閻其華，孫露

我國行業(yè)自治組織的立法構(gòu)想

閻其華，孫露

在“市場和政府雙重失靈”的背景下，行業(yè)自治組織對市場經(jīng)濟秩序的良性運轉(zhuǎn)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。在我國，行業(yè)自治組織在立法上存在諸多不足，導(dǎo)致其無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。我國應(yīng)借鑒國外發(fā)達(dá)國家立法經(jīng)驗，對行業(yè)自治組織進行實體法與程序法加以規(guī)制。

行業(yè)自治組織；實體法；程序法

我國行業(yè)自治組織或行業(yè)協(xié)會歷史悠久，從唐代便開始有了關(guān)于行會、商會的記載［1］。但現(xiàn)在，由于我國行業(yè)自治組織立法的滯后，導(dǎo)致其發(fā)展存在諸多問題，因而無法發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

一、我國行業(yè)自治組織立法之現(xiàn)狀

我國《憲法》第35條明確規(guī)定“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由”，而行業(yè)自治組織的組建與運營就體現(xiàn)著一種 “結(jié)社自由”和“言論與集會自由”，由此可見，憲法確定了我國行業(yè)自治組織的合法性地位。國務(wù)院于1998年頒布了以“加強對社會團體的登記管理”為宗旨的《社會團體登記管理條例》，該條例主要針對社會團體的登記資格、程序、變更及相應(yīng)的登記監(jiān)管進行規(guī)范。《條例》規(guī)定：“社會團體是指中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織?！毙袠I(yè)自治組織從屬于社會團體，其組建行為也適用于該條例。同時，整個條例以社會團體為法律調(diào)整對象，因此將行業(yè)自治組織與其他類型的社會團體如政治性、學(xué)術(shù)性團體，不加區(qū)分地進行了混同規(guī)范。除此以外，關(guān)于行業(yè)自治組織的相關(guān)立法還零散地分布在《律師法》、《證券法》、《注冊會計師法》中，它們都從不同的角度對相關(guān)行業(yè)自治組織的地位、性質(zhì)、職責(zé)作了具體或籠統(tǒng)的規(guī)范。

從上述可見，我國目前尚無專門統(tǒng)一的行業(yè)自治組織專門立法，只有一些比較凌亂、分散的行政法規(guī)與規(guī)章和一些省市出臺的關(guān)于行業(yè)協(xié)會管理的行政法規(guī)。這些地方性法規(guī)、規(guī)章雖對行業(yè)自治組織的定義、性質(zhì)、職能、會員等內(nèi)容作了規(guī)定，但它們的立法水平參差不齊，規(guī)范形式多樣，內(nèi)容極不統(tǒng)一。

二、國外行業(yè)自治組織立法之現(xiàn)狀

（一）美國行業(yè)自治組織立法

由于特殊的法律體系模式，美國針對行業(yè)自治組織不存在特別立法，其主要依靠相關(guān)案例法和其他相關(guān)法律規(guī)范進行調(diào)整，如反壟斷法、稅法、信托法等。行業(yè)自治組織的合法性來源于美國憲法中“結(jié)社自由權(quán)”。同時，美國的行業(yè)自治組織是依照《公司法》設(shè)立的，這也是政府對行業(yè)自主組織的重要管理手段——只要企業(yè)存在共同的利益，就可以組建一個行業(yè)自治組織，但其前提是必須依據(jù)公司法進行登記注冊取得合法地位，才可開展活動。也就是說，美國的行業(yè)自治組織從實質(zhì)意義上來講屬于企業(yè)性質(zhì)，這也就決定了其可以按照公司化方式進行運作。行業(yè)自治組織可以和公司一樣享有高度的自治權(quán)，獨立性很強，它與政府間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但可以通過政府委托，為行業(yè)提供咨詢服務(wù)，它對本行業(yè)的經(jīng)濟調(diào)控屬于一種私法上的權(quán)利，享有法不禁止即可為的待遇［2］。

