張建榮

(華東師范大學(xué) 社會(huì)科學(xué)部,上海 200241)

統(tǒng)籌兼顧:公共政策制定的方法論依據(jù)

張建榮

(華東師范大學(xué) 社會(huì)科學(xué)部,上海 200241)

公共政策制定作為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要途徑,以統(tǒng)籌兼顧作為方法論依據(jù),實(shí)質(zhì)上就是運(yùn)用統(tǒng)籌兼顧的思維方法和實(shí)踐方法來(lái)支配公共政策目標(biāo)和政策工具的選擇,指導(dǎo)公共政策主體制定出一系列具體的符合科學(xué)發(fā)展觀要求的政策方案,從而體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀在公共政策領(lǐng)域的具體落實(shí)。當(dāng)前我國(guó)公共政策制定過(guò)程中還存在著未能始終貫徹統(tǒng)籌兼顧方法論的影響因素。因此,必須以統(tǒng)籌兼顧的方法論作為根本依據(jù),堅(jiān)持“以人為本”的核心價(jià)值取向,更加注重公共政策制定的科學(xué)化和民主化,不斷提高政策制定者統(tǒng)籌兼顧的能力和水平,從而實(shí)現(xiàn)公共政策制定過(guò)程的不斷調(diào)整與創(chuàng)新。

統(tǒng)籌兼顧;公共政策制定;方法論;依據(jù)

科學(xué)發(fā)展觀作為中國(guó)共產(chǎn)黨在新的起點(diǎn)上關(guān)于發(fā)展問(wèn)題的世界觀和方法論的集中體現(xiàn),其根本方法是統(tǒng)籌兼顧。這一方法體現(xiàn)了歷史唯物主義與辯證唯物主義的統(tǒng)一,蘊(yùn)含著豐富的唯物辯證法思想,從根本上指導(dǎo)著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局。公共政策的制定,就是公共權(quán)力機(jī)關(guān)依照一定的程序和原則確定公共政策目標(biāo),擬定、評(píng)估和選擇有關(guān)政策方案,從而解決公共問(wèn)題,“對(duì)全社會(huì)的價(jià)值做有權(quán)威性的分配”的過(guò)程[1]。這一過(guò)程體現(xiàn)著公共權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)指導(dǎo)思想的貫徹和運(yùn)用,也是一定哲學(xué)方法論在公共政策領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。因此,只有準(zhǔn)確把握統(tǒng)籌兼顧這一科學(xué)發(fā)展觀的根本方法,才能全面領(lǐng)會(huì)其科學(xué)內(nèi)涵和精神實(shí)質(zhì),從而在公共政策制定的整個(gè)過(guò)程中,統(tǒng)籌兼顧好公共政策各要素之間的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)政策要素與公共利益的優(yōu)化配置,進(jìn)而發(fā)揮公共政策的各項(xiàng)功能,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、方法論與公共政策制定

方法是人們?cè)谧陨淼膶?shí)踐活動(dòng)中,“為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)自覺(jué)遵循主體與客體的統(tǒng)一而制定的,用以把握、改造客觀世界的行為規(guī)則、程序、途徑等活動(dòng)方式的總稱(chēng)”[2]。哲學(xué)意義上的方法論是與世界觀相對(duì)應(yīng)的范疇。世界觀中的概念、范疇、觀點(diǎn)和理論體系,是從特定的思維角度和價(jià)值取向理解、把握和評(píng)價(jià)現(xiàn)實(shí)社會(huì)存在的理論成果,因而一定的世界觀中總是必然潛在著它由之分析問(wèn)題、思考問(wèn)題、評(píng)價(jià)問(wèn)題和解決問(wèn)題的思維方法和實(shí)踐方法。在這個(gè)意義上,世界觀和方法論是同一的,有什么樣的世界觀,就會(huì)有什么樣的方法論。但另一方面,方法論是世界觀的具體表現(xiàn)形態(tài),其作為一個(gè)研究具體方法的抽象理論術(shù)語(yǔ),是為了描述與分析這些具體方法,辨明它們的用途與局限,明晰它們的前提假設(shè)與結(jié)果,并進(jìn)一步分析這些具體方法在新領(lǐng)域運(yùn)用之后的合理性。人們只有在具體的實(shí)踐過(guò)程中,才能體會(huì)和把握特定的世界觀所具有的方法論意義,從而形成一定的研究框架,并成為指向研究方案的思維方式和理論視角,幫助我們理解研究過(guò)程本身。正如恩格斯所說(shuō)的:“馬克思的整個(gè)世界觀不是教義,而是方法。它提供的不是現(xiàn)成的教條,而是進(jìn)一步研究的出發(fā)點(diǎn)和供這種研究使用的方法?！盵3]

