課題組

（石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河北 石家莊 050031）

河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃立法研究

課題組

（石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河北 石家莊 050031）

城鄉(xiāng)規(guī)劃是各級(jí)政府統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)空間布局和項(xiàng)目建設(shè)，保護(hù)和合理利用各類(lèi)資源，引導(dǎo)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的重要依據(jù)。為了提高《河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的立法質(zhì)量，在對(duì)河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃立法現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出了滿(mǎn)足河北省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、資源生態(tài)協(xié)調(diào)平衡等五大立法原則。河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃立法應(yīng)創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃體系、改革管理體制、完善城鎮(zhèn)和統(tǒng)籌鄉(xiāng)村規(guī)劃立法、制定配套的附屬法規(guī)。

河北?。怀青l(xiāng)規(guī)劃；立法研究

一、河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃立法現(xiàn)狀分析

（一）立法的基本情況

城鄉(xiāng)規(guī)劃是指各級(jí)人民政府為了實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局和各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著國(guó)家把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的城市建設(shè)和規(guī)劃重新得到重視，河北省也制定了相關(guān)法律對(duì)城市建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃引導(dǎo)。經(jīng)過(guò)多年的立法歷程，河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃立法從無(wú)到有、從簡(jiǎn)單到詳細(xì)，取得了很大成績(jī)，逐漸形成了較完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃立法體系。

1982年4月16日《河北省城市規(guī)劃條例（試行）》公布，并于1982年5月1日正式實(shí)施。此條例是河北省第一部城市規(guī)劃法律文件，它詳細(xì)規(guī)定了城市規(guī)劃的任務(wù)、編制和審批、規(guī)劃實(shí)施、獎(jiǎng)懲等內(nèi)容，在這之后的近十年間一直指導(dǎo)河北省的城市規(guī)劃建設(shè)。此后，各地方政府在遵循《河北省城市規(guī)劃條例（試行）》的基礎(chǔ)上依據(jù)自身特點(diǎn)，紛紛出臺(tái)相關(guān)法律規(guī)章，在發(fā)揮城市特色基礎(chǔ)上規(guī)范城市建設(shè)，如1987年6月15日《石家莊市城市建設(shè)規(guī)劃管理辦法（試行）實(shí)施細(xì)則》頒布；1987年11月23日《保定城市規(guī)劃管理實(shí)施細(xì)則》頒布；1988年5月26日《廊坊市城市規(guī)劃管理實(shí)施細(xì)則》頒布。1991年6月8日《河北省城市規(guī)劃條例》正式頒布，并于1991年7月1日起施行，《河北省城市規(guī)劃條例（試行）》同時(shí)廢止。在此法施行以后，以其為中心的地方行政法規(guī)、地方部門(mén)規(guī)章以及配套的規(guī)劃編制辦法和管理?xiàng)l例包括：《河北省城市規(guī)劃管理?xiàng)l例》（1991．7．1）、《河北省村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理實(shí)施辦法》（1991．9．17）、《河北省城市臨時(shí)建設(shè)和臨時(shí)用地規(guī)劃管理辦法》（第二次修正，1997．12．18）、《石家莊市城市規(guī)劃管理?xiàng)l例》（1994．6．1）、《邯鄲市村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》（2002．8．1）、《河北省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理辦法》（2009．7．1）等所組成的河北省城市規(guī)劃法制體系逐步形成，對(duì)指導(dǎo)省內(nèi)城市建設(shè)，保障城市規(guī)劃順利實(shí)施起到了重要作用。2007年10月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，河北省為了深入實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，努力實(shí)現(xiàn)建設(shè)沿海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展強(qiáng)省的宏偉目標(biāo)，于2007年12月頒發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的若干意見(jiàn)》（冀政［2007］138號(hào)）。據(jù)此，在2009年4月中共河北省省委常委會(huì)批準(zhǔn)的省人大2009年立法計(jì)劃中，將《河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》確定為亟需制定的地方性法規(guī)，河北省人大常委會(huì)將其列為2010年立法計(jì)劃，擬于2011年頒布實(shí)施。

