范炳良

（常熟理工學院 管理學院，江蘇 常熟 215500）

地方政府危機信息管理能力是地方政府在危機管理中對危機信息的搜集、整理和發(fā)布等所表現(xiàn)出來的較為穩(wěn)定的特征與水平，是地方政府危機管理能力的重要組成部分，它對危機管理起著十分重要的基礎作用。然而，地方政府危機信息管理能力的現(xiàn)狀與構(gòu)建和諧社會、保持社會穩(wěn)定發(fā)展的要求還有很大的差距；因此，研究思考地方政府危機信息管理能力的問題及對策十分必要。

一、地方政府危機信息管理能力存在的問題

近年來，我國各級地方政府在危機信息管理方面取得了一定成績，不少地方政府還頒布了類似政府信息管理條例的文件，這為地方政府加強危機信息管理提供了有利條件；但有關規(guī)范還只是停留在文字上，對怎樣執(zhí)行，尤其在政府危機信息管理能力建設方面還遠未達到預期效果，主要存在以下問題：

（一）地方政府危機信息管理的社會基礎比較薄弱

首先是全體社會成員的危機意識較為薄弱，缺乏憂患意識與危機意識，這就使政府危機管理中的初始化管理缺乏源頭；其次是社會組織沒有相應的應急預警機制，就更加不用說事關政府危機信息管理的內(nèi)容了；再次是地方政府管理社會一直以不出事為底線，這種消極的管理理念不可能把危機信息管理提到議事日程上來，諸如有些地方政府對危機的發(fā)生抱有僥幸心理，對業(yè)已存在的危機信息不僅不及時處理、發(fā)布，而且還“你好我好大家好”，對危機信息諱疾忌醫(yī)或麻木不仁，這使得整個社會公共危機信息管理的基礎十分薄弱；最后是危機管理主體過于單一，主要依靠政府這一主體，忽視了正在形成的公民社會以及各種社會力量的參與，加上社會成員的社會責任感不強，使得事關公共安全的危機信息沒有得到社會公眾的普遍重視。

（二）地方政府缺乏專門的危機信息管理組織，職能不清，主體意識不強

近年來，由于諸多原因，危機已由非常態(tài)化的偶發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)榻醭B(tài)化的頻發(fā)，并呈擴大趨勢，對地方政府管理形成嚴峻的挑戰(zhàn)。然而，我國有些地方政府既沒有應急管理的職能部門，也沒有專門的危機信息管理部門或以危機信息管理為主要職能的部門。盡管各級政府設有政策研究室（縣級政府沒有政策研究室，但縣委有作為領導智囊和秘書班子的政策研究室，鄉(xiāng)級人民政府不設政策研究室）、公安局、信訪辦、統(tǒng)計局等與政府危機信息有關的職能部門，但這些部門并沒有將專門性的危機信息管理納入到部門的日常工作中；盡管一些地方政府已經(jīng)把危機信息管理的工作分解給有關職能部門，但也只能就業(yè)內(nèi)情況作出反應，并且因為職能局限，使得這些機關往往不能從宏觀上加工處理危機信息；相關部門由于在同級部門中的位置并不是很突出，使得他們不敢對危機信息作出判斷并公布，再加上長官意志的壓力與習慣，使得他們只能“上天言好事，下界保平安”，報喜不報憂。沒有專門的部門管理，也就更談不上建立危機信息管理的組織網(wǎng)絡了。

（三）地方政府機關中事關危機信息管理的人員素質(zhì)不高，缺乏強有力的治理隊伍

地方政府為了適應信息化、辦公自動化的形勢和要求，引進了不少高素質(zhì)的專業(yè)技術人員，使人員的整體素質(zhì)與水平有了一定提高。但從實際情況來看，地方政府及其職能部門人員，尤其是危機信息管理人員的素質(zhì)并沒有因為有關人員的引進而迅速提高。具體表現(xiàn)在：從事危機信息管理的人員沒有強烈的事業(yè)心、責任心，沒有從事關人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會和諧穩(wěn)定的高度對待自己的本職工作，缺少危機信息管理的業(yè)務素質(zhì)和品德；沒有一定的調(diào)查研究知識、經(jīng)驗和能力，缺少危機信息管理的技術基礎；或雖然有較強的信息管理的技術與知識，但缺乏危機信息源，造成巧婦難為無米之炊等等，所有這些情況導致了地方政府危機信息管理能力不強的狀態(tài)。政府信息管理職能部門及其人員由于諸多原因，往往對來自基層和第一線的有關危機信息，不進行加工思考，要么輕描淡寫、敷衍了事，要么文過飾非、閉目塞聽，造成大量信息資源的浪費；或者夸夸其談、不著邊際，危言聳聽、不辨是非，加入謠言隊伍，參與討論，造成社會公眾的心理恐慌和社會秩序的混亂。