在公共政策制定的過(guò)程中,往往需要一定的系統(tǒng)化、理論化的方法論來(lái)統(tǒng)領(lǐng),并對(duì)于公共政策的制定和實(shí)施產(chǎn)生決定性的影響。從社會(huì)發(fā)展的軌跡看,人類(lèi)對(duì)未來(lái)社會(huì)的“設(shè)定”并非總是科學(xué)的和合乎理性的。這種“設(shè)定”的落實(shí),公共政策系統(tǒng)起著至關(guān)重要的作用。社會(huì)發(fā)展自為性的重要標(biāo)志就是人們可以依據(jù)一定的方法論來(lái)認(rèn)識(shí)社會(huì),形成社會(huì)發(fā)展觀并以此為出發(fā)點(diǎn)制定科學(xué)的發(fā)展理論、發(fā)展政策,使社會(huì)朝著人為設(shè)定的方向發(fā)展。某種程度上,“公共政策系統(tǒng)不過(guò)是一個(gè)社會(huì)中占主導(dǎo)地位的發(fā)展觀在社會(huì)發(fā)展實(shí)踐當(dāng)中的具體體現(xiàn)?！盵4]它是由公共政策的制定者依據(jù)一定的方法論為指導(dǎo)設(shè)計(jì)和提出,并依靠有關(guān)公共政策措施確保落實(shí)的發(fā)展觀,對(duì)于整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起著全局性和根本性的作用?！敖?jīng)驗(yàn)表明,一個(gè)國(guó)家堅(jiān)持什么樣的發(fā)展觀,對(duì)這個(gè)國(guó)家的發(fā)展會(huì)產(chǎn)生重大影響,不同的發(fā)展觀會(huì)導(dǎo)致不同的發(fā)展結(jié)果。”[5]同時(shí),隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的進(jìn)步,一個(gè)國(guó)家占主導(dǎo)地位的發(fā)展觀也是不斷演化的,當(dāng)占主導(dǎo)地位的發(fā)展觀發(fā)生轉(zhuǎn)變的時(shí)候,公共政策的轉(zhuǎn)變也就獲得了新的方法論依據(jù),人們可以根據(jù)新的方法論,重新審視公共政策的目標(biāo),評(píng)價(jià)公共政策履行的效果,制定出一套新的公共政策的內(nèi)容體系和評(píng)價(jià)體系,廢除不合適宜的內(nèi)容和執(zhí)行方式等,從而使公共政策打上發(fā)展觀的印記。

統(tǒng)籌兼顧作為科學(xué)發(fā)展觀的根本方法,是唯物辯證法在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題上的科學(xué)運(yùn)用,極大地豐富和發(fā)展了馬克思辯證唯物主義的方法論。公共政策制定以統(tǒng)籌兼顧作為方法論依據(jù),實(shí)質(zhì)上就是運(yùn)用統(tǒng)籌兼顧的思維方法和實(shí)踐方法,來(lái)支配公共政策目標(biāo)和政策工具的選擇,指導(dǎo)公共政策主體制定出一系列具體的符合科學(xué)發(fā)展觀要求的政策方案,從而體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀在公共政策領(lǐng)域的具體落實(shí),解決我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的諸多公共問(wèn)題。