（二）現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)存在的主要問(wèn)題

1．城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)健康發(fā)展

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)以及原有的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度是建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的，體現(xiàn)在行政管理上就是城鄉(xiāng)分治。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)聯(lián)系日益緊密，相互影響日益顯著，這種二元分治制度下的城鄉(xiāng)規(guī)劃制定與實(shí)施模式已經(jīng)不適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的需要。事實(shí)上，城鄉(xiāng)是不可分割的有機(jī)整體，有鄉(xiāng)村和城市協(xié)調(diào)健康發(fā)展，才有經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)健康發(fā)展?！逗颖笔〕鞘幸?guī)劃管理?xiàng)l例》、《河北省村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理實(shí)施辦法》等現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度，既受到國(guó)家上位城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度的制約又受到歷史形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深刻影響。

2．操作性不強(qiáng)，不適應(yīng)體制改革后的開(kāi)發(fā)管理

河北省現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)在內(nèi)容上對(duì)規(guī)劃編制作了較多規(guī)定，而對(duì)規(guī)劃管理、操作程序、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任規(guī)定得較少、較籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)。河北省現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系對(duì)違法行為的處罰規(guī)定較為原則，可操作性差。對(duì)有關(guān)行政主管部門(mén)違法行為未設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任，對(duì)違法行為處罰較輕，若非涉及經(jīng)濟(jì)犯罪，基本上構(gòu)不成法律責(zé)任。這樣就為主管部門(mén)和執(zhí)法機(jī)關(guān)提供的自由裁量權(quán)過(guò)大?，F(xiàn)實(shí)中以罰代拆現(xiàn)象很普遍，違法的機(jī)會(huì)成本遠(yuǎn)低于守法的機(jī)會(huì)成本，導(dǎo)致違法建設(shè)行為屢禁不止。此外，隨著改革的深化，有些新制度不能適應(yīng)土地有償使用制度改革和投資體制改革的需要，亟需進(jìn)行調(diào)整，如分稅制和建設(shè)用地規(guī)劃許可證的發(fā)放環(huán)節(jié)等。

3．監(jiān)督制約機(jī)制缺失，公眾利益受損

《河北省城市規(guī)劃管理?xiàng)l例》、《河北省村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理實(shí)施辦法》形成于我省城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的初期。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)加速，環(huán)境和資源的壓力越來(lái)越大，由于缺失監(jiān)督制約機(jī)制，歷史文化遺產(chǎn)和公眾利益面臨嚴(yán)峻沖擊，一系列新的社會(huì)問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)，如不顧當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源和生態(tài)環(huán)境條件，不顧自身的經(jīng)濟(jì)能力和客觀需求，片面追求增長(zhǎng)速度、盲目擴(kuò)大城市規(guī)模，圈占土地，搞不切合實(shí)際的一些項(xiàng)目工程等。由于現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法沒(méi)有突出對(duì)公眾利益保護(hù)的規(guī)則，使規(guī)劃在制定和實(shí)施管理中不能有針對(duì)性地保護(hù)資源、環(huán)境、自然和歷史文化遺產(chǎn)以及社會(huì)弱勢(shì)群體的利益。

4．城市群布局和鄉(xiāng)村規(guī)劃薄弱

現(xiàn)行《河北省城市規(guī)劃管理?xiàng)l例》、《河北省村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理實(shí)施辦法》對(duì)市群布局和鄉(xiāng)村規(guī)劃都薄弱。一方面，原有城市規(guī)劃僅考慮單個(gè)城市的發(fā)展，沒(méi)有從更大區(qū)域范圍統(tǒng)籌考慮城市之間和城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展與體系布局的優(yōu)化；另一方面，鄉(xiāng)村規(guī)劃沒(méi)有體現(xiàn)農(nóng)村因地制宜的特點(diǎn)，有的鄉(xiāng)村沒(méi)有規(guī)劃，隨意建設(shè)、散亂粗放，有的鄉(xiāng)村盲目模仿城市建設(shè)，等等。這些問(wèn)題導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)、人居環(huán)境的破壞，無(wú)法滿(mǎn)足“三農(nóng)”發(fā)展的需要。

5．缺乏創(chuàng)新，地方特色不足

河北省現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)缺乏創(chuàng)新力度和地方特色。究其原因：一是受中國(guó)立法體制影響，由于中國(guó)立法制度中下位立法必須以上位立法為準(zhǔn)則，因此大多數(shù)各級(jí)地方立法很容易成為上位立法的翻版，不愿意冒風(fēng)險(xiǎn)去探索創(chuàng)新；二是受立法操作的影響，城鄉(xiāng)規(guī)劃立法涉及方方面面的部門(mén)、利益集團(tuán)和人民群眾，其關(guān)系非常復(fù)雜，特別是省情分析研究和與相關(guān)法規(guī)的協(xié)調(diào)研究是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，工作量大，立法水平要求高，而立法的人力、物力、財(cái)力、信息、時(shí)間等資源卻很難完全滿(mǎn)足。