（四）地方政府危機信息管理制度建設未走上正軌，導致危機信息管理不力

我國地方政府在信息管理制度建設方面取得了一些成就，這些工作為保障人民群眾的知情權、參與權、監(jiān)督權，加強信息管理提供了重要保障；但這些制度對危機信息管理尚無明確規(guī)定，地方政府危機信息管理制度建設還未走上正軌。主要表現(xiàn)有：其一，這些制度只是涉及政府信息，還未涉及危機信息，因此，這些制度不能代表政府已經(jīng)完全建立起來危機信息管理制度；同時《政府信息公開條例》還只是一部行政法規(guī)，而非最高權力機關頒布的法律。其二，地方政府在危機信息管理上沒有按照制度嚴格執(zhí)行，或根本沒有執(zhí)行，這就使得制度形同虛設，地方政府不能及時、如實上報危機信息。

因此，我國地方政府的危機信息管理制度建設還只停留在制定上，對公共危機的管理還只停留在公共事件應急預案的制定上，沒有理清公共危機管理的思路；更重要的是還沒有形成地方政府危機信息管理的工作機制和體制，也沒有規(guī)范相關部門在政府危機信息管理上的職能、具體舉措?？梢?，地方政府危機信息管理制度需要進一步完善。

（五）地方政府危機信息傳遞渠道單一，反應靈敏度不高

其一，受過去中央高度集權管理模式的影響，我國在信息傳遞方面主要呈垂直方向，也就是上下級縱向的溝通方式，并且只有條線內(nèi)的自下而上的單向匯報，而對外信息又是按照由上而下的級別按部就班公布。在這種模式下，地方政府在危機信息管理中，上級政府獲得危機信息主要是來自下級政府的報告，忽視了同時存在的多樣化的獲得危機信息的渠道。其二，長期以來的強調(diào)保密工作的重要性，大多數(shù)官員都不愿意在公共危機來臨時對其做出相關決策，往往將危機信息公開推給自己的上級。但高度集權的管理體制，又使得各級政府在管理危機信息時習慣于層層上報、層層審批，如果加上部分官員的不負責任，扣押信息，或隱瞞不報，就導致信息傳遞遲緩和信息傳遞渠道堵塞。特別在遇到重大突發(fā)公共事件時，地方政府出于對地方利益或者個人利益的考慮，習慣于報喜不報憂，有意隱瞞危機信息；或者把重災報成輕災，大難報成小難；或者拖延上報的時間，這就使得上級政府無法及時迅速了解到危機信息，并做出有效決策。其三，地方政府對危機信息反應的靈敏度不夠，動作遲緩；或掌握危機信息的量不夠，解決問題的思路不夠精確，未能徹底解決問題。

二、相關原因分析

我國地方政府危機信息管理及其能力存在的問題困擾著我國經(jīng)濟與社會的持續(xù)、和諧發(fā)展，影響著社會的穩(wěn)定，直接影響著地方政府的形象和執(zhí)政能力。為此，應該深入研究造成這一狀況的具體原因。

（一）我國進入公共危機頻發(fā)階段，地方政府危機信息管理能力相對低下

公共危機事件對政府組織來說影響極其重大：首先它可能給整個社會帶來災難，往往直接造成人民生命財產(chǎn)的重大損失，或者嚴重干擾社會生活的正常秩序；其次，由于社會生活的相互關聯(lián)性，加之全球經(jīng)濟一體化進程的加快，可能會引發(fā)“多米諾骨牌效應”，導致一系列危機；再次，缺乏對危機發(fā)生的認識與準備，如2003年12月23日中石油川東北氣田發(fā)生井噴事故，劇毒硫化氫奪走了重慶市開縣高橋鎮(zhèn)243條人命，4000多人中毒就醫(yī)，10萬人連夜疏散，直接經(jīng)濟損失達6432.31萬元。［1］55中石油與開縣政府事先沒有考慮過有可能發(fā)生的井噴，并且沒有制定相應的應急預案；在得知井噴發(fā)生后，又不知道應該如何組織救災搶險；而在后來的救災過程中，又因為沒有相應的救災設施，無法向災民提供臨時的安全避難場所、必要的防毒用具和緊急疏散用的交通工具。災民通過各種途徑得知災害情報后，大多驚慌失措、四處逃逸，這無形中又增加了救災搶險的難度。