首先,公共政策制定時(shí),需要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧的整體性思維方法,處理好不同主體的政策訴求,體現(xiàn)出公共政策制定方法論的價(jià)值目標(biāo)。任何公共問(wèn)題都是基于一定的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和政策主體的價(jià)值判斷、切身感受以及分析研究其他主體行為的基礎(chǔ)上才得以上升到政策問(wèn)題高度的。同一問(wèn)題、不同的利益主體會(huì)從不同的思維方式和價(jià)值目標(biāo)出發(fā)來(lái)認(rèn)識(shí)問(wèn)題的重要性,往往會(huì)出現(xiàn)這樣的情況:普通大眾感受突出的公共政策問(wèn)題在統(tǒng)治集團(tuán)那里可能根本就不被當(dāng)作問(wèn)題;統(tǒng)治集團(tuán)感受到的公共政策問(wèn)題也不一定為普通民眾所認(rèn)同。實(shí)際上,任何一個(gè)公共政策問(wèn)題的提出都不是孤立的,而是整個(gè)公共政策體系的有機(jī)組成部分,都會(huì)與其他領(lǐng)域、其他部門(mén)的公共政策相互影響、相互作用,從而體現(xiàn)出整個(gè)政策系統(tǒng)的價(jià)值目標(biāo)?！案鞯貐^(qū)各部門(mén)一定要同舟共濟(jì),誰(shuí)也不可能置身于整體之外,誰(shuí)也不能強(qiáng)調(diào)自己這里要特殊,更不能只顧自己、不顧他人?！盵6]這之中,就需要我們堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧的整體性思維方法,從大局出發(fā)看待社會(huì)公共問(wèn)題,統(tǒng)籌兼顧不同利益主體的政策訴求與政策主張,統(tǒng)籌好城鄉(xiāng)、區(qū)域、人與自然、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展,統(tǒng)籌好個(gè)人與集體、局部與整體、當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益,統(tǒng)籌好國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局,充分調(diào)動(dòng)各方面的發(fā)展積極性。其次,公共政策制定時(shí),需要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧的“重點(diǎn)論”與“兩點(diǎn)論”統(tǒng)一的思維方法,要用二者相結(jié)合的觀點(diǎn)來(lái)觀察和解決社會(huì)發(fā)展中的各種矛盾和問(wèn)題。對(duì)發(fā)展中的各種矛盾,要抓住主要矛盾,同時(shí)也要學(xué)會(huì)“彈鋼琴”,注意解決次要矛盾。再次,公共政策制定時(shí),需要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧的實(shí)踐方法,綜合運(yùn)用公共政策制定的各種具體方法,體現(xiàn)出公共政策制定方法論的工具理性。在公共政策制定的過(guò)程中,堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧的實(shí)踐方法,一方面,需要克服使用單一方法而帶來(lái)的偏見(jiàn),增加“工具性方法群”交叉性使用的綜合優(yōu)勢(shì);另一方面,采用綜合方法進(jìn)行研究的政策制定者,更有可能根據(jù)實(shí)際存在的公共政策問(wèn)題選擇制定方法和手段,而不是根據(jù)在研究中一些預(yù)先形成的關(guān)于研究范式的偏見(jiàn),來(lái)選擇政策工具。因此,有的學(xué)者指出,“行政學(xué)方法論不是具體研究方法的‘工具箱’,而是人類(lèi)心智抽象的建構(gòu)過(guò)程,是行政活動(dòng)的一般假定(或者公理)、給定目標(biāo)領(lǐng)域建構(gòu)的行政理論、相關(guān)行政現(xiàn)象的理解、具體方法的建構(gòu)方式等要素的交互關(guān)聯(lián)?！盵7]

胡錦濤指出:“要把樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀與掌握科學(xué)的思想方法緊密結(jié)合起來(lái),堅(jiān)決破除一切阻礙科學(xué)發(fā)展觀落實(shí)的觀念,堅(jiān)決糾正一切偏離科學(xué)發(fā)展觀的行為,真正把思想方法轉(zhuǎn)到科學(xué)發(fā)展觀的要求上來(lái)?！盵8]統(tǒng)籌兼顧作為科學(xué)發(fā)展觀的根本方法,是科學(xué)發(fā)展觀在公共政策領(lǐng)域得以具體貫徹的條件和保證,它體現(xiàn)了馬克思主義理論與中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐的統(tǒng)一,具有重大的方法論意義。因此,我們不僅要從理論上進(jìn)一步明確統(tǒng)籌兼顧的科學(xué)內(nèi)涵,而且要從公共政策方法論的層面把自然科學(xué)、人文科學(xué)、社會(huì)科學(xué)等各方面的知識(shí)、方法、手段協(xié)調(diào)和集成起來(lái),進(jìn)行跨學(xué)科研究,從而確定在公共政策領(lǐng)域體現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧方法論的具體要求,為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀提供堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

二、影響我國(guó)公共政策制定中統(tǒng)籌兼顧的主要因素

以統(tǒng)籌兼顧的方法論為依據(jù),審視我國(guó)公共政策制定的發(fā)展歷史,我們可以看到,建國(guó)60多年來(lái),中國(guó)共產(chǎn)黨在不同歷史時(shí)期根據(jù)不同時(shí)代主題和實(shí)踐發(fā)展的需要,都相應(yīng)提出過(guò)不同取向的統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略方針。統(tǒng)籌兼顧作為我國(guó)公共政策制定的方法論依據(jù),也從整體上指導(dǎo)著公共政策的制定。然而,在高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)入“黃金發(fā)展期”的同時(shí),過(guò)于重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政策的制定使社會(huì)出現(xiàn)了“大強(qiáng)、城鄉(xiāng)、區(qū)域、貧富、勞資、干群、道器、經(jīng)社、天人、內(nèi)外十大矛盾相互疊加”[9],加劇了利益分配不公、社會(huì)腐敗、環(huán)境惡化和生態(tài)危機(jī)等社會(huì)問(wèn)題,這些問(wèn)題已成為影響我國(guó)進(jìn)一步發(fā)展的制約力量?，F(xiàn)實(shí)發(fā)展的困境,在很大程度上源于公共政策制定方法論的局限,在運(yùn)用公共政策手段主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)有模式下,這些局限是對(duì)社會(huì)發(fā)展形成制約的不可忽視的重要因素。