二、河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃立法應(yīng)遵循的原則

（一）遵循下位法服從上位法原則

在中國(guó)立法中，下位立法必須以上位立法為準(zhǔn)則，不能與上位法相違背，這是中國(guó)立法的基本制度之一。［1］（P20）作為省級(jí)地方立法的《河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》必須依據(jù)其上位法《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》來(lái)制定。［2］遵循此原則制定的《河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，既不應(yīng)與其上位法產(chǎn)生相悖或疑義，又不應(yīng)成為其上位法的翻版，而應(yīng)結(jié)合河北省實(shí)際，以細(xì)化、完善、務(wù)實(shí)、創(chuàng)新為指導(dǎo)，制定《河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》。

（二）滿(mǎn)足河北省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要原則

《河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的立法不但規(guī)范了河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃制定、實(shí)施、監(jiān)督、懲罰，而且規(guī)范了在河北省城鄉(xiāng)建設(shè)中所有相關(guān)法人的行為，其目的是保證河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃及建設(shè)按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，快速、有序和可持續(xù)的發(fā)展，從而滿(mǎn)足河北省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。因此，滿(mǎn)足河北省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要是河北城鄉(xiāng)規(guī)劃立法應(yīng)遵循的原則之一。

（三）堅(jiān)持資源、生態(tài)協(xié)調(diào)平衡原則

河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃及建設(shè)必須立足于其區(qū)域內(nèi)的自然資源的稟賦和承載力。實(shí)際上，作為支撐城鄉(xiāng)建設(shè)的煤炭、石油和天然氣、土地、地表水和地下水等資源已經(jīng)成為制約河北省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要資源因素之一。［3］（P106～107）伴隨城鄉(xiāng)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，自然資源被過(guò)度開(kāi)發(fā)利用，河北省生態(tài)環(huán)境遭到了不同程度地破壞和污染。所以，河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃立法應(yīng)堅(jiān)持資源、生態(tài)協(xié)調(diào)平衡原則，要強(qiáng)調(diào)開(kāi)源節(jié)流、保護(hù)環(huán)境，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與河北省自然資源和生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)平衡。

（四）堅(jiān)持創(chuàng)新和有地方特色原則

《河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》是一部省級(jí)地方法規(guī)，它的立法目的是為河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃及建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，為提高其服務(wù)質(zhì)量和水平，必須堅(jiān)持依據(jù)河北省建設(shè)發(fā)展的實(shí)際要求，大膽創(chuàng)新和突出河北特色，特別在環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)帶、環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈、冀中南經(jīng)濟(jì)區(qū)、新農(nóng)村規(guī)劃及建設(shè)、河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃體制等方面都有創(chuàng)新和突出特色的空間。［4］

（五）堅(jiān)持系統(tǒng)性和動(dòng)態(tài)化原則

河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃立法是規(guī)范河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃及建設(shè)的核心法。立法不可能制定的非常具體、面面俱到，這就需要制定與之配套的輔助法規(guī)，以細(xì)化城鄉(xiāng)規(guī)劃條例，完善河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系，使之系統(tǒng)性。同時(shí)，一部法規(guī)從制定、實(shí)施到修改要有一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的周期，但由于環(huán)境的不斷變化，必定要求法規(guī)的一些條款需要修改，動(dòng)態(tài)的觀點(diǎn)也是法學(xué)的基本觀點(diǎn)之一。

三、河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃立法的對(duì)策建議

（一）創(chuàng)新河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

城鄉(xiāng)規(guī)劃是各級(jí)政府統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)空間布局，合理利用自然資源，保障社會(huì)發(fā)展整體利益，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的準(zhǔn)則。法定城鄉(xiāng)規(guī)劃指國(guó)家城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)規(guī)定必須編制，并對(duì)編制內(nèi)容、深度、成果及運(yùn)作程序均作明確規(guī)定的規(guī)劃。目前，我國(guó)現(xiàn)行法定城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系包括：城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。［1］（P147～148）針對(duì)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系存在的問(wèn)題及管理創(chuàng)新主要依據(jù)管理科學(xué)的原理［5］（P32～36），我們提出法定城鄉(xiāng)規(guī)劃 編 制 體系的創(chuàng)新設(shè)想：