可見，由于地方政府只是將危機事件作為非常態(tài)事件來看待，不僅在行動上難以有效組織處理，而且在思想上還未真正重視公告危機及其信息管理，從而造成了地方政府在危機管理上更多的是應付，使貫穿于危機管理全過程的信息管理及其能力受到忽視。

（二）地方政府職能定位不清，官員責任心不強導致危機信息管理能力低下

發(fā)展地方經(jīng)濟、保持社會穩(wěn)定、促進社會和諧與協(xié)調(diào)發(fā)展，既是地方政府義不容辭的職責，又是地方政府履行公共職能的重要方面。但受有關錯誤觀念的影響，一些地方政府只注意發(fā)展地方經(jīng)濟，忽視危機管理及社會穩(wěn)定，在事關危機及其信息管理方面的工作還未到位。隨著改革的步步深入，以及環(huán)境的不斷變化，社會公眾將面臨一次次的利益調(diào)整，既然改革事關利益，那么對改革就不一定人人滿意、個個稱心、事事如愿，在這種情況下，政府作為國家政治權力的實際掌握者，是政治經(jīng)濟制度的建立者和各種政策法規(guī)的制定者。［2］53地方政府亦是如此，如不能正常履行公共職能，就會使問題積重難返，嚴重的會導致社會危機。然而，有些地方政府沒有對本身在危機及其信息管理中的職能定位進行合理界定，對應該管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用等并不清楚，當公共危機事件發(fā)生的時候，何時公開信息、以什么方式公開信息、公開到什么程度，都沒有相關的制度依據(jù)。

同時，又存在著組織人員機構(gòu)不到位、控制行為不規(guī)范、責任分工不清楚、設備手段不健全、資金落實不到位等問題。更有甚者在危機及其信息管理中裝聾作啞，對危機信息沒有進行科學處理，造成危機發(fā)生；有些地方政府流行著長官決定一切，當危機發(fā)生的時候，一些行政機關和官員首先考慮到的是擔心損害自身形象造成不利的輿論影響，第一反應總是壓制、掩蓋、盡量拖延、文過飾非。他們不但對社會公眾封鎖消息，也拒絕向社會報道重大危機事件的相關信息，甚至有意無意的隱瞞真相，卻忽略了這樣做將會給人民群眾生命財產(chǎn)安全以及政府形象造成的危害。地方政府及其工作人員既沒有從人民群眾生命財產(chǎn)安全以及社會穩(wěn)定的政治高度加強危機信息管理，又由于信息來源單調(diào)、人員缺乏、人員素質(zhì)低下，沒有形成覆蓋全社會的政府危機信息網(wǎng)絡，從而降低了地方政府危機信息管理能力。

（三）沒有牢固樹立危機意識，導致地方政府危機信息管理能力低下

由于沒有牢固樹立憂患意識、危機意識，往往缺乏必要的準備，把突發(fā)事件未當作危機對待，以為處理好突發(fā)事件就萬事大吉，忽視了相關問題的解決。在許多典型危機面前，人們往往有足夠的心理準備去調(diào)整心態(tài)，有足夠的時間和空間對生活方式進行彈性調(diào)整，以適應外在條件的改變；但人類社會當前所面臨的危機許多是非典型性危機，在這些危機面前，倘若事先缺乏危機管理意識和足夠的心理準備，人們往往會措手不及和極度恐慌，對政府應對危機極為不利。正因為如此，黨和國家領導人經(jīng)常在不同場合提醒各級政府官員要居安思危。溫家寶總理指出：“各級政府要全面履行職能，在繼續(xù)搞好經(jīng)濟調(diào)節(jié)、加強市場監(jiān)管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務職能。特別要加快建立健全各種突發(fā)事件應急機制，提高政府應對公共危機的能力?！保?］其實從2003年SARS危機以來，我國先后發(fā)生了禽流感、礦難事件、蘇丹紅事件、三聚氫胺事件、地溝油事件、出租車司機罷工、某些企業(yè)員工連續(xù)跳樓等無一不暴露出疏忽、大意所帶來的危害。如果不能樹立“使用少量錢預防，而不是花大量錢治療”的理念，不能以對黨和人民群眾高度負責的態(tài)度樹立憂患與危機意識、正確看待政府公共危機的信息管理、收集整理可能造成危機的信息、分析各種可能的后果、確定相應的應急對策方案，必然會造成更大的損失。

