有效性。通過對學(xué)院年度總收入增長情況及組織自籌收入、科研經(jīng)費(fèi)撥款情況等進(jìn)行考核，評價(jià)學(xué)院資金籌集能力。通過對論文版面費(fèi)、專利申請費(fèi)、專著出版費(fèi)及教學(xué)、科研、參加社會各類比賽獲獎(jiǎng)獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)等的統(tǒng)計(jì)、分析，以評價(jià)學(xué)院的辦學(xué)效益、產(chǎn)出情況。

校財(cái)務(wù)處應(yīng)重視并加大對財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的分析、運(yùn)用，充分利用電算化、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息手段，結(jié)合本校的財(cái)務(wù)管理實(shí)際逐步摸索出一套科學(xué)的財(cái)務(wù)評價(jià)數(shù)據(jù)，結(jié)合目標(biāo)管理進(jìn)而建立一套科學(xué)的財(cái)務(wù)考核評價(jià)體系，以便于為學(xué)校對學(xué)院實(shí)施目標(biāo)管理提供財(cái)務(wù)評價(jià)資料。

三、將績效考評納入學(xué)院處級干部的履職考核范疇

校院兩級管理涉及的問題十分復(fù)雜，必須要具有良好的改革環(huán)境，有效的評價(jià)與監(jiān)督機(jī)制才能保證校院兩級管理模式的有效實(shí)施。高校財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)將對學(xué)院的經(jīng)費(fèi)使用績效評價(jià)納入議事日程，建立系統(tǒng)的考核評價(jià)指標(biāo)并日臻完善，堅(jiān)持績效考評結(jié)果網(wǎng)上公開制度，同時(shí)，將考評結(jié)果主動上報(bào)組織部及分管校領(lǐng)導(dǎo)，用財(cái)務(wù)語言促使學(xué)校將績效考評納入學(xué)院處級干部的履職考核范疇，促使各院部處領(lǐng)導(dǎo)自覺遵守國家財(cái)務(wù)制度，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，在制定學(xué)院的發(fā)展規(guī)劃與遠(yuǎn)景目標(biāo)時(shí)，注重眼前利益與長遠(yuǎn)利益的統(tǒng)一，避免短期行為、重復(fù)建設(shè)；促使學(xué)院在學(xué)科建設(shè)、專業(yè)發(fā)展上充分發(fā)揮以教授為主體的院學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位委員會、專業(yè)與課程委員會等學(xué)術(shù)權(quán)力組織的作用，在學(xué)院的辦學(xué)方向、發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)預(yù)算、影響職工切身利益的政策以及學(xué)院的重大決策時(shí)，充分發(fā)揮教代會的作用。從而達(dá)到民主理財(cái)?shù)哪康摹?/p>

四、提高財(cái)務(wù)人員素質(zhì)，強(qiáng)化服務(wù)職能

其一，強(qiáng)化窗口服務(wù)意識，注重窗口服務(wù)質(zhì)量。首先從主觀上，財(cái)務(wù)處應(yīng)高度重視核算科的前臺報(bào)銷工作，這是財(cái)務(wù)處面向廣大教職工，提供對外服務(wù)的窗口，直接反映財(cái)務(wù)處的核算水平、管理能力、服務(wù)水平。應(yīng)選派業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，服務(wù)態(tài)度好、綜合素質(zhì)高的會計(jì)人員擔(dān)任核算科前臺的報(bào)賬工作。前臺核算水平的高低將直接影響整個(gè)財(cái)務(wù)處的核算水平、管理水平。

其二，利用專業(yè)優(yōu)勢，為學(xué)校、學(xué)院籌資獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。高校財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)積極利用自身專業(yè)優(yōu)勢，為學(xué)院籌資獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。如積極舉辦專項(xiàng)申報(bào)培訓(xùn)，幫助各院部處、廣大教職工申報(bào)專項(xiàng)，在如何填寫申報(bào)書、如何編制專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算等方面提供盡可能多的信息，提高專項(xiàng)申報(bào)命中率，以幫助本校獲得盡可能多的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、競爭性撥款以補(bǔ)助正常經(jīng)費(fèi)的不足。舉辦籌資專項(xiàng)講座，拓展院部處領(lǐng)導(dǎo)籌資思路，大膽嘗試面向社會吸納資金辦學(xué)方式，加大募捐力度等。

其三，發(fā)揮電算化優(yōu)勢，實(shí)施網(wǎng)絡(luò)化管理。充分利用會計(jì)電算化，發(fā)揮校園網(wǎng)絡(luò)作用，如開通網(wǎng)上查詢系統(tǒng)、推行網(wǎng)上預(yù)約報(bào)帳系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)一些財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的共享，使財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)信息能夠通過校園網(wǎng)讓廣大師生和相關(guān)管理部門、學(xué)院共享。使學(xué)院掌握其資源的基本財(cái)務(wù)信息情況，便于學(xué)院做一些管理層面的思考。

實(shí)行校院兩級管理體制是高校改革管理體制的一種有效嘗試。探索校院兩級管理體制下的財(cái)務(wù)管理模式是保證校院兩級管理體制有效實(shí)施的一個(gè)必然過程。

（編輯 杜昌）