1.公共政策制定中,政策制定的價(jià)值目標(biāo)與工具選擇的側(cè)重點(diǎn)不同,造成了統(tǒng)籌兼顧的方法論未能始終得以貫徹

毛澤東在《論十大關(guān)系》、《正確處理人民內(nèi)部的矛盾》等文獻(xiàn)中所論述的統(tǒng)籌兼顧的方法論,是要求處理好社會(huì)主義建設(shè)中方方面面的比例關(guān)系和利益關(guān)系,其公共政策制定的價(jià)值目標(biāo)是要搞好社會(huì)發(fā)展的綜合平衡,體現(xiàn)出均衡發(fā)展的價(jià)值取向。在選擇政策工具時(shí),主要是指令型工具,以計(jì)劃為主導(dǎo)來(lái)制定各項(xiàng)公共政策,取得了國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的巨大成就。但是,自1957年開(kāi)始,由于受到“左”的錯(cuò)誤思想的影響,雖然在理論上還講統(tǒng)籌兼顧的方法論,但在實(shí)際中階級(jí)分析的方法論主導(dǎo)了公共政策制定的價(jià)值目標(biāo),片面追求經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的高速度與高指標(biāo),造成了國(guó)民經(jīng)濟(jì)比例的嚴(yán)重失調(diào)。同時(shí),統(tǒng)籌兼顧的方法論也演變成了平均主義的方法論,用平均分配、“一刀切”的方法試圖達(dá)到全社會(huì)成員的同時(shí)、同步、同等水平的發(fā)展,嚴(yán)重抑制了社會(huì)成員的發(fā)展積極性。

改革開(kāi)放以來(lái),鄧小平將毛澤東注重“兼顧”的方法轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖y(tǒng)籌發(fā)展”的方法,使統(tǒng)籌兼顧與部分先富的“波浪式”非均衡發(fā)展和以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的傾斜發(fā)展相結(jié)合,形成了新的統(tǒng)籌兼顧的發(fā)展方法論。在政策目標(biāo)的選擇上,鄧小平關(guān)于“先富”、“后富”與“共富”以及“兩個(gè)大局”的思想,直接體現(xiàn)了非均衡發(fā)展的統(tǒng)籌兼顧方法論,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為公共政策制定的最高目標(biāo)。政策工具的選擇逐漸轉(zhuǎn)為市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)橹?提倡“效率優(yōu)先、兼顧公平”,國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展日新月異。然而,在政策實(shí)施過(guò)程中,由于過(guò)于重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政策的制定,忽略了均衡發(fā)展,國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)單純以 GDP為發(fā)展指標(biāo),雖然長(zhǎng)期保持在8%左右,但對(duì)公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、教育和環(huán)境保護(hù)等投資長(zhǎng)期不足,造成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)被強(qiáng)化、貧富差別擴(kuò)大、東中西部差距加大、區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展摩擦加劇以及環(huán)境惡化等新的社會(huì)問(wèn)題。

2.公共政策制定中,未能統(tǒng)籌兼顧不同政策主體的政策訴求,造成了公共政策的“非公共性”[10]

制定公共政策的目標(biāo)是追求、實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和保障公共利益,從而最大限度地發(fā)揮政策收益。任何一項(xiàng)政策如果不符合大多數(shù)人的利益和意志,就得不到大多數(shù)人的支持,也就失去了政策制定必需的政治資源,自然也就失去了存在的合法性。然而,在實(shí)踐過(guò)程中,由于政策制定的主體不同,政策制定者往往可能會(huì)從各自不同的利益出發(fā),權(quán)衡成本和收益,選擇使自己收益最大化的方案來(lái)制定各項(xiàng)公共政策,以維護(hù)自身的政治地位和經(jīng)濟(jì)利益不受損失。張國(guó)慶認(rèn)為,“作為法定政策制定主體的行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)和研究機(jī)構(gòu),他們不僅享有制定政策規(guī)劃的法定權(quán)力,而且還要承擔(dān)由此帶來(lái)的一些政治、法律和道義責(zé)任。”[11]在這種情況下,政策主體能否有效地節(jié)制制度與權(quán)利分配的自利傾向,統(tǒng)籌兼顧好不同利益主體的政策訴求和政策主張,保證社會(huì)的公平正義,體現(xiàn)著統(tǒng)籌兼顧的方法論意義。