（四）缺乏針對性的危機信息管理制度法規(guī)，這是導致地方政府危機信息管理能力低下的根本原因

制度與法規(guī)是管理的依據(jù)，是加強管理的指南，但我國關于地方政府危機信息管理的制度與法規(guī)卻非常欠缺。

我國除了在憲法中對緊急狀態(tài)制度做了原則性規(guī)定之外，在現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)中也有一些關于公共危機管理的法律規(guī)范，如《防洪法》、《防震減災法》、《傳染病防治法》、《核事故條例》、《安全生產(chǎn)法》、國務院頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》、《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》等，這些法律法規(guī)為政府應對公共危機、依法實施危機管理，提供了法律保障。但這些法律法規(guī)雖然在應對重大危機的理念、方法和原則上具有普遍性，即相通之處；但畢竟只是針對單一領域或行業(yè)的重大危機的立法，其專業(yè)技術手段、管理措施、應對方案只有特殊性，不具有普遍性和兼容性。因此，這些法律法規(guī)缺乏對危機共同規(guī)律的總結(jié)和研究，不具有普遍的指導性；特別是各職能部門針對單一的事件做出的應對措施，在法律位階上的地位低于法律，約束效力級別低，缺乏對連帶發(fā)生事件的應對處理，還不足以擔當建立現(xiàn)代危機管理制度的完整功能；同時，這些法律法規(guī)中對公共危機信息管理幾乎很少提及。因此，從地方政府危機信息管理及其能力層面來看，危機信息管理及其能力的加強缺乏有效的制度保障。

此外，盡管國務院制定了《中華人民共和國政府信息公開條例》，有些地方政府也制定了“政府信息公開條例”，但這些制度仍然只是停留在紙上、貼在墻上、講在嘴上，還沒有真正落實到行動上；有的地方政府根本就沒有按照制度來履行自己的職責和使命，甚至壓制新聞媒體的采訪報道，封鎖消息，使得關于危機的信息不能得到及時傳遞，造成謠言四起、人心惶惶。

（五）沒有運轉(zhuǎn)靈活高效的危機信息管理機制，這是導致地方政府危機信息管理能力低下的關鍵原因

就中央政府而言，我國已經(jīng)初步建立起了危機信息管理機制，在危機信息管理能力方面還是較強的，基本能做到令行禁止、上下有序、暢通無阻。但就地方政府而言，情況不容樂觀，由此造成了危機信息管理能力不高的問題。究其原因主要表現(xiàn)在以下方面：首先表現(xiàn)在危機信息管理的過程上，缺乏各個環(huán)節(jié)有效的工作機制。地方政府在危機信息收集、整理、發(fā)布等各環(huán)節(jié)工作上均未到位，沒有形成有效的工作機制，并且相互脫節(jié)、協(xié)調(diào)不足。其次表現(xiàn)在危機信息溝通機制上過于單一、遲緩。一是溝通形式比較單一，只是依靠組織溝通，忽視人際溝通、大眾溝通和網(wǎng)絡溝通。特別是有些地方政府把媒體當敵人，簡單片面地防堵，這樣反而陷入被動境地；或利用當?shù)孛襟w做虛假報道，竭力掩蓋事實真相，淡化危機影響，造成地方政府的公信力降低。二是信息傳遞機制不能正常運轉(zhuǎn)，經(jīng)常出現(xiàn)信息傳遞遲緩。由于地方政府及其工作人員的官僚主義、敷衍了事，或由于傳統(tǒng)信息傳遞機制的影響，未及時發(fā)布危機信息，造成信息溝通滯后，加上社會成員的心理承受力不強，必然造成人心惶惶、謠言四起。最后表現(xiàn)在地方政府信息管理大包大攬，未形成有效的社會參與機制。地方政府沒有引入公共管理理念，沒有調(diào)動社會成員的積極性和社會責任感，沒有取得社會成員對政府在公共危機管理上的合作和支持，沒有充分利用社會資源，忽視了社會成員的支持度、理解度、配合度，沒有使社會公眾自愿參與到公共危機的控制上來，沒有及時向社會公眾公布相關危機信息，從而在公共危機管理方面無法建立起有效的社會支持系統(tǒng)。

