葛宇鵬

從拒絕到合作：20年代美國(guó)與國(guó)際聯(lián)盟關(guān)系初探

葛宇鵬

1920年美國(guó)參議院否決了《凡爾賽條約》并且拒絕加入國(guó)際聯(lián)盟。整個(gè)20年代，美國(guó)對(duì)于國(guó)聯(lián)的態(tài)度經(jīng)歷了由不承認(rèn)到承認(rèn)的轉(zhuǎn)變，美國(guó)與國(guó)聯(lián)的關(guān)系經(jīng)歷了拒絕往來、非官方合作、官方合作三個(gè)階段的發(fā)展，在“質(zhì)”和“量”兩方面都發(fā)生了重要變化。

美國(guó)；國(guó)際聯(lián)盟 ；關(guān)系；20年代

一、美國(guó)的不承認(rèn)政策

在美國(guó)拒絕凡爾賽合約和國(guó)際聯(lián)盟之后，有一句話奠定了這一時(shí)期美國(guó)對(duì)于國(guó)聯(lián)態(tài)度的基調(diào)，“在這個(gè)用超國(guó)家的力量治理世界的國(guó)際聯(lián)盟中，不會(huì)有我們的參與?！盵1]607-636哈丁總統(tǒng)上臺(tái)后第一次在國(guó)會(huì)的演講中如是說。他在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里都視國(guó)聯(lián)為不存在的組織，偶爾提到時(shí)也將之稱為“已死”的東西，并斥之為“超級(jí)政府”。此后的數(shù)月里，美國(guó)與國(guó)聯(lián)的交流是完全斷絕的。

威爾遜總統(tǒng)與國(guó)聯(lián)保持著聯(lián)系，甚至在他離開辦公室的前兩天，還給國(guó)聯(lián)大會(huì)寄去了一封函件。到了哈丁總統(tǒng)時(shí)期，國(guó)際聯(lián)盟仍然給美國(guó)新政府發(fā)送了許多函件，這其中包括為饑民呼吁的文件，關(guān)于鴉片禁運(yùn)的計(jì)劃，關(guān)于國(guó)聯(lián)盟約修改意見的通知，甚至有一封是邀請(qǐng)美國(guó)去討論國(guó)聯(lián)在托管制上所犯的錯(cuò)誤?？墒沁@些函件都無一例外地沒有得到回復(fù)[2]607-636。

喬治·哈維大使在1920年在倫敦的演講中說道：“任何人都可以清楚的看到，我們現(xiàn)在的政府不會(huì)背叛國(guó)家的創(chuàng)建者和先驅(qū)，是不能也不會(huì)與國(guó)際聯(lián)盟組織的關(guān)于任何問題的委員會(huì)發(fā)生任何關(guān)系，或承擔(dān)任何責(zé)任?！盵3]607-636這種完全不理睬的政策大概持續(xù)了6個(gè)月的時(shí)間。國(guó)務(wù)卿休斯開始回復(fù)了國(guó)聯(lián)函件中的15封，但只是表示已收到，并沒有實(shí)質(zhì)性的回復(fù)。后來的辦法是把瑞士政府作為美國(guó)國(guó)務(wù)院與國(guó)聯(lián)秘書處的中介，在這種機(jī)制下，才有了更多迅速和禮貌的回復(fù)[4]607-636。而美國(guó)政府權(quán)當(dāng)是在與瑞士政府聯(lián)系而繼續(xù)著對(duì)于國(guó)聯(lián)的不承認(rèn)政策。直到柯立芝總統(tǒng)時(shí)期，這種狀況才開始有所改變。

二、美國(guó)與國(guó)聯(lián)關(guān)系的轉(zhuǎn)變

美國(guó)人雖然可以拒絕加入國(guó)際聯(lián)盟，也可以在它成立后的一段時(shí)間里保持完全不承認(rèn)的態(tài)度。但問題是，國(guó)聯(lián)仍然存在，全球50多個(gè)國(guó)家正在通過他們的國(guó)際合作積極推動(dòng)著它的發(fā)展，并且涉及到越來越多全世界都關(guān)心的問題[5]。在世界聯(lián)系越來越密切、全球化快速發(fā)展的大浪潮下，美國(guó)的國(guó)際利益使其不得不對(duì)以往拒絕國(guó)聯(lián)的政策作出修改。她逐漸開始認(rèn)可國(guó)聯(lián)在處理一些事務(wù)上的權(quán)力和能力，并且開始考慮在一些問題上與之建立聯(lián)系的必要性。當(dāng)時(shí)的一位大使切爾德說，“國(guó)聯(lián)是處理人道主義問題的合適機(jī)構(gòu)?！盵4]607-636可見其態(tài)度的略微轉(zhuǎn)變。