第一，整合部門(mén)規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)“空間理念”，改城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為區(qū)域空間戰(zhàn)略，強(qiáng)化規(guī)劃的綜合調(diào)控和導(dǎo)向作用。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃以區(qū)域生產(chǎn)力合理布局和城鎮(zhèn)職能分工為依據(jù)，確定不同人口規(guī)模等級(jí)和職能分工的城鎮(zhèn)分布和發(fā)展規(guī)劃，承擔(dān)了區(qū)域空間發(fā)展規(guī)劃的職能，但囿于部門(mén)規(guī)劃，綜合調(diào)控的作用不大，實(shí)施效果不佳。為了因地制宜地發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，有效地利用資源，合理配置生產(chǎn)力和城鎮(zhèn)居民點(diǎn)，使各項(xiàng)建設(shè)在地域分布上綜合協(xié)調(diào)，提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，保持良好的生態(tài)環(huán)境，順利地進(jìn)行地區(qū)開(kāi)發(fā)和建設(shè)，應(yīng)摒棄部門(mén)之見(jiàn)，跳出以往就城市論城市的思路，改城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為區(qū)域空間戰(zhàn)略，并作為法定的規(guī)劃類(lèi)型。通過(guò)多部門(mén)的聯(lián)動(dòng)合作，將城市與區(qū)域結(jié)合在一起統(tǒng)一規(guī)劃，加強(qiáng)區(qū)域間的協(xié)調(diào)，強(qiáng)化規(guī)劃的戰(zhàn)略性和指導(dǎo)性作用，增強(qiáng)規(guī)劃的宏觀調(diào)控職能。

第二，改革城市總體規(guī)劃編制工作，建立完善的規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)控和調(diào)節(jié)機(jī)制。改變規(guī)劃思想，變靜態(tài)規(guī)劃為動(dòng)態(tài)規(guī)劃，由重結(jié)果向重過(guò)程轉(zhuǎn)變，變剛性規(guī)劃為彈性規(guī)劃，使規(guī)劃本身更具靈活性，能對(duì)未來(lái)發(fā)展的不確定性和偶然性做出迅速地調(diào)整，可將城市總體規(guī)劃分解為戰(zhàn)略規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃兩個(gè)層次，使長(zhǎng)遠(yuǎn)部署與近期安排，整體戰(zhàn)略和局部布局相結(jié)合，解決城市總體規(guī)劃中存在的問(wèn)題。

第三，將控制性詳細(xì)規(guī)劃改為規(guī)劃圖則，作為法定的城市土地利用控制規(guī)劃，將修建性詳細(xì)規(guī)劃命名為詳細(xì)設(shè)計(jì)。1998年，深圳借鑒先進(jìn)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)地方立法，建立并實(shí)施法定圖則制度。法定圖則替代了控制性詳細(xì)規(guī)劃。［6］（P96～97）此舉在深圳市已深入人心，為深圳社會(huì)各界和廣大市民所普遍熟悉并接受，成為直接指導(dǎo)城市規(guī)劃管理和建設(shè)的重要依據(jù)。

第四，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)，簡(jiǎn)化村鎮(zhèn)規(guī)劃體系，建構(gòu)具有地方特色的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。與城市相比，鎮(zhèn)、村的人口較少，規(guī)模較小，功能簡(jiǎn)單，可減少規(guī)劃層次，整合規(guī)劃內(nèi)容，采用單一的規(guī)劃，即鎮(zhèn)總體規(guī)劃，村莊詳細(xì)規(guī)劃，以加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。據(jù)此可以建構(gòu)如下的法定城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系：區(qū)域空間戰(zhàn)略、城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、城市近期建設(shè)規(guī)劃、城市分區(qū)建設(shè)規(guī)劃、規(guī)劃圖則、詳細(xì)設(shè)計(jì)、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)總體規(guī)劃、村莊詳細(xì)規(guī)劃等共9個(gè)類(lèi)別。