三、提高我國地方政府危機信息管理能力的對策

我國著名經(jīng)濟學家胡鞍鋼指出：“出現(xiàn)危機是一種常態(tài)，應對危機是一種能力。”［4］1危機管理的本質(zhì)就是“必須在危機黃金時間內(nèi)，采取適宜的措施，避免或降低危機所帶來的有形與無形的損失，讓國家、企業(yè)或其他組織早日正常營運。”［5］7現(xiàn)代社會又是高度信息化的社會，處于高度信息化社會的地方政府要適應信息化社會的形勢，及時調(diào)整職能；我國已經(jīng)進入公共危機頻發(fā)階段，地方政府不僅要加強危機管理，更重要的是應盡快提高危機信息管理能力，因為危機信息管理能力既是危機管理的基礎，又對危機管理過程至關重要?；诖?，本文提出以下對策建議：

（一）樹立危機意識，強化責任，這是加強地方政府危機信息管理能力的必要前提

首先要樹立危機意識。體現(xiàn)在政府管理上，地方政府及其官員應具備一定的危機意識；反映在政治文化上，就是要求社會公眾也要居安思危，樹立危機意識。不管是政府及其官員，還是社會普通公眾，不能滿足于眼前的和平、繁榮與安全，不能因為今天幸福、安康、和平的生活而忘卻過去的苦難和未來的困難，全社會都要樹立危機意識。按照矛盾的普遍性原理，矛盾無處不在、矛盾無處不有，危機同樣如此，只不過存在著危機的大小、性質(zhì)、危害的程度不同而已。所以，我國地方政府應該樹立危機意識。

其次要樹立長遠意識。人無遠慮必有近憂，只顧當前、不顧長遠是沒有遠見的短視行為，稍具常識與理性意識的政府官員決不會今朝有酒今朝醉、明日有事明日愁。地方政府應該理清工作思路與處理問題的模式，既要立足當前，更要著眼長遠，對未來做好充分準備。地方政府在危機的信息管理上應該體現(xiàn)在危機信息的搜集與預計，以及應付突發(fā)事件的準備等。而對那些竭水求魚，以及不顧長遠的做法，不僅要執(zhí)行制度及時制止，并予以必要制裁；更要舉一反三，落實制度，防止此類事件的再度發(fā)生。

最后要樹立責任意識。地方政府及其機關工作人員在危機及其信息管理中的責任心缺失問題，不僅影響了社會成員的道德水準，而且影響了社會的正常運轉(zhuǎn)與協(xié)調(diào)發(fā)展。統(tǒng)計資料表明，絕大多數(shù)事故是責任事故，都和一些人的責任心缺失、責任心不強有關。政府及其工作人員在危機及其信息管理中必須樹立高度的責任心，其任何疏忽將會釀成大的危機和災難，其責任心的缺失就是對人民犯罪。強化責任也是提高地方政府危機信息管理能力的重要前提。凡事應按照規(guī)章制度、操作流程和程序來運作，而不應該將規(guī)章制度、操作規(guī)程和辦事程序置于腦后；工作應該認真負責、一絲不茍，而不應該敷衍塞責、習慣性違章，將最重要的危機信息遺漏以致造成危機的發(fā)生；危機管理期間應該以非常態(tài)管理來積極投入其中，而不是仍按平時按部就班，這將失去治理危機的最佳時機。

因此，我們應從黨和國家長治久安和對人民高度負責的政治高度，樹立危機意識、長遠意識、責任意識，履行崗位職責，善謀、多謀為政之事，積極投入到危機及其信息管理之中，為地方政府危機管理極盡綿薄之力?！案骷壐刹刻貏e是領導干部要進一步增強憂患意識，始終保持開拓進取的銳氣”。［6］所以，在取得成績的同時，地方政府要保持清醒頭腦，看到長期以來積累的深層次問題和新出現(xiàn)的突出問題，把存在的問題和困難估計得充分一些，把人民群眾的生命財產(chǎn)、生產(chǎn)生活、安全穩(wěn)定等擺在議事日程上，在思想上高度重視危機及其信息管理，把應對危機的措施、方法等考慮得周到一些。

