汪婭婭

中等城市低收入家庭認定問題與解決
——以安徽省蕪湖市為例

汪婭婭

隨著社會救助范圍的逐步擴大和救助水平的提高，能否對申請人的家庭經(jīng)濟狀況作出準確了解變得越來越重要。采用隨機抽樣、訪談法、小型座談會相結(jié)合方式，對蕪湖市低收入家庭收入進行了專題調(diào)研，分析了低收入家庭收入核實中存在的薄弱環(huán)節(jié)及其原因，提出了完善低收入家庭收入核實制度的對策與建議。

蕪湖；中等城市；低收入家庭認定

城市低收入家庭是指家庭成員人均收入和家庭財產(chǎn)狀況符合當?shù)厝嗣裾?guī)定的低收入標準的城市居民家庭。認定城市低收入家庭是住房救助、醫(yī)療救助、教育救助等專項社會救助制度以及臨時救助制度向低保對象以外的低收入家庭延伸的前提和基礎，是進一步健全完善城市社會救助體系的重要舉措。作為中部地區(qū)的中等城市，蕪湖市有一定的代表性。加強此項工作的研究，不僅能夠完善民政部門的低收入家庭認定工作程序，規(guī)范民政部門工作人員對申請人家庭收入、財產(chǎn)核查行為，同時也將為全國類似城市規(guī)范此項工作積累經(jīng)驗。

本研究采用隨機抽樣、訪談法、小型座談會相結(jié)合方式，先在鏡湖區(qū)、鳩江區(qū)、弋江區(qū)、三山區(qū)隨機抽中鏡湖街道、官陡街道、三山街道、弋江橋街道，并在各街道工作人員的幫助下獲取低收入家庭名單，再次進行隨機抽樣，在每個街道抽取5戶低收入家庭進行走訪。同時召開了部分街道、社區(qū)社會救助工作人員參加的座談會。為了實現(xiàn)各相關(guān)部門的合作，又分別到市公安、市財政、市銀監(jiān)會、市工商、市稅務等部門對低收入家庭認定問題進行了解，通過與低收入認定的相關(guān)機構(gòu)工作人員及部分低收入家庭交流，發(fā)現(xiàn)問題并提出相應的解決方法。

一、蕪湖市低收入家庭認定的現(xiàn)狀

近年來，蕪湖市社會救助的范圍已經(jīng)擴大到低收入家庭。2009年，蕪湖市享受廉租住房保障的家庭達到8775戶，其中8495戶享受租金補貼，對280戶實施實物配租，涉及人口2萬余人。隨著2010年這些字的增加，對居民家庭經(jīng)濟、財產(chǎn)狀況的核查任務越來越重，傳統(tǒng)的核查手段已不能滿足實際工作需要。為了規(guī)范廉租住房、經(jīng)濟適用住房保障以及其他社會救助工作中的城市低收入家庭收入核定行為，蕪湖市出臺了《蕪湖市城市低收入家庭認定暫行辦法》。同時，為了獲取更為準確的居民收入與財產(chǎn)信息，蕪湖市建立了惠民直達信息系統(tǒng)。這個系統(tǒng)整合了分散在公安、住房城鄉(xiāng)建設等部門群眾的基本電子信息，集中形成了一個惠民電子數(shù)據(jù)庫，為各專項社會救助部門對申請人的家庭經(jīng)濟狀況核對提供電子信息服務。蕪湖市低收入家庭認定工作已經(jīng)取得一定的成效。然而當前蕪湖市低收入家庭認定工作仍存在一些問題，蕪湖市低收入家庭認定機制亟待完善。

二、低收入家庭認定存在的問題與原因

（一）多部門信息共享的收入核對平臺有待完善

1.電子數(shù)據(jù)庫內(nèi)的數(shù)據(jù)不齊全。在調(diào)研中，我們將低收入家庭戶主的姓名、身份證號輸入“惠民直達”數(shù)據(jù)庫中，所能看到的信息只有居民的家庭戶籍、惠民項目享受狀況、房屋及購買社會保險等基本信息，而涉及居民經(jīng)濟狀況的金融、證券、稅務等信息尚未能納入到數(shù)據(jù)庫中來。數(shù)據(jù)庫中的信息不能全面反映居民的收入與財產(chǎn)狀況，有可能導致騙取社會救助情況的出現(xiàn)。

2.少數(shù)部門數(shù)據(jù)存在錯誤或更新不及時。一些部門的數(shù)據(jù)在登記過程中與實際情況可能有偏差，數(shù)據(jù)登記部門的錄入要求與居民實際狀況不一致，以及數(shù)據(jù)更新不及時等因素，都可能導致數(shù)據(jù)庫中的信息與實際情況不相符，造成審批結(jié)果的錯誤。