改革開(kāi)放以來(lái),隨著非均衡式發(fā)展的統(tǒng)籌兼顧方法為指導(dǎo),原有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益格局開(kāi)始調(diào)整,新的社會(huì)階層不斷涌現(xiàn),社會(huì)利益主體不斷出現(xiàn)分化。政策制定中的利益誘惑、強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的話語(yǔ)霸權(quán)、政策終結(jié)的客觀障礙、政策信息的封閉隔絕等因素,觸發(fā)了公共政策制定過(guò)程中,公共政策主體基于自身利益最大化的考量,對(duì)公共政策問(wèn)題界定的偏差,并在制定公共政策時(shí)偏離公共性政策目標(biāo),進(jìn)而造成了公共政策的“非公共性”現(xiàn)象發(fā)生。公共政策主體權(quán)力運(yùn)用的程序不合理、“暗箱操作”,公民參與渠道單一,公民社會(huì)與公共輿論的監(jiān)督缺乏,使得公共政策背離了統(tǒng)籌兼顧的方法論指導(dǎo),既沒(méi)有統(tǒng)籌好人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán),也沒(méi)有統(tǒng)籌好社會(huì)財(cái)富與資源的合理分配,“從而導(dǎo)致人們實(shí)際社會(huì)地位和社會(huì)權(quán)利的差異,逐漸地出現(xiàn)了邊緣化的信息個(gè)體和群體,這在一定程度上加劇了社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的不公平”[12],造成了現(xiàn)實(shí)生活中各類(lèi)群體性事件不斷發(fā)生,社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了“矛盾凸顯期”。

3.公共政策制定中,未能統(tǒng)籌兼顧公共政策制定的具體方法,造成了公共政策制定的非科學(xué)化

公共政策科學(xué)是一個(gè)“注重科學(xué)的方法和觀點(diǎn)來(lái)研究公共政策的制定以及解決公共問(wèn)題的跨學(xué)科性學(xué)科”[13]。公共政策制定不僅注重綜合運(yùn)用系統(tǒng)分析與經(jīng)濟(jì)學(xué)的定量分析方法,還注重政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等定性分析的方法,借助于各種模型和各種解決問(wèn)題的技巧,處理和整理信息,以識(shí)別和發(fā)現(xiàn)可能的政策選擇,從而制定出既反映公眾利益,又符合社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的滿意政策。同時(shí),公共政策制定不僅要求政策的制定者具有獲取真實(shí)信息的方法和技術(shù),提出各種政策建議的能力,而且還“要求參加政策制定的利益團(tuán)體、政府官員、政黨組織的代表在政策辯論中發(fā)揮出協(xié)商、說(shuō)服、競(jìng)爭(zhēng)的技巧,從而發(fā)揮政策制定者駕馭全局、調(diào)動(dòng)大多數(shù)人積極性、化消極因素為積極因素的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)”[14],使公共政策制定逐步走向科學(xué)化。

在我國(guó)公共政策制定的過(guò)程中,由于相當(dāng)程度地受到以西方政策理論為主導(dǎo)的研究方法的影響,以追求效率至上和張揚(yáng)經(jīng)濟(jì)理性作為目標(biāo)。實(shí)踐中,幾乎總將公共政策制定單純以量化數(shù)據(jù)的形式加以研究,過(guò)于重視對(duì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象和對(duì)GDP增長(zhǎng)進(jìn)行描述和說(shuō)明,而未能展開(kāi)對(duì)我國(guó)社會(huì)總體發(fā)展的綜合性研究,以分析它們相互作用所構(gòu)成的整體性政策模式及其特點(diǎn);不能在各種參量的變化中,綜合運(yùn)用政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、倫理學(xué)等定性分析的方法,敏銳地捕捉到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然環(huán)境等未來(lái)最具影響力的政策性變量,公共政策的價(jià)值理性和倫理反思等人文社會(huì)科學(xué)的分析方法被人們長(zhǎng)期忽視。另一方面,公共政策制定者受到主觀認(rèn)識(shí)和自身利益的局限,往往視野狹隘,決策素質(zhì)低下,過(guò)分簡(jiǎn)化公共問(wèn)題,不能綜合運(yùn)用多學(xué)科的方法從事政策方案的分析預(yù)測(cè),這種情況使得公共政策生命周期過(guò)短,造成了資源環(huán)境的極大浪費(fèi),進(jìn)而也使得公共政策的制定非科學(xué)化。