在哈丁和柯立芝總統(tǒng)時(shí)期，美國(guó)都在國(guó)聯(lián)中安插了許多所謂的非官方觀察員，他們參與會(huì)議但不參與討論。戴維?希爾就曾作為哈丁的特別觀察員向他報(bào)告了多次國(guó)聯(lián)大會(huì)的會(huì)議內(nèi)容。

美國(guó)參與國(guó)聯(lián)的另一種形式是“‘官方代表’作為非官方代表”參加，這些代表都是從政府中選拔而來，但這些指派往往被小心的偽裝起來，讓人們感覺它并不是美國(guó)官方行為[5]17-31。1923年，兒童部的部長(zhǎng)格蕾絲?阿伯特小姐被指派去國(guó)聯(lián)參加關(guān)于販賣婦女兒童的會(huì)議，但是迫于國(guó)內(nèi)的反對(duì)壓力，她的指派被定性為非官方的咨詢職務(wù)。農(nóng)業(yè)部畜牧局的馬里昂?多賽特同樣以非官方的身份參與了國(guó)際勞工辦公室的炭疽委員會(huì)。這種非官方指派成為了美國(guó)與國(guó)聯(lián)交流的一座新橋梁，但它必將隨著交流需要的不斷增加而垮塌。

由“非官方”向“官方”轉(zhuǎn)變的發(fā)生是漸進(jìn)的，越來越多的完全官方的代表被指派參與到國(guó)聯(lián)的委員會(huì)中，并且此時(shí)官方代表的參與已和其他成員國(guó)參與的范圍差不多。比如美國(guó)的瑞士公使約瑟夫·格魯，在1924年以官方代表的身份參與了國(guó)聯(lián)關(guān)于裁減軍備的臨時(shí)混合委員會(huì)。之后他又被比利時(shí)公使休·吉布森接替。在關(guān)于規(guī)范鴉片貿(mào)易等其他會(huì)議中美國(guó)也派出了大量官方代表。從這時(shí)起，美國(guó)官方代表幾乎列席每一次有關(guān)軍備、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題的會(huì)議。同時(shí)美國(guó)也曾經(jīng)爭(zhēng)取加入國(guó)際法庭，但幾次努力都因國(guó)內(nèi)孤立主義的反對(duì)而不得不最終作罷。1929年經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)之后，孤立主義更是占據(jù)了上風(fēng)。

從參與國(guó)聯(lián)會(huì)議的數(shù)量上我們也可以清楚地看出變化：1925年美國(guó)作為國(guó)家成員參與了2次在日內(nèi)瓦舉行的重要會(huì)議，分別是關(guān)于鴉片貿(mào)易和武器貿(mào)易的；1927年美國(guó)政府參加了4次國(guó)聯(lián)大會(huì)召開的重要會(huì)議，涉及到經(jīng)濟(jì)會(huì)議、運(yùn)輸與交流會(huì)議、進(jìn)出口限制、和裁軍準(zhǔn)備委員會(huì)；1928年期間美國(guó)出席了3個(gè)重要的外交會(huì)議、第二次進(jìn)出口禁運(yùn)與限制會(huì)議、關(guān)于雙重征稅和逃稅的會(huì)議和1個(gè)關(guān)于經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的會(huì)議；1930年，美國(guó)參加過40次國(guó)聯(lián)會(huì)議，并在國(guó)聯(lián)總部有5名常任代表[6]324。

