時溢明

(中國礦業(yè)大學文法學院，徐州221116)

治理視閾下應急管理參與體系的探析

時溢明

(中國礦業(yè)大學文法學院，徐州221116)

結合治理理論的相關看法，倡導在應急管理中多元主體的共同參與，并建立以政府為主導、社會力量和公眾等多主體參與的治理體系。最后，為我國應在應急管理實踐中轉變政府職能、明確參與主體權責劃分、培育應急管理的社會資本提出了建議。

應急管理;政府職能;公共管理體系

從治理理論的視角出發(fā)，構建以政府為主導、社會組織和公眾為主體、國際組織為主要組成部分的公共危機應對網(wǎng)絡體系，并以此作為平臺，對提高公共組織在危機狀態(tài)下緊急救助的效率和質量，群防群治，快速、及時、高效地應對危機，構建和諧社會具有重要的意義。

一、“治理”理論與應急管理實踐的契合

對“治理”概念的界定，學界意見紛呈。大多數(shù)學者一致認為，聯(lián)合國全球治理委員會對治理的定義最具有代表性和權威性，即“治理是個人和公共或私人機構管理其公共事務的諸多方式的總和，它是使得相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程，它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人民和機構同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排”［1］。簡而言之，“治理是指官方或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權威維持秩序、滿足公眾需要的活動過程，它包括公共權威、管理規(guī)則、治理機制和治理方式等”［2］。

治理理念可以有效規(guī)避在應急管理中出現(xiàn)的政府失效現(xiàn)象所產(chǎn)生的風險?！罢浴笔侵府斘C突發(fā)時，政府在短時間內(nèi)所能提供的公共資源有限、空間分配密度有限，致使對某些危機事件無法采取及時有效的應急措施而帶來損失。“政府失效性”的產(chǎn)生是由于危機事件的發(fā)生具有時間上的不確定性、地點上的不確定性、危害程度上的不確定性、危害對象上的不確定性以及應急處置的緊迫性等特點。“政府失效性”的存在，客觀上表明政府的應急管理能力要受到各方面條件的限制，僅靠政府的力量來應對公共危機事件必須付出非常高的公共財政成本，這些在現(xiàn)實中很難做到。所以要想有效解決應急管理中的“政府失效性”，就必須建立“政府與民間、公共部門與非公共部門之間的合作與互動”，即在應急管理中，政府除要自身積極參與并發(fā)揮主導作用外，應更加注重公民社會乃至經(jīng)濟市場的全面參與。

由此可見，公共危機的復雜性、破壞性和連鎖性特點使政府在能力和資源有限的情況下往往無力獨攬危機管理的大任;即使政府能獨立解決危機，相比充分調動社會力量共同應對，單兵作戰(zhàn)往往需要付出更大的成本。因此，有效的應急管理絕不僅僅是“政府的事”，它需要全體民眾和社會組織的理解、支持和參與，需要整合各方力量來實現(xiàn)全面治理。

二、應急管理中多元參與體系的建構

在應急管理中要實現(xiàn)多元主體的共同參與，必須建立以政府為主導，社會力量和公眾等共同參與的治理體系。

(一)以政府為主導

“黨的十七大報告突出地把生態(tài)文明建設提到了全面建設小康社會奮斗目標的戰(zhàn)略高度?！保?］無論是從道德、法律還是能力上來看，政府在公共危機中都應該承擔主要的責任。政府在危機應對過程中發(fā)揮主要領導作用，不僅體現(xiàn)了政府職責的履行，也關系到政府在公民及社會中的公信力和政治合法性的鞏固及加強，這也是任何個人和社會組織都不能替代的。其次，在公共危機發(fā)生和治理期間，政府的責任意識和責任能力可以得到有效檢驗。政府在公共危機應對過程中的主要責任包括:對公共危機信息的收集及處理，采取應急措施控制危機發(fā)生和蔓延，投入必要的資源及社會動員，對由于政府管理危機的行為導致有關社會公眾利益受損進行補償，保持社會穩(wěn)定及恢復正常社會秩序等等。