（二）德國行業(yè)自治組織立法

作為大陸法系國家的代表，德國對于行業(yè)自治組織有比較詳盡的專門立法。首先，行業(yè)自治組織存在的合法性是通過《基本法》第九條和《民法典》中有關(guān)“公民結(jié)社自由”的規(guī)定來加以確定的。其次，《德國企業(yè)基本法》關(guān)于“所有企業(yè)必須參加一個本行業(yè)的社團組織且參加社團組織的個數(shù)不限的”的規(guī)定，從法律上督促各企業(yè)積極加入行業(yè)自治組織，這從客觀上確立了行業(yè)自治組織在企業(yè)中的權(quán)威性。德國的行業(yè)自治組織大致可分為兩類：一類是依法實行義務(wù)入會制的具有公法性質(zhì)的協(xié)會，主要包括德國工商大會、手工業(yè)協(xié)會和農(nóng)業(yè)協(xié)會；一類是具有私法性質(zhì)的由民間經(jīng)濟組織自發(fā)組成、自愿入會的民間行業(yè)協(xié)會，如酒店協(xié)會。公法性質(zhì)的行業(yè)自治組織，由《工商會法》、《農(nóng)業(yè)管理法》、《手工業(yè)條例》等法律分別進行專門調(diào)整。對于私法性質(zhì)的行業(yè)自治組織，由《社團法》進行規(guī)范。以《工商會法》為例，該法明確了德國工商會的公法團體的性質(zhì)、權(quán)利、職責(zé)、收入來源、組織機構(gòu)、選舉制度等一系列較全面的法律內(nèi)容。同時，《工商會法》第一條、第十一條、第十二條明確了德國工商協(xié)會與政府間的關(guān)系，即一方面它的運行與發(fā)展須在政府的監(jiān)督下合法進行，另一方面，它與政府不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，政府對德國工商協(xié)會的運行不作具體干涉，行業(yè)協(xié)會與政府可以進行平等的交流與溝通。

三、我國行業(yè)協(xié)會立法之缺失

（一）法律位階較低

我國目前尚無專門統(tǒng)一的行業(yè)自治組織的國家層面立法。我國行業(yè)自治組織的法律存在立法層次低、權(quán)威性不足的特點。這樣，使得地方性立法出現(xiàn)了內(nèi)容不一致甚至沖突的現(xiàn)象，導(dǎo)致我國政府對行業(yè)自治組織管理較為混亂。即使是“以加強對社會團體的登記管理”為宗旨和內(nèi)容的 《社會團體登記管理條例》，也是以國務(wù)院行政法規(guī)的形式加以規(guī)定的，并不是真正意義上的法律。而其他部委對于本部門所管轄的行業(yè)自治組織的各種“辦法”、“通知”則是一種行政規(guī)章，其法律效力更不及行政法規(guī)。

（二）實體法規(guī)定不完善

首先，《社會團體登記管理條例》主要是從行政機關(guān)如何加強社會團體進行登記管理的角度進行規(guī)范的，缺少對行業(yè)自治組織實體權(quán)利的規(guī)定（對于其實體權(quán)利僅有規(guī)章制定權(quán)的賦予）。而以德國為代表的西方發(fā)達(dá)國家對于行業(yè)自治組織的實體立法卻十分完善。德國的《工商會法》對于工商大會的權(quán)利，如向政府提供咨詢權(quán)、自主組織權(quán)等，都有法律方面的規(guī)定。美國的《公司法》也規(guī)定行業(yè)自治組織可以按公司化方式組建并運作，享有法不禁止即可為的廣泛的實體權(quán)利待遇。此外，我國的《社會團體登記管理條例》將行業(yè)自治組織與其他在本質(zhì)上不同的政治性、學(xué)術(shù)性社會團體不加區(qū)分地混同規(guī)范，缺乏對行業(yè)自治組織的法律制度專門性與可操作性，不利于行業(yè)自治組織法律地位獨立性的厘清與職能行為的規(guī)范。

其次，在各部委制定的有關(guān)行業(yè)自治組織的政策性文件中，關(guān)于實體法的內(nèi)容都比較粗糙籠統(tǒng)，無法滿足行業(yè)自治組織健康發(fā)展的需要。以國資委頒布的《國資委行業(yè)協(xié)會工作暫行辦法》為例，它僅對協(xié)會執(zhí)行章程、協(xié)會業(yè)務(wù)管理、協(xié)會分支機構(gòu)管理、協(xié)會外事管理、協(xié)會資產(chǎn)和財務(wù)管理和國資委監(jiān)督等內(nèi)容進行規(guī)范，而對協(xié)會的定義、性質(zhì)、職能等實體法內(nèi)容進行回避。