三、推動(dòng)轉(zhuǎn)變的因素

在1928年共和黨的宣言中，除了延續(xù)1924年宣言中的“保持傳統(tǒng)孤立政策，拒絕成為國(guó)聯(lián)的一員，拒絕擔(dān)負(fù)起國(guó)聯(lián)盟約的責(zé)任”以外，還加上了一條，“在長(zhǎng)期建立的美國(guó)的幫助他人的傳統(tǒng)上，我們已經(jīng)用合作的方式在人道主義和技術(shù)進(jìn)步方面幫助了國(guó)聯(lián)，并且將繼續(xù)在這兩方面與國(guó)聯(lián)合作?！盵5]17-31政府已經(jīng)宣稱將與國(guó)聯(lián)開展自由的、完全的、有益的合作，但仍然打著“幫助他人”的旗號(hào)。但與其說美國(guó)的參與是為了“幫助他人”，不如說是幫助自己，前者是虛偽的[5]17-31。相比于休斯1924年在紐約共和黨大會(huì)的演講中強(qiáng)調(diào)的，“許多國(guó)家形成了一個(gè)我們沒有參與的組織，但這不能成為我們不參與所有我們關(guān)心的事物的原因……當(dāng)我們參與某個(gè)事件的時(shí)候，那是因?yàn)檎枰覀儏⑴c，任何行動(dòng)都是一樣”[5]17-31，它更像是孤立主義的遮羞布。

在美國(guó)轉(zhuǎn)變的過程中，個(gè)人和非官方組織發(fā)揮了重要的作用。許多美國(guó)人以個(gè)人的身份參與到了國(guó)聯(lián)的各種委員會(huì)中，比如雷蒙德·福斯迪克擔(dān)任過副秘書長(zhǎng)，哈佛法學(xué)院的曼利·哈德森教授曾在秘書處法律組任職，亨廷頓·吉爾克里斯特曾在行政委員會(huì)和少數(shù)民族科專門負(fù)責(zé)薩爾地區(qū)管理。盧修斯·伊斯特曼是經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的成員,還有參與國(guó)際法編纂委員會(huì)的喬治·韋克舍姆等等。非官方組織的貢獻(xiàn)主要在于資金支持，衛(wèi)生委員會(huì)從1921年到1929的開銷是200萬美元，其中的40%來源于洛克菲勒基金會(huì)。

20年代和平主義運(yùn)動(dòng)的作用也不容忽視，諸如有影響的共和黨人、哥倫比亞大學(xué)校長(zhǎng)、卡內(nèi)基和平委員會(huì)主席尼古拉斯·巴特勒，哥倫比亞大學(xué)教授、卡內(nèi)基和平基金會(huì)研究部主任詹姆斯·肖特維爾，他們通過游說政府內(nèi)的上層人士采取與國(guó)聯(lián)合作的態(tài)度[6]324。

四、美國(guó)的尷尬

盡管美國(guó)政府對(duì)于國(guó)聯(lián)的態(tài)度從1920年到1929年已經(jīng)有了很大的改觀，與國(guó)聯(lián)的合作也日益增加，但是美國(guó)仍然陷在一個(gè)非常尷尬的地位。

參與很多，合作不少，但關(guān)鍵的問題是，美國(guó)不是國(guó)聯(lián)成員，沒有提案權(quán)，更沒有決定權(quán)，所以只能討論別人希望討論的議題，接受別人決定的結(jié)果，處在一種被動(dòng)的境地。

美國(guó)不能成為國(guó)聯(lián)成員的另一個(gè)后果是，美國(guó)從來沒有對(duì)理事會(huì)或者國(guó)聯(lián)大會(huì)提出過對(duì)國(guó)聯(lián)內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革的建議，而其他國(guó)家通過這些建議使得國(guó)聯(lián)的構(gòu)架能夠更好的維護(hù)他們的利益，美國(guó)在這一點(diǎn)上沒有發(fā)言權(quán)[7]。美國(guó)雖然參與了一些與其利益相關(guān)的會(huì)議，如國(guó)際裁軍會(huì)議，國(guó)際法的編纂，但不能參與最終的決定，許多的準(zhǔn)備工作在沒有美國(guó)參與的情況下已經(jīng)安排好了，沒有會(huì)議的組織權(quán)對(duì)于美國(guó)來說也是一個(gè)非常大的不利因素。

雖然這些不利因素已經(jīng)漸漸被時(shí)人所認(rèn)識(shí)，但改變現(xiàn)狀是困難的。一方面，美國(guó)并沒有完全放下自從1919年就產(chǎn)生的對(duì)于國(guó)際聯(lián)盟的偏見和錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。另外，許多美國(guó)人仍然有這樣一種概念，解決國(guó)家間的問題，有好的愿望就足夠了，不需要去真正參與到其中。哈德森教授還曾呼吁總統(tǒng)出面教育民眾，希望他們改變對(duì)國(guó)聯(lián)的錯(cuò)誤態(tài)度[8]。可時(shí)人的呼吁也不能使20年代的美國(guó)通過加入國(guó)聯(lián)的方式進(jìn)一步加強(qiáng)合作，1929年經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)之后，國(guó)內(nèi)的孤立主義盛行，更使這種希望化為了泡影。