（二）引入善治理念，界定職能，這是加強地方政府危機信息管理能力的社會基礎

“隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，國家與社會一體化的局面逐漸被打破，與國家相對分離的民間社會和社會多元化格局逐漸形成，政府的權力與能力已難以及時地全面地滿足人民日益增長的經(jīng)濟與文化多樣化的需要，以及參與政治、監(jiān)控國家權力的權利要求，追求‘全能政府’已不可能”［7］96-97。因此，地方政府應改變過去大包大攬的傳統(tǒng)做法，改變?nèi)苄驼乃季S模式，科學定位職能。

雖然，地方政府是應對危機的重要主體，但政府不是危機管理中的唯一主體。因此，地方政府要有效地預防和處理危機就必須調(diào)動社會及其成員積極投入到危機管理之中。地方政府提高危機信息管理能力時，要改變過去對危機及其信息管理大包大攬的傳統(tǒng)做法，引入善治理念。所謂善治，就是有效的治理、良好的治理，概括地說，就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳結(jié)合。［2］46因此，科學界定地方政府職能，進行合理定位是提高地方政府危機信息管理能力的前提。地方政府在危機及其信息管理上的職能界定應該包括三個層次：首先是地方政府一般職能，地方政府是公共服務的提供者、公共政策的制定與執(zhí)行者、公共事務的管理者、公共權力的行使者、社會利益的調(diào)和者；其次是地方政府在危機管理中的職能，地方政府是公共危機管理的預防員、信息員、消防員、善后處理者；［8］55-56最后是政府在危機信息管理中的職能，地方政府是危機信息的收集者、加工者、發(fā)布者，是危機信息管理的決策者、控制著、傳遞者。關于政府職能的三個層次定位，為我們在理論上解決問題、在實踐中提高危機信息管理能力提供了一個明確的行動指南。

（三）加強制度建設，重在落實，這是加強地方政府危機信息管理能力的根本保障

制度是管理的依據(jù)和指南，對組織及其成員的行為起著規(guī)范、約束、指導作用，促使組織及其成員為實現(xiàn)共同目標而努力工作。制度具有長期性、普適性、強制性特點。在危機及其信息管理過程中，我們認為制度是根本和保障。因此，我國在危機及其信息管理方面要加強立法，尤其是在事關危機信息管理方面要抓緊建章立制，在制度中要明確有關主體在危機信息管理各個環(huán)節(jié)的責任；在危機信息管理的專業(yè)技術手段、管理措施、應對方案等方面要加強研究，使之具有普遍性和兼容性。地方政府應積極制定相關行政規(guī)章和條例，使地方政府危機管理更具有規(guī)范性，確保地方政府公共危機信息管理有章可循。

制度建設不能簡單地認為只是建章立制，更重要的是嚴格執(zhí)行制度，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。制度建設重在落實，不能僅僅滿足于將制度寫在紙上、掛在網(wǎng)上、貼在墻上、喊在嘴上。制度制訂后，就應狠抓落實，否則，再好的制度也只能是一紙空文。地方政府領導要在制度執(zhí)行中發(fā)揮好帶頭作用，把執(zhí)行制度看成是自己的基本職責，并以身作則、身先士卒、率先垂范、身體力行地帶頭執(zhí)行，模范接受制度的約束，這樣，制度執(zhí)行力就會大大提高。同時，領導要不折不扣地執(zhí)行制度。執(zhí)行制度要積極、主動、自覺、規(guī)范，不消極、不敷衍、不打折、不變通、不走樣，不作秀、不搞形式主義和走過場，而應令行禁止、雷厲風行，充分發(fā)揮制度的威力和效能，切實保障制度執(zhí)行的質(zhì)量。最后，地方政府領導要以人為本，善于帶領群眾落實制度。一項制度如果能夠得到絕大多數(shù)人的理解與支持，那這項制度就能夠得到很好落實；相反，如果大部分人不能自覺執(zhí)行，僅靠領導者去身體力行和督促執(zhí)行，那要真正落到實處是非常困難的。因此，廣大干部群眾自覺執(zhí)行制度是制度得以落實的根本所在。制度惟有建立在以人為本的原則基礎上并民主地執(zhí)行，才能夠為絕大多數(shù)人所接受和認可，才會演化為一種文化和氛圍，生成人們的自覺意識，成為個人的行為準則，進而促進制度的有效落實。