最后，地方制定的專門性行業(yè)協(xié)會條例，雖有較詳盡的實體法內(nèi)容，但各省、市條例內(nèi)容相互沖突。例如在“設(shè)立條件”方面，上海規(guī)定：“有10名以上的發(fā)起人，發(fā)起人為在本市取得營業(yè)執(zhí)照、連續(xù)經(jīng)營2年以上的企業(yè)、個體工商戶或者其他經(jīng)濟組織；擬成立的行業(yè)協(xié)會應(yīng)有行業(yè)代表性，發(fā)起人和其他參加會員應(yīng)當(dāng)達(dá)到或者承諾在2年內(nèi)達(dá)到本市同業(yè)組織數(shù)量的20%以上或者同業(yè)銷售額的50%以上；具有符合任職條件的擬任法定代表人和3名以上與其業(yè)務(wù)開展相適應(yīng)的專職工作人員?！倍钲谝?guī)定：“本市的經(jīng)濟組織和個體工商戶，依法登記取得營業(yè)執(zhí)照，連續(xù)營業(yè)6個月，人數(shù)在30人以上的，可以作為發(fā)起人發(fā)起設(shè)立行業(yè)協(xié)會?！眱烧叩囊?guī)范內(nèi)容相距甚遠(yuǎn)。

（三）程序法規(guī)定的不足

首先，在程序保障方面，《社會團體登記管理條例》缺少對行業(yè)自治組織實體權(quán)利實現(xiàn)的程序規(guī)定，尤其是，一旦實體權(quán)利受到侵害，沒有提出相應(yīng)的法律救濟程序，甚至有些程序性規(guī)定不符合行業(yè)協(xié)會的法律性質(zhì)，阻礙了行業(yè)協(xié)會的健康發(fā)展，如“社會團體不得設(shè)立地域性的分支機構(gòu)”，等等。還有一點也同樣值得關(guān)注，根據(jù)《條例》規(guī)定，社會團體的法定登記機關(guān)是民政部門，向登記機關(guān)申請注冊登記前，必須得到主管單位的批準(zhǔn)，而只有黨政機關(guān)和得到黨政機關(guān)委托的單位才有資格擔(dān)任社會團體的主管單位。這就從法律上把我國第三部門“強行納入”了既存的第一部門（政府體系）中，使我國的第三部門在法律的初始權(quán)利設(shè)定中就喪失了西方發(fā)達(dá)國家那樣的獨立性，使第三部門淪為第一部門的法律附屬物［3］。

其次，各部委相關(guān)政策性文件中的有些規(guī)定還與《社會團體登記管理條例》的程序性內(nèi)容相互沖突。如條例中關(guān)于“行業(yè)自治組織不得設(shè)立地域性的分支機構(gòu)”的規(guī)定，與國資委的《國資委行業(yè)協(xié)會工作暫行辦法》確認(rèn)協(xié)會可以成立分支協(xié)會的內(nèi)容不一致。

最后，很多地方的相關(guān)立法沒有對法律責(zé)任、權(quán)利侵犯后救濟機制等程序性內(nèi)容作全面的規(guī)定。多數(shù)地方立法沒有對政府保障行業(yè)自治組織獨立性的問題加以規(guī)范或僅作原則性規(guī)范，可操作性不強。

四、我國行業(yè)自治組織之立法重構(gòu)

（一）制定全國性法律《行業(yè)協(xié)會法》

完善行業(yè)自治組織法律體系的重點是應(yīng)根據(jù)我國特殊國情制定并頒布全國性的法律規(guī)范——《行業(yè)協(xié)會法》，使行業(yè)自治組織能真正做到在法律機制下良性發(fā)展運行。行業(yè)協(xié)會獨立法律地位的確立、職能的賦予都需要國家統(tǒng)一立法的確認(rèn)和保障。