(二)社會組織參與

社會組織如非營利組織、企事業(yè)單位等是治理體系中重要的參與主體，尤其是非營利組織參與應急管理實踐可以發(fā)揮其獨特的公益性、組織靈活性和專業(yè)優(yōu)勢。在應急管理中，非營利組織以其志愿性特征能夠吸引到大批的志愿者加盟，這樣可以更好地做好群眾疏導以及后勤保障工作，以彌補政府在人力資源汲取方面的缺陷。此外，能否收集準確而又及時的信息，是決定政府應急管理決策能否正確的重要保證，原因在于對危機事件的處理一定要在第一時間做出反應。那些具有彈性組織結構的非營利組織能夠迅速地做出反應，并靈活地調整自己的工作方法和工作內(nèi)容，而且依據(jù)民眾的心理和借助于有說服力的社會公益活動以達到整合社會資源和穩(wěn)定受災民眾情緒的目的。重要的是，對于建立應急管理體系，這些非營利組織還可以發(fā)揮專業(yè)對口的優(yōu)勢，積極地尋求來自國際組織的援助，這些包括物質、技術、人員支持的援助可以大大緩解危機對本國形成的沖擊。

(三)公眾的參與

公眾是應急管理的直接受眾，同時還是至關重要的應急管理主體。在公共危機爆發(fā)的前后，公眾自身的安全意識和安全防范能力等離不開社會工作者的有效干預和救助。在政府應急管理的過程中所必需的有效的社會監(jiān)督機制的建立離不開公眾參與。公眾的參與使其不再被簡單地視為應急管理中的旁觀者或對象，不能讓公眾僅僅是了解決策的結果然后被動地執(zhí)行，還應該使他們有參與應急管理的機會。公眾的參與使應急管理更加透明化，同時，公眾擁有更多的知情權，也使得對對政府在應急管理過程中政策制定與實施的各項權力的監(jiān)督得到了加強，這些都可以限制政府組織及其官員在應急管理中可能出現(xiàn)的不作為、失職、瀆職甚至權錢交易和以權謀私等行為。

三、推進我國應急管理參與體系的對策

從治理的角度推進我國應急管理參與體系建設，首先必須從轉變政府職能入手，做到有為而有所不為、為多元主體的參與提供資源和活動空間，同時，構建政府在內(nèi)的多元參與體系，還需要明確參與主體權責與作用邊界，以防止應急管理實踐中出現(xiàn)的降低參與效能的混亂。最后，從長遠來講，多元管理參與體系的有效運行需要社會資本的培育。

(一)轉變政府職能

政府在危機管理中居于毋庸置疑的領導地位，起到帶頭表率的作用。政府主要在權力配置、資源分配、組織協(xié)調和監(jiān)督懲戒等方面起作用。在權力資源配置方面，政府主要考察其他主體的資格，將權力予以委托，形成委托—代理關系，資源分配伴隨權力而定，根據(jù)其他主體受委托權力的大小，政府將有限的資源加以分配。第三部門、營利組織和其他主體之間有聯(lián)系亦有沖突，雖然彼此根本利益一致，但是具體運作中難免出現(xiàn)各種沖突，為此，政府需要宏觀加以協(xié)調，出現(xiàn)矛盾及時予以調節(jié)。伴隨權力和資源的委派，監(jiān)督懲戒由此產(chǎn)生。政府在應急管理中雖然不可避免地成為第一責任人，是主要的決策者和執(zhí)行者，是最大的資源擁有者和調配者。但是從長遠來看，這些角色并不意味著政府一定要在應急管理中承擔主要執(zhí)行者的角色。伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會組織的成熟，越來越多的非政府組織能力日趨增強，其專業(yè)性、效率甚至遠高于政府。因此，在目前的危機管理中，在保證管理效率，保證政府主導地位同時，政府還應該有意識放權，鼓勵非政府主體的發(fā)展，應急管理模式逐步實現(xiàn)從“大政府、小社會”模式向“小政府、大社會”模式轉變。

(二)明確治理主體的權責劃分

“公共危機協(xié)同治理結構的關鍵問題，是以政府為核心的各參與主體之間的權責分配問題。構建公共危機應急管理體系的關鍵，是構建以政府為核心的公共危機管理權責分配機制。這需要一整套行之有效的制度設計，包括明文規(guī)定權力高低歸屬、應急行動配合責任范圍、資源調配和共享應急機制。”［4］我國政府在危機職責劃分上依然存在著很多難題，在當前危機管理的實踐來看，主要表現(xiàn)在危機管理過程中出現(xiàn)的中央與地方之間、地方與地方之間、部門與部門之間的權力和責任劃分不清現(xiàn)象，尤其是在公共危機事件處理上，基本還是采用小災靠自救、中災靠地方、大災靠國家的方法，這種條塊危機管理方式的劃分經(jīng)常會出現(xiàn)由于職責的界定并不清晰而產(chǎn)生的條塊銜接配合不夠、管理脫節(jié)、協(xié)調困難等問題。同時，在問題發(fā)生之后，由于同樣的原因所導致的政府之間、部門之間相互推誘的問題，從而對政府、部門的救治行為進行明確地監(jiān)督和懲處。在應急管理中引入的多元參與主體，其權責需要明確界定，從而在最大程度上整合多元參與主體的資源，以此來保證應急管理的效率和效益。