（二）改革河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制是一種由城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理權(quán)限的劃分、管理方式的確定和管理機(jī)制的運(yùn)用等綜合起來(lái)的一種比較穩(wěn)定的體系。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制是否合理是城鄉(xiāng)規(guī)劃功能是否充分發(fā)揮的首要條件，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃目標(biāo)的重要保障之一。當(dāng)前我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制上仍存在許多問(wèn)題，概括說(shuō)，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制依舊帶有較濃厚的傳統(tǒng)色彩，既有指導(dǎo)思想觀念的問(wèn)題，更有體制上的矛盾積壓，唯有用科學(xué)發(fā)展觀來(lái)加以糾正與指導(dǎo)，對(duì)現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃體制進(jìn)行改革，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作才能夠在全面建設(shè)小康社會(huì)的過(guò)程中真正與時(shí)俱進(jìn)、大有作為。

第一，完善規(guī)劃委員會(huì)制度，健全規(guī)劃決策機(jī)制。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)管理似乎歷來(lái)是政府的職能，但是現(xiàn)代的城鄉(xiāng)管理理論已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，政府不是惟一能夠履行公共事務(wù)職能的組織。除了政府機(jī)關(guān)外，還需要公眾的參與和各種利益集團(tuán)及組織的介入，共同協(xié)商以促進(jìn)政府與社會(huì)的互動(dòng)。（1）強(qiáng)化省級(jí)規(guī)劃管理職能。為加強(qiáng)規(guī)劃對(duì)省域范圍內(nèi)城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)的調(diào)控作用，強(qiáng)化省級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)，解決省級(jí)規(guī)劃管理職能缺位的問(wèn)題，成立省級(jí)規(guī)劃委員會(huì)不失為一種很好的方式。（2）規(guī)劃管理的重點(diǎn)由開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向保護(hù)，實(shí)行四線管制。規(guī)劃編制和管理的重點(diǎn)從確定開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)向?qū)Ω黝?lèi)脆弱資源的有效保護(hù)利用和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的合理布局。為了保護(hù)不可再生資源，建設(shè)部推行了綠線管制、紫線管制、藍(lán)線管制、黃線管制的四線管制方法。實(shí)行四線管制，有效地保護(hù)了城鄉(xiāng)歷史資源、生態(tài)資源、空間資源，防止由于錯(cuò)誤決策而造成的城鄉(xiāng)資源的不可挽回的損失。（3）合理劃分各級(jí)政府的規(guī)劃管理事權(quán)，集中、統(tǒng)一規(guī)劃管理權(quán)。在政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作也要合理劃分各級(jí)政府的規(guī)劃管理事權(quán)，明確各級(jí)政府的權(quán)力、分清責(zé)任。一級(jí)政府、一級(jí)規(guī)劃、一級(jí)事權(quán)。中央政府對(duì)國(guó)家利益負(fù)責(zé)，省級(jí)政府對(duì)省的利益負(fù)責(zé)，市、縣政府對(duì)各自的利益負(fù)責(zé)。局部利益不得影響整體利益，在這個(gè)前提條件下，地方各級(jí)政府在法定范圍內(nèi)享有自主權(quán)。此外，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系的設(shè)計(jì)、內(nèi)容和深度的要求，上級(jí)政府審批對(duì)象要相應(yīng)調(diào)整。

第二，建立健全城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督制約機(jī)制，完善規(guī)劃管理行政責(zé)任追究制度。（1）規(guī)劃的制定和實(shí)施必須充分發(fā)揚(yáng)民主，改進(jìn)公眾參與的方式，推進(jìn)規(guī)劃的社會(huì)化程度，完善重大決策的規(guī)則和程序，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)的社會(huì)公示和聽(tīng)證制度，完善專(zhuān)家咨詢(xún)制度。（2）加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批和實(shí)施管理等規(guī)劃工作全過(guò)程的監(jiān)督和制約。建立上級(jí)政府及其規(guī)劃部門(mén)對(duì)下級(jí)政府及其城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)行政行為的監(jiān)督制度，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，建立行政責(zé)任制及其行政錯(cuò)誤追究制度，推行政務(wù)公開(kāi)制度。（3）健全規(guī)劃編制和管理的組織體系，加強(qiáng)規(guī)劃行業(yè)管理。城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制過(guò)程實(shí)質(zhì)上是一個(gè)技術(shù)立法的過(guò)程，不僅要求編制者具有良好的政治修養(yǎng)、專(zhuān)業(yè)技能和業(yè)務(wù)素質(zhì)，而且對(duì)于規(guī)劃對(duì)象要有相當(dāng)?shù)氖煜こ潭群屯笍氐恼J(rèn)識(shí)。要建立有效的市場(chǎng)管理機(jī)制和行業(yè)自律機(jī)制，使城鄉(xiāng)規(guī)劃編制人員樹(shù)立正確的指導(dǎo)思想，克服規(guī)劃編制過(guò)程中的浮躁心態(tài)，促進(jìn)規(guī)劃編制的科學(xué)性。（4）完善公眾參與制度。城鄉(xiāng)規(guī)劃體系內(nèi)部需要建立互相監(jiān)督、互相制約、均衡的部門(mén)與機(jī)制，以保證城鄉(xiāng)規(guī)劃系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和城鄉(xiāng)規(guī)劃的社會(huì)公平性，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃所追求的實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。因此，有必要在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中引入公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃制度。