五、結(jié)語

20年代，美國(guó)與國(guó)際聯(lián)盟的關(guān)系發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變，從初期的完全孤立、拒不理睬，到逐漸承認(rèn)其存在與地位，并派出非官方觀察員、非官方代表參與合作，到大量官方代表參與國(guó)聯(lián)，并在衛(wèi)生、勞工、毒品、經(jīng)濟(jì)、軍備、國(guó)際法庭等各個(gè)方面與國(guó)聯(lián)進(jìn)行合作。這一轉(zhuǎn)變的根本原因是一戰(zhàn)后美國(guó)在歐洲以及世界其他地區(qū)不斷擴(kuò)張的國(guó)家利益，需要政府的保護(hù)。同時(shí)國(guó)聯(lián)自身的發(fā)展，涉及世界合作范圍的擴(kuò)大，影響力的增強(qiáng)也是一股重要的作用力。這兩種作用力都使得國(guó)聯(lián)已經(jīng)涉及到越來越多的美國(guó)感興趣的問題，加強(qiáng)合作成為必然之勢(shì)。當(dāng)然在這其中也有大量的美國(guó)個(gè)人和非官方組織推動(dòng)了美國(guó)與國(guó)聯(lián)的交流。盡管如此，美國(guó)始終沒有加入國(guó)聯(lián)，在所有的會(huì)議中沒有提案權(quán)，也沒有決定權(quán)，這使得美國(guó)喪失了許多先機(jī)，無法更好的維護(hù)其全球利益。但從另一個(gè)角度講，國(guó)際聯(lián)盟的力量也沒有擴(kuò)大到掌控所有國(guó)際事務(wù)的地步，美國(guó)與國(guó)聯(lián)的合作也僅限在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、軍備、人道主義、沒有約束力的國(guó)際法庭等方面，絕不涉及任何政治義務(wù)。在國(guó)聯(lián)的體制外，美國(guó)仍然可以通過建立華盛頓體系，經(jīng)營(yíng)泛美聯(lián)盟，擴(kuò)張其在全球的利益，對(duì)國(guó)際事務(wù)發(fā)揮重要影響。

這一轉(zhuǎn)變也從一個(gè)側(cè)面反映出國(guó)聯(lián)是一個(gè)前所未有的國(guó)際組織，在世界聯(lián)系日益緊密的背景下，沒有哪一個(gè)國(guó)家能在完全忽視它的情況下發(fā)展。功過是非自由后人評(píng)說，但國(guó)聯(lián)的存在就已經(jīng)說明，國(guó)際關(guān)系的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)代了。

[1]Address to Congress[N],N.Y.Times,Apr.13,1921.//Clarence A.Berdahl.The United States and The League of Nations[J]，Michigan Law Review,1929,(Vol.27,No.6 Apr.).

[2]Edwin L.James.N.Y.Times，July 18,1921.//Clarence A.Berdahl.The United States and The League of Nations[J]，Michigan Law Review,1929(Vol.27,No.6,Apr.).

[3]Speech before Pilgrim Society,London,May I9,192I.Ibid.quoted in INDEPENDENT,Aug.6,I92I.//Clarence A.Berdahl.The United States and The League of Nations[J]Michigan Law Review,1929(Vol.27,No.6 Apr.).

[4]Clarence A.Berdahl.The United States and The League of Nations[J].Michigan Law Review,1929(Vol.27,No.6,Apr.).

[5]Manley O.Hudson.America’s Role in The League of The Nations[J].The American Political Science Review,1929(Vol.23,No.1,Feb.).

[6] 楊生茂.王瑋.張宏毅.美國(guó)外交政 策史（1775-1989）[M].北京：人民出版社，1991.

[7]Manley O.Hudson.The Effect of the Present Attitude of the United States Toward the League of Nations[J]，The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science，1925(120:112).

[8]Manley O.Hudson.Our Attitude Towards the League of Nation[J]，The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science,1931(156:147).

D712：83/87.0

A

1673-1999（2011）12-0033-02

葛宇鵬（1990-）男，湖北襄樊人，武漢大學(xué)（湖北武漢430072）歷史學(xué)院2008級(jí)碩士研究生。

2011-04-05