(三)培育應急管理的社會資本

應急管理不僅要以行政決策、技術、資金、設備等“硬條件”為基礎，還要以社會結構、信息溝通、非正式制度、社會心理民眾道德與危機意識等“軟條件”為前提，這些都“需要社會公眾的共同參與、需要公眾共建新的公眾文化、需要以承諾和信用為基礎的各經(jīng)濟組織的相互依存，簡而言之，需要社會資本的總動員和重建社會組織所缺失的社會資本”［5］。由于“社會生活中那些表現(xiàn)為網(wǎng)絡、互惠規(guī)范和信任的特征構成了一個社會的社會資本”［6］，在應急管理實踐中，政府不愿喪失自身的領導地位，社會公眾、非政府組織、新聞媒體、營利組織乃至國際組織等雖然作為危機的直接受害者和影響者，有參與救治的要求，但由于其與生俱來的獨特屬性，當個人利益與社會、公眾的整體利益沖突時會出現(xiàn)“保小棄大”的傾向，非政府組織、營利組織和新聞媒體會因自利性傾向出現(xiàn)投機行為，而國際組織出于國家利益的考慮也要求一定程度地參與，但是非政府主體由于資金和人才方面的限制，政府主體會懷疑其對于危機的救助能力，因而當危機發(fā)生時政府主體不愿意非政府主體過多地介入或者介入時對非政府主體采取某種程度上的不合作，這嚴重影響了應對危機的時機和效率。因而，要切實做到為實現(xiàn)信息共享，營造相互信任的氛圍，提高政府行為的透明度;在應急管理過程中引導社會民眾能夠認識到真正的利益所在，倡導其運用理性思維，促進共同規(guī)范與價值觀的培養(yǎng)，形成培養(yǎng)公眾應對危機綜合素質的合力;注重發(fā)揮第三部門的作用;重視社會工作對公眾應對危機的救助和干預能力的作用，加大對社會工作的投入?！吧鐣ぷ鲗I(yè)服務的目標聚焦于增強服務對象的社會功能，它堅持以人為本、助人自助的理念，遵循尊重、接納、個別化、保密等的價值原則，堅守其專業(yè)倫理及道德的要求;它以‘人在情境中’為基本策略，強調‘雙焦點’的服務提供策略，通過調和人與社會、人際之間以及各種社會主體之間的關系來積極回應、解決和預防社會問題，從宏觀上維護特定的社會制度和社會秩序，從中觀和微觀上改善群體、社區(qū)和個人及家庭的生存質量，最終提高人們的福祉?！保?］

［1］ 趙景來.關于治理理論的若干問題討論綜述［J］.世界經(jīng)濟與政治，2002(3):11.

［2］ 俞可平.全球治理引論［J］.馬克思主義與現(xiàn)實，2002 (1):24.

［3］ 侯瑞華.生態(tài)文明建設與全面建設小康社會［J］.長春工程學院學報:社會科學版，2009(1):9.

［4］ 曹現(xiàn)強，趙寧.危機管理中多元參與主體的權責機制分析［J］.中國行政管理，2004(4):26.

［5］ 李淮安.從SARS看社會資本缺失與社會組織治理［J］.南開管理評論，2003(3):19.

［6］ 羅伯特·帕特南.使民主運轉起來［M］.南昌:江西人民出版社，2001:190－217.

［7］ 尹保華.突發(fā)事件的社會工作應對策略［J］.社會科學家，2009(7):246.

The analysis of emergency management in participate system from the perspective of governance theory

SHI Yi－ming
(School of Literature，Law＆Politics，CUMT，Xuzhou 221116，China)

This article combined with the governance theory advocates that building the joint participation of multiple subjects and the governance system of multi-agent including social forces and public power.Finally，this article makes recommendations for our country in taking efforts to achieve social harmony which involves transforming the government functions，establishing the division of responsibilities in the governance subjects and cultivating the social capital of emergency management.

emergency management;goverment functions;public management system

D631

A

1009-8976(2011)02-0048-03

2011－03－23

時溢明(1982—)，男(漢)，山東棗莊，碩士主要研究行政管理。