（三）完善河北省城鎮(zhèn)規(guī)劃立法

第一，加強(qiáng)城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略研究。城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略研究是城市規(guī)劃的重要組成部分，也是城市規(guī)劃的前提?，F(xiàn)在普遍缺乏發(fā)展戰(zhàn)略研究。目前只有石家莊和唐山做了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略規(guī)劃。但是在河北省的中小城市，尤其是小城鎮(zhèn)，戰(zhàn)略研究略顯不足，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)如何調(diào)整、城鎮(zhèn)發(fā)展如何體現(xiàn)特色、城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模如何有效確定、城市規(guī)劃如何有效實(shí)施等發(fā)展戰(zhàn)略問(wèn)題均未得到很好的研究。因此，在城鎮(zhèn)規(guī)劃之初應(yīng)做好城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略研究，挖掘城鎮(zhèn)特色，明確城鎮(zhèn)發(fā)展目標(biāo)，為城市、鎮(zhèn)規(guī)劃提供基礎(chǔ)，這個(gè)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)在立法中予以明確。

第二，做好城鎮(zhèn)發(fā)展的生態(tài)規(guī)劃。隨著河北省城市化進(jìn)程加快，在城鎮(zhèn)中不同程度地出現(xiàn)了諸如水資源緊張、能源短缺、廢棄物污染、大氣環(huán)境質(zhì)量惡化、中心區(qū)人口過(guò)密、基礎(chǔ)設(shè)施滯后等問(wèn)題，如何使城鎮(zhèn)走可持續(xù)發(fā)展道路，有效地解決城市發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題和矛盾，是未來(lái)城市規(guī)劃工作中面臨的一項(xiàng)重大課題。而要使得城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展成為可能，真正起到促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，僅有經(jīng)濟(jì)規(guī)劃是不夠的，還必須要做好生態(tài)規(guī)劃。

第三，突出地方特色。河北省城市發(fā)展過(guò)程中形成的產(chǎn)業(yè)雷同、城市歷史文化挖掘不夠、對(duì)城市文化創(chuàng)造不夠等問(wèn)題使得城市規(guī)劃存在“千城一面”的現(xiàn)象。因此，河北省城鎮(zhèn)規(guī)劃還必須考慮自身?yè)碛械馁Y源、技術(shù)力量水平、資金實(shí)力、基礎(chǔ)條件等，通過(guò)對(duì)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)狀況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)、自然環(huán)境、歷史文脈、傳統(tǒng)習(xí)俗等的深入分析，挖掘其與眾不同的地方特色，并在規(guī)劃中加以弘揚(yáng)。例如在小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中，可突顯城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特色，重點(diǎn)支持鹿泉市銅冶鎮(zhèn)、徐水縣遂城鎮(zhèn)、遷西縣灑河橋鎮(zhèn)等53個(gè)工業(yè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)示范鎮(zhèn)，使其在第二產(chǎn)業(yè)中形成特色；支持玉田縣雅鴻橋鎮(zhèn)、霸州市勝芳鎮(zhèn)等31個(gè)商業(yè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)示范鎮(zhèn)的發(fā)展，強(qiáng)化其商業(yè)中心地位，突出第三產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)；扶持灤南縣安各莊鎮(zhèn)、淶水縣三坡鎮(zhèn)、平山縣西柏坡鎮(zhèn)等28個(gè)特色開(kāi)發(fā)示范鎮(zhèn)。另外，城市、鎮(zhèn)規(guī)劃不能擺脫城市腹地“就城市論城市”，應(yīng)充分考慮城市、鎮(zhèn)與所在區(qū)域的聯(lián)系。我們認(rèn)為城鎮(zhèn)規(guī)劃必須從區(qū)域規(guī)劃切入，