此外，地方政府也要積極地完善危機信息管理制度以加強能力建設。地方政府既要制定制度，更要跟蹤制度的執(zhí)行，只有及時跟蹤反饋，才能發(fā)現(xiàn)制度在執(zhí)行過程中存在的問題，才能加以完善，使危機及其信息管理落到實處，切實提高地方政府危機信息管理能力、質(zhì)量、水平和功效。

（四）促進機制建設，積極應對，這是加強地方政府危機信息管理能力的關鍵

地方政府為了積極應對危機，就要落實危機信息管理制度，并建立具體、靈活的機制，這樣才能確保危機及其信息管理能力得以提高。地方政府在危機信息管理中應建立以下機制：

一是建立應急預警機制。該機制是地方政府應對危機的基礎，有了應急預警機制，地方政府在危機管理中將有備無患。二是建立危機決策機制。該機制是地方政府為避免和應對危機而履行決策職責的機制，它包括決策的內(nèi)容——問題確認、目標排序、方案評估與選擇；決策主體——特定個人和組織機構(gòu)；決策制度等。三是建立危機應對機制。該機制是為了及時有效化解危機狀態(tài)，在應急處理機構(gòu)的領導下，規(guī)范工作流程，進行信息報告、先期處置、應急響應、指揮與協(xié)調(diào)等活動，以盡快恢復正常社會秩序的機制，它要求統(tǒng)一指揮、反應靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應急管理的組織體系。四是建立地方政府的危機信息發(fā)布機制。信息溝通是管理的核心，該機制就是按照危機溝通三T原則［以我為本提供情況（Take your own）；提供全部情況（Take it all）；盡快提供情況（Take it fast）］，把已經(jīng)處理的信息與社會各界及時溝通，通過各種形式向社會公布，使社會更加穩(wěn)定。五是建立危機善后機制。該機制是在危機狀態(tài)被控制后，以政府為主體的社會各界為消弭危機損害，將社會財產(chǎn)、基礎設施、社會秩序和社會心理等恢復正常狀態(tài)的機制。它包括恢復與重建、調(diào)查與評估、學習與改進。六是建立健全問責追究機制。該機制就是對危機管理中那些在所轄部門工作范圍內(nèi)因故意或者過失，對危機管理不履行或者不能正確履行職責，以致影響社會秩序，或者損害社會公眾的生命、財產(chǎn)、安全等合法權益的政府領導人及其人員進行必要的處罰，形成正常的內(nèi)部監(jiān)督和責任追究的機制，以實現(xiàn)權力、權利、責任三者的統(tǒng)一。實施問責追究機制，有利于地方政府整肅吏治，更好地治理危機及其信息管理。上述機制對于提高地方政府危機及其信息管理能力都具有無可代替的作用。

（五）重視內(nèi)涵建設，夯實基礎，這是加強地方政府危機信息管理能力的重要基礎

地方政府在危機管理中要確立預防危機比解決危機更重要的理念，并將危機信息管理貫穿于危機管理的全過程，在實踐中不斷提高地方政府危機管理能力與水平。地方政府危機信息管理能力是地方政府在危機管理中對危機信息的搜集、整理和發(fā)布等所表現(xiàn)出來的較為穩(wěn)定的特征與水平，它是危機管理的基礎。地方政府危機信息管理能力主要包括：危機信息搜集處理能力、危機信息預測能力、危機信息協(xié)調(diào)傳遞能力、危機信息反饋應用能力。