三、以統(tǒng)籌兼顧方法論指導(dǎo)公共政策制定的創(chuàng)新

進(jìn)入新世紀(jì),面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所顯現(xiàn)的各類(lèi)階段性特征和新的社會(huì)問(wèn)題,中國(guó)共產(chǎn)黨及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),提出了“科學(xué)發(fā)展觀”這一新的發(fā)展理念,并將這一發(fā)展觀上升為“我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要指導(dǎo)方針,是發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義必須堅(jiān)持和貫徹的重大戰(zhàn)略思想”[15](P13)。這體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)社會(huì)主義初級(jí)階段建設(shè)規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化,也為統(tǒng)籌兼顧的方法論賦予了新的內(nèi)涵。公共政策系統(tǒng)作為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要途徑,必須以統(tǒng)籌兼顧的方法論作為根本依據(jù),使“人”取代“物”成為公共政策制定的價(jià)值目標(biāo),在政策工具的選擇上更加注重科學(xué)化、民主化,更加注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然的協(xié)調(diào)發(fā)展,從而對(duì)傳統(tǒng)發(fā)展模式下的公共政策制定進(jìn)行不斷地調(diào)整和創(chuàng)新。

1.公共政策的制定要彰顯統(tǒng)籌兼顧方法論“以人為本”的核心價(jià)值取向

統(tǒng)籌兼顧方法論作為實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn),其出發(fā)點(diǎn)和價(jià)值取向離不開(kāi)“以人為本”這一核心價(jià)值理念。公共政策制定基于“以人為本”的價(jià)值理念而做出的行為選擇,某種程度上正說(shuō)明了政策制定主體的“公共利益”取向。

在公共政策制定過(guò)程中,堅(jiān)持“以人為本”的價(jià)值理念,必須始終把最廣大人民群眾的根本利益作為政策目標(biāo)的出發(fā)點(diǎn),尊重公眾的個(gè)體價(jià)值和尊嚴(yán),公共政策必須反映、綜合、表達(dá)絕大多數(shù)人的利益訴求。只有符合人民利益的政策,才能得到人民群眾的認(rèn)同和接受,才能調(diào)動(dòng)人民群眾執(zhí)行政策的熱情,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,也才能有利于社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的順利發(fā)展。毛澤東曾指出:“這里所說(shuō)的統(tǒng)籌兼顧,是指對(duì)于6億人的統(tǒng)籌兼顧。我們做計(jì)劃、辦事、想問(wèn)題,都要從我國(guó)有6億人口這一點(diǎn)出發(fā),千萬(wàn)不要忘記這一點(diǎn)?！盵16]因此,堅(jiān)持“以人為本”的價(jià)值取向,必須始終以實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益,不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要,“做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享,促進(jìn)人的全面發(fā)展”作為衡量公共政策制定目標(biāo)的根本尺度[15],以對(duì)人民群眾深厚的感情和高度負(fù)責(zé)的精神著力解決關(guān)系人民群眾切身利益的突出問(wèn)題,這不僅是深入落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是公共政策制定堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧方法論的最高體現(xiàn)。

需要指出的是,“以人為本”作為公共政策的核心價(jià)值取向與效率優(yōu)先、兼顧公平的價(jià)值取向并不矛盾,“應(yīng)當(dāng)說(shuō)它們之間是核心價(jià)值取向與基本價(jià)值取向的關(guān)系,是根本性、決定性與普遍性、受動(dòng)性的關(guān)系?！盵17]事實(shí)上,公共政策價(jià)值取向是涵蓋多元的價(jià)值體系,它包括“效率”、“公平”、“正義”、“發(fā)展”等價(jià)值內(nèi)涵,但歸根結(jié)底是“以人為本”,實(shí)現(xiàn)人民群眾的最根本利益的。一方面,人是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主體和動(dòng)力,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,效率的提高,需要堅(jiān)持“以人為本”,充分調(diào)動(dòng)全體社會(huì)成員的發(fā)展積極性和創(chuàng)造性。另一方面,提高經(jīng)濟(jì)效率,保證社會(huì)公平,其最終目的在于關(guān)心人、解放人、尊重人,不斷滿足人的全面需求和促進(jìn)人的全面自由發(fā)展?？梢?jiàn),公共政策的基本價(jià)值取向是為核心價(jià)值取向服務(wù)的。

2.公共政策的制定要體現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧的實(shí)踐方法,實(shí)現(xiàn)政策制定的科學(xué)化和民主化