3.居民信息保密工作有待進一步加強。電子數(shù)據(jù)庫匯集了大量的居民個人基本情況、收入、財產(chǎn)等重要信息。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，雖然當前蕪湖市各級低收入家庭認定工作人員都表示對于居民信息保密有一定的了解，但是，有些基層工作人員由于自身文化素質(zhì)不高、法律意識不強，在實際工作中難免出現(xiàn)部分居民信息被泄露的情況。

（二）核實范圍擴大、救助身份復雜

蕪湖市自2007年開始實施民生工程，初步建立起了比較完善的社會救助體系，保障了城鄉(xiāng)困難群眾的基本生活。截至2009年底，全市共有城鄉(xiāng)低保對象約10.2萬人，占全市總?cè)丝诘?.4%，享受廉租住房保障的家庭達到8775戶，每年有醫(yī)療救助和臨時救助對象7000余人。隨著社會保障制度由補缺型向“適度普惠型”轉(zhuǎn)變，社會保障項目和涉及群體不斷擴容，并且困難對象身份從單一低保、社會扶助證家庭成員、特困職工擴大到中低收入家庭成員。這就大幅度增加了核實工作量，核實的難度也增大了。

（三）人戶分離、家庭成員界定難以把握

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，人員流動加劇，因拆遷、購置新房、小孩上學以及結(jié)婚等導致人戶分離嚴重。而社會救助以“共同生活的家庭成員”為單位。在認定“共同生活的家庭成員”時，一般是以戶籍登記人口為依據(jù)，但由于人戶分離、家庭成分復雜，給準確核實家庭收入帶來了相當?shù)碾y度。

（四）收入內(nèi)容復雜、核實難度大

社會救助是一項選擇性公共財政再分配的福利政策，只有家庭成員平均收入低于社會救助標準，才能享受各類社會救助。家庭收入已經(jīng)成為享受公共財政福利政策的關(guān)鍵要素［1］。而基層工作人員一致認為，收入核實標準難以把握，如外出務工、無證經(jīng)營收入、申請人員的主觀瞞報、少報或者不報以及一些單位開具與實際收入不符的證明等等，這些情況的存在導致很難準確掌握居民的實際收入，從而導致一些生活比較寬裕的人被認定為低收入家庭，享受著各種優(yōu)惠政策。而一些生活相對困難的人群卻沒有機會享受政府提供的各種社會救助［2］。

（五）低收入家庭認定工作能力建設有待加強

蕪湖市政府在推進收入核實過程中，能力建設滯后。低收入家庭認定隊伍特別是基層街道和社區(qū)的機構(gòu)建設中存在著人員素質(zhì)低、工作量大、經(jīng)費不足、工作關(guān)系不順等問題。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，蕪湖市低收入家庭收入核實沒有專門的機構(gòu)和人員、經(jīng)費不足。工作人員采用簡單、粗放的的核查方法評定申請對象是否符合社會救助條件，嚴重缺乏科學性，導致虛報、隱瞞收入的現(xiàn)象時常發(fā)生，嚴重影響社會救助的公信力。

三、推進低收入家庭核實工作的對策建議

（一）完善蕪湖市經(jīng)濟狀況核對信息處理平臺，形成科學規(guī)范的居民家庭經(jīng)濟核對機制

首先，鑒于我國金融信用體制和居民個人收入申報制度的不完善，初期建立的數(shù)據(jù)庫并不完全準確，因此電子信息比對的功能只能作為對傳統(tǒng)的核查結(jié)果的校驗和修正。傳統(tǒng)的核查方法應繼續(xù)保留，并努力使二者有機結(jié)合。

其次，及時完善、更新數(shù)據(jù)庫信息。為了擴大數(shù)據(jù)庫的信息，可以與銀行、市稅務局等部門建立“電子比對專線”，通過授權(quán)可以直接查看申請家庭的存款賬戶、股市賬戶、納稅記錄、房產(chǎn)登記、公積金繳納等情況，從而了解申請家庭的實際經(jīng)濟狀況。要保證數(shù)據(jù)庫信息能夠隨居民經(jīng)濟、財產(chǎn)狀況的變化而變化。

最后，構(gòu)建一個穩(wěn)定可靠的居民經(jīng)濟狀況核對安全系統(tǒng)?？梢栽谛畔?shù)據(jù)庫建立前，與提供數(shù)據(jù)的有關(guān)部門、單位簽訂保密協(xié)議；信息系統(tǒng)設立審計、電子監(jiān)查系統(tǒng)保駕護航；核對工作人員也要簽訂保密協(xié)議，電子信息核對只能授權(quán)縣級社會救助機構(gòu)的專門人員，每個人可設置一個口令和密碼，并嚴格限定其查看的范圍和數(shù)據(jù)庫使用的權(quán)限，力求最大限度地保障居民信息安全。