其立法框架可以主要概括為：（1）總則（包括立法宗旨、行業(yè)自主組織的定義、性質(zhì)、設(shè)立宗旨）；（2）與政府的關(guān)系（包括行業(yè)自治組織獨立性的確認(rèn)，對政府管理活動的參與、政府對行業(yè)自治組織的監(jiān)督與扶持）；（3）主體資格取得、變更、注銷；（4）會員與組織機構(gòu)；（5）行業(yè)自治組織職能；（6）經(jīng)費來源和財務(wù)管理；（7）法律責(zé)任。

（二）實體法規(guī)制

其一，在立法宗旨方面，應(yīng)改變以往法律規(guī)范設(shè)計角度，即從政府如何對行業(yè)自治組織進行管理角度出發(fā)，明確本法應(yīng)以保護行業(yè)自治組織獨立法律地位，保護其合法權(quán)益、發(fā)揮其市場中的作用為宗旨。

其二，確立行業(yè)自治組織獨立的法律地位。通過法律規(guī)范來確立它獨立于政府、企業(yè)，具有的法人性質(zhì)的獨立法律主體資格。同時，還應(yīng)通過法律明確行業(yè)自治組織與政府的關(guān)系，即它不是政府機關(guān)，與政府機關(guān)不存在隸屬關(guān)系，以此來明確我國行業(yè)自治組織的獨立性。

其三，對行業(yè)自治組織一般職能的法律界定。行業(yè)自治組織的職能范圍可以概括為：（1）針對輔助政府干預(yù)市場，目的克服市場缺陷的公共管理功能，如提出議案，輔助政府制定法律、政策和反競爭行為的受理和調(diào)查等職能；（2）針對輔助市場干預(yù)政府，目的是彌補政府失靈的服務(wù)職能，如提出公益訴訟等職能。（3）對于會員的監(jiān)管職能與服務(wù)職能。

其四，行業(yè)自治組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。行業(yè)自治組織確立對內(nèi)來自于會員的內(nèi)部制約機制的權(quán)力，包括會員的條件、會員的權(quán)利（如選舉權(quán)）與義務(wù)（如繳納會費義務(wù)）、行業(yè)自治組織內(nèi)部機構(gòu)（會員代表大會、理事會、常任理事會等）的設(shè)立、職責(zé)。

（三）程序法規(guī)制

在程序法方面，應(yīng)包括以下幾個內(nèi)容：（1）根據(jù)現(xiàn)有《社會團體登記管理條例》內(nèi)容，制定出符合自身獨立性、自治性特點的主體資格取得、變更、注銷的程序；（2）規(guī)范行業(yè)自主組織會員的條件、權(quán)利與義務(wù)和組織機構(gòu)的設(shè)立程序和工作職責(zé)；（3）規(guī)范經(jīng)費來源和財務(wù)管理；（4）確立法律責(zé)任制度。

行業(yè)自治組織違法的法律責(zé)任，可包括民事責(zé)任制度、行政責(zé)任制度和刑事責(zé)任制度；政府對行業(yè)自治組織管理中違法的法律責(zé)任，應(yīng)包括國家賠償?shù)刃姓?zé)任。對于主要責(zé)任人，應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任；會員或工作人員的違法責(zé)任，可包括民事責(zé)任、刑事責(zé)任；會員與行業(yè)自治組織的法律救濟制度。其中，會員法律救濟制度包括會員與非會員對行業(yè)自治組織侵權(quán)行為的司法訴訟制度。行業(yè)自治組織法律救濟制度主要是指對政府侵權(quán)行為的行政復(fù)議或行政訴訟以及國家賠償制度。

[1]朱英.中國近代同業(yè)公會與當(dāng)代行業(yè)協(xié)會[M].北京：中國人民大學(xué)出版社,2004:73.

[2]張靜.論我國行業(yè)協(xié)會的經(jīng)濟法主體地位[D].湘潭大學(xué),2008.

[3]劉大洪,李華振.政府失靈語境下的第三部門的研究[J].法學(xué)評論,2005(6).

D922

A

1673-1999（2011）08-0040-02

閻其華（1982-），女（滿族），遼寧沈陽人，沈陽師范大學(xué)（遼寧沈陽110034）商學(xué)院助教，遼寧大學(xué)法學(xué)院博士研究生；孫露，女，遼寧沈陽人，碩士，沈陽師范大學(xué)國際商學(xué)院教師。

2011-02-23