努力提高危機信息搜集處理能力。地方政府需要對不同問題有針對性地進行相關資料的搜集，建立健全危機信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，確保危機信息有可靠的來源。地方政府不僅要有正式的危機信息來源，如通過調(diào)查研究、工作匯報和工作總結(jié)、信訪工作、網(wǎng)絡與媒體、內(nèi)部參考、突發(fā)事件與偶發(fā)事件的總結(jié)等；而且要有非正式的危機信息來源，如社會輿論、非政府組織等，來獲得危機信息。在搜集信息的基礎上，地方政府要組織人員對危機信息加以篩選，并且進行分門別類的整理，分清輕重緩急、發(fā)生頻率與程度。我們?nèi)绻盐C信息管理作為一個封閉回路的話，危機信息搜集處理能力是危機信息管理系統(tǒng)的輸入，也是危機信息管理能力的起點。這里關鍵的問題是負責危機信息搜集與處理的人員，要有高度的責任心、主動性、積極性，精益求精，決不放過蛛絲馬跡，善于發(fā)現(xiàn)問題、研究分析問題，這樣才能使地方政府危機信息搜集處理能力有一個較為扎實的基礎。

努力提高危機信息預測預報能力?！胺彩骂A則立，不預則廢”，地方政府要集聚智慧、謹慎決策，及早進行危機信息預測；要充分利用智庫，尤其是危機及其信息管理方面的專家、學者、領導，為提高危機信息管理能力提供技術支撐和智力支持；要充分利用非政府組織，定期或不定期對危機信息進行交流、通報，并對潛在的危機因素及其爆發(fā)的可能性、威脅性等進行分析和評估，要對危機發(fā)生的幾率做分析、預測；要組織人員“進行環(huán)境偵測，搜尋外界的趨勢變化或大眾對組織的態(tài)度等足以在未來影響組織的各項不利因素后進行分類與分析”。［9］410要加強科學預測預報，發(fā)揮信息管理系統(tǒng)等技術人員的專業(yè)優(yōu)勢，建立危機信息預測數(shù)據(jù)模型，提高預測預報的準確性。通過上述工作，使地方政府危機信息管理能力得到顯著增強。

提高危機信息協(xié)調(diào)傳遞能力。管理的核心是信息溝通，政府公共危機信息具有其特殊性，因為事關社會公共利益，不同于一般政府信息和企業(yè)危機信息，它主要是社會公共危機狀態(tài)的表現(xiàn)，體現(xiàn)公共危機的性質(zhì)、狀態(tài)、范圍和程度等，事關人民群眾的生命財產(chǎn)安全與社會穩(wěn)定，社會組織及其成員都非常關心危及社會公共利益的公共危機信息。公共危機信息管理就是對有關的公共危機信息資源及其相關資源，如信息設備、信息設施、信息技術、信息投資和信息人員等進行規(guī)劃、組織、指揮和控制的過程。如果不對危機信息進行必要的協(xié)調(diào)處置，既可能造成信息傳遞渠道阻塞，也可能造成信息浪費，使本該避免的危機難以避免，從而造成更大浪費與危害。提高地方政府公共危機信息管理能力就要有專門的協(xié)調(diào)組織，使信息管理過程始于信息人員對信息分析，經(jīng)過對信源的分析、對信息的采集與轉(zhuǎn)換、信息組織、信息存儲、信息檢索、信息開發(fā)和信息傳遞等環(huán)節(jié)，使信息資源得到優(yōu)化配置，發(fā)揮信息管理的最大效益。同時地方政府要落實《政府信息公開條例》，對危機信息要在第一時間進行及時、準確、科學、客觀地向社會發(fā)布危機信息，使危機信息得到傳遞，避免謠言四起，保持社會穩(wěn)定與和諧。

提高危機信息反饋應用能力。地方政府要將危機信息管理貫穿于危機管理的全過程，注意危機信息的反饋與應用，以此來加強危機發(fā)生前的預見能力、危機發(fā)生時的反應能力與控制能力、危機發(fā)生后的救治能力。不管是危機前、危機中，還是危機后，都要加強危機信息的反饋，并將危機信息及時、有效地運用于危機處理之中。在危機信息的應用方面，地方政府要注意危機信息應用時間、地點、場合，要注意到社會成員的心理承受度以及地方政府的抗干擾能力，使危機信息資源得到科學、合理地運用。如果把危機管理作為一個過程來看，信息反饋應用能力則是在地方政府諸多執(zhí)政諸項能力中的處于第一位的能力，并且是滲透到諸多能力和整個過程之中。雖然各地情況有差異，但地方政府對危機及其信息管理要常抓不懈，變非常態(tài)管理為常態(tài)管理，只有這樣，才能及時、有效處理危機、減少損失，保護公民的人身權和財產(chǎn)權，恢復社會正常秩序，維護國家安全。

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