公共問(wèn)題一旦進(jìn)入政策議程,轉(zhuǎn)化為需要研究和解決的政策問(wèn)題,政策制定者就要根據(jù)有關(guān)信息、理論和方法,明確政策問(wèn)題的狀況、性質(zhì)和發(fā)生條件,對(duì)政策問(wèn)題的發(fā)展變化做出預(yù)見(jiàn)推測(cè),提出并評(píng)估解決相關(guān)問(wèn)題的政策方案。為此,就必須堅(jiān)持系統(tǒng)協(xié)調(diào)、及時(shí)穩(wěn)定、信息完全和民主參與的政策制定程序和方法,實(shí)現(xiàn)公共政策制定的科學(xué)理性目標(biāo),提高政策制定的科學(xué)化水平和民主化程度。

一是在公共政策制定的實(shí)踐方法上,需要統(tǒng)籌兼顧、綜合運(yùn)用多學(xué)科的研究方法,制定出一系列科學(xué)的政策方案。詹姆斯·E·安德森認(rèn)為:“有一種觀點(diǎn)必須摒棄,即政策分析只有運(yùn)用統(tǒng)計(jì)方法對(duì)量化數(shù)據(jù)進(jìn)行分析時(shí)才是有價(jià)值的,而且量化的手段運(yùn)用得越多越好。”[18]對(duì)于政策問(wèn)題的分析界定、產(chǎn)生的原因以及各種可能方案的提出,往往需要政策制定者不僅運(yùn)用描述性、實(shí)證性的研究方法,更要采用規(guī)范性的研究方法,通過(guò)權(quán)威模型、統(tǒng)計(jì)模型等方式,綜合運(yùn)用多角度分析法、類(lèi)別分析法以及德?tīng)柗品ǖ染唧w研究方法,從而提高制定的公共政策在政治上、經(jīng)濟(jì)上、技術(shù)上以及社會(huì)文化層面的可行性。在此基礎(chǔ)上,反復(fù)推敲、科學(xué)論證、制定出一系列科學(xué)化的公共政策方案?！霸趯?shí)際決策過(guò)程中多一些理性成分,再多一些理性成分,才能一步一步逼近完全理性,才能趨于產(chǎn)生優(yōu)質(zhì)的公共政策和令人滿意的結(jié)果,雖然永遠(yuǎn)不可能達(dá)到完全理性。”[19]

二是在公共政策制定的實(shí)踐程序上,需要統(tǒng)籌兼顧各方利益的平衡,建立健全公共政策制定的民主參與制度和程序,提高政策制定的民主化程度。在公共政策制定時(shí),由于科學(xué)分析并不是萬(wàn)能的,加之公共政策本身往往會(huì)觸及相互沖突的各方利益,許多公共問(wèn)題單純利用科學(xué)分析的方法無(wú)法解決。這時(shí),我們就需要利用民主決策機(jī)制,充分了解各方利益需求,全面衡量各方利害關(guān)系,避免出現(xiàn)零和博弈的矛盾,讓各方利益主體都能夠在政策中達(dá)到共贏的目標(biāo)。正如布坎南所認(rèn)為的,“公共決策過(guò)程是一個(gè)類(lèi)似于市場(chǎng)決策的復(fù)雜交易過(guò)程,如同市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)需要遵守一定的規(guī)則,它也需要有民主規(guī)則,并且先于具體的決策過(guò)程。”[20]因此,應(yīng)當(dāng)健全公共政策制定中的民主參與制度與程序,建立科學(xué)完善的利益表達(dá)機(jī)制,統(tǒng)籌兼顧各方利益訴求,實(shí)行信息公開(kāi)、民意調(diào)查、社會(huì)聽(tīng)證、專(zhuān)家咨詢(xún)、公民參與等多項(xiàng)制度的綜合應(yīng)用,以政務(wù)公開(kāi)、決策民主的原則,引導(dǎo)各政策要素之間在秩序化的活動(dòng)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理、辯論協(xié)商,從而維護(hù)公共政策的“公共性”。