（二）建立居民經(jīng)濟狀況核對組織法規(guī)體系

首先，要賦予基層工作人員依法調(diào)查的權(quán)利?，F(xiàn)行社會救助制度沒有賦予非官方機構(gòu)依法調(diào)查申請或享受專項社會救助對象的存款、股票及紅利、房產(chǎn)及租賃收入等的權(quán)利，被調(diào)查單位或個人有權(quán)拒絕或不配合調(diào)查。因而，一些機構(gòu)和個人出現(xiàn)的拒絕或不配合調(diào)查的行為在現(xiàn)存制度框架內(nèi)難以指責［3］。為了確保居民收入核實的合法性，必須建立明確的法規(guī)，賦予基層社會救助機構(gòu)依法調(diào)查的權(quán)利。

其次，要進行低收入家庭審核管理隊伍建設。再好的政策，也需要人來執(zhí)行。低收入家庭認定基層工作人員的素質(zhì)決定著社會救助制度執(zhí)行的質(zhì)量。因此，基層工作人員的良好素質(zhì)是做好低收入家庭認定工作的保障。

最后，要強化工作的監(jiān)督制約機制，制定《城市低收入家庭認定責任追究制度》，各級低收入家庭認定工作者要依法行使自己的職責及接受違反工作職責的行政責任、經(jīng)濟責任和法律責任的追究，從制度上杜絕和防范各種騙取社會救助行為的發(fā)生。

（三）建立健全居民經(jīng)濟狀況核對管理機制

首先，科學制定核定標準。為了使低收入家庭收入標準更具權(quán)威性，能夠自然增長，能夠回避社會救助政策標準制定時的一些權(quán)宜因素，應將低收入家庭收入標準與當?shù)亟y(tǒng)計部門每年發(fā)布的城鎮(zhèn)居民可支配收入掛鉤。財產(chǎn)標準的制定，最好是折幣計價，進行貨幣量化?？筛鶕?jù)當?shù)爻鞘芯用駥嶋H經(jīng)濟生活狀況，確定折幣計價的財產(chǎn)種類，設定財產(chǎn)標準線［4］。

其次，合理設定認定程序。只有在城市居民家庭申請廉租住房、經(jīng)濟適用住房保障或者其他社會救助時，才能提出低收入家庭認定申請。對于與專項救助無關(guān)的低收入家庭認定申請，可不予受理。程序上，應該嚴格按照民政部所頒布的《城市低收入家庭認定辦法》所規(guī)定的程序進行。

最后，實行動態(tài)管理。低收入家庭核定存在一個動態(tài)管理的問題，基層工作人員應綜合考慮收入標準調(diào)整、家庭人口和收入變化情況，以及專項救助部門的工作需要，對城市低收入家庭收入核定的周期和時段作出規(guī)定，進行定期集中核定，及時了解低收入家庭的動態(tài)情況，確保有限的資源提供給真正有困難的人。

（四）制定有力的懲處措施，將其上升到法律的高度

對于騙取專項社會救助的行為，收回其社會救助資金或?qū)嵨镏荒茏鳛閼吞幍臈l件之一，而不是有威懾力的懲處措施。政府部門應建立以下懲處措施：一是無償收回社會救助資金或?qū)嵨铮恍枰Ц度魏钨M用。不退還騙取者在申請各專項社會救助時所花費的資金。二是依照相關(guān)法律，可以考慮按照詐騙罪追究申請者的法律責任。三是對不如實申報家庭收入、人口及住房狀況而獲得低收入家庭資格并享受相關(guān)社會救助資助的申請人，處以高額罰金。

總之，低收入家庭認定制度的建立和完善，不僅可以規(guī)范專項社會救助的管理，擴大其覆蓋面，也將促進以差額保障、臨時性救濟和突發(fā)性救濟等生活保障為主，以醫(yī)療救助、住房援助、法律援助、就業(yè)援助、殯葬減免等解困措施為輔的城市社會救助體系的發(fā)展。

[1]米勇生.社會救助[M].北京：中國社會出版社,2009.

[2]芮桂杰.城市低保對象收入核定及管理問題思考[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會,2009(9).

[3]尹志剛.城市最低生活保障家庭收入和財產(chǎn)調(diào)查的狀況、問題及對策[J].北京行政學院學報,2007(5).

[4]周衛(wèi)華.城市低收入家庭認定工作初探[J].中國民政,2009（11）.

D922

A

1673-1999（2011）08-0044-03

汪婭婭（1986-），女，安徽師范大學（安徽蕪湖241000）歷史與社會學院2009級碩士研究生，研究方向為社會保障理論與實踐。

2011-02-25