3.公共政策的制定要提高政策制定者統(tǒng)籌兼顧的能力和修養(yǎng)水平

公共政策制定的科學(xué)化對(duì)于最終的制定者而言,就是要求公共政策的制定者充分依據(jù)科學(xué)程序、運(yùn)用統(tǒng)籌兼顧的科學(xué)方法和技術(shù)制定出公共政策的最佳規(guī)劃和方案。然而,隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的高速發(fā)展,各種社會(huì)問(wèn)題層出不窮。要統(tǒng)籌兼顧地解決好這些新問(wèn)題,任何一位政策制定者單憑個(gè)人的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)都是力不從心的,且必須要借助各方專(zhuān)家和顧問(wèn)的力量,發(fā)揮“智囊”和“外腦”的政策咨詢(xún)和科學(xué)分析的作用,提高決策的實(shí)效性。這就要求公共政策的制定者要不斷提高自身統(tǒng)籌兼顧的能力,加強(qiáng)針對(duì)民意的統(tǒng)籌和回應(yīng)。對(duì)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大事項(xiàng),要認(rèn)真進(jìn)行專(zhuān)家論證、技術(shù)咨詢(xún)、決策評(píng)估,有組織地廣泛聯(lián)系專(zhuān)家學(xué)者,建立多種形式的決策咨詢(xún)機(jī)制和信息支持系統(tǒng),充分聽(tīng)取各方專(zhuān)家、學(xué)者和業(yè)內(nèi)人士的政策建議,高度重視社會(huì)成員的不同政策主張,擴(kuò)大視野、統(tǒng)籌兼顧,不斷提升自身運(yùn)用統(tǒng)籌兼顧方法制定政策的能力水平。

另一方面,公共政策制定者的地位往往能讓其獲得其他人不可能得到的各種信息,從而在政策制定中占有信息、資源等優(yōu)勢(shì)。這就要求公共政策制定者要在決策科學(xué)化、民主化的前提下不斷提升自身修養(yǎng)。雖然,由于主客觀條件的限制,我們不可能要求每一個(gè)公共政策制定者都精通文、史、哲、經(jīng)、數(shù)、理、化、生等學(xué)科知識(shí),但廣博的知識(shí)和開(kāi)闊的視野卻是必須具備的。公共政策制定者個(gè)人要勤于學(xué)習(xí),要能夠比一般的公眾站得更高、看得更遠(yuǎn)、考慮得更周全,從而在公共政策制定的過(guò)程中,注意適時(shí)調(diào)整資源配置,既在需要時(shí)能夠集中優(yōu)勢(shì)資源解決主要矛盾,又在必要時(shí)合理分布力量全面推進(jìn);既善于用全局性的目標(biāo)任務(wù)引導(dǎo)不同主體不斷達(dá)成新的共識(shí),統(tǒng)籌兼顧各方意見(jiàn)和建議,又能夠抓住有利時(shí)機(jī)迅速?zèng)Q策,提高公共政策的時(shí)效性,實(shí)現(xiàn)公共政策主客體要素及其組合形態(tài)的優(yōu)化配置。只有這樣,才能充分調(diào)動(dòng)一切積極性,激發(fā)所有主體的主動(dòng)性和創(chuàng)造性來(lái)實(shí)現(xiàn)公共政策制定的創(chuàng)新。

總之,公共政策系統(tǒng)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)等多方面的綜合協(xié)調(diào)。站在新的歷史起點(diǎn)上,我們需要堅(jiān)持“以人為本”的核心價(jià)值取向,采取統(tǒng)籌兼顧的科學(xué)方法從多因素、多層次、多學(xué)科來(lái)研究公共政策的制定問(wèn)題,繼續(xù)解放思想,轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,完善中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的各項(xiàng)方針政策,從而在公共政策制定的過(guò)程中真正體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的要求,不斷推動(dòng)自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及人的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

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“Overall Consideration”:The Methodology Basis of Public Policy Making

ZHANGJian-rong
(Department of Social Science,East China Normal University,Shanghai 200241,Chian)

Public policy making,as a vital approach to the implementation of“Scientific Outlook on Development”,should treat“Overall Consideration”as a basic method.The public policy making essentially is a process of setting policy aims and choosing policy materialization instruments in the application of thinking methods and practice of“Overall Consideration”method.In domination of“Overall Consideration”method, public policy makers can draw up a series of policy options in accordance with“Scientific Outlook on Development”,in order to thoroughly apply that concept into practice in the field of public policy.There are many negative factors that impede the application of“Overall Consideration”method in Chinese public policy making at present.We argue that public policy makers must treat“Overall Consideration”method as a basic way to embody and concrete the core values of“people first”,and ensure the decision-making more scientific and democratic,in order to enhance their overall consideration ability and to promote innovations in the process of public policy making.

overall consideration;public policy making;methodology;basis

D64

A

1008-407X(2011)01-0076-06

2010-05-20;

2010-09-08

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(08AKS003)

張建榮(1978-),男,山西新絳人,華東師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)部博士研究生,主要從事馬克思主義理論與思想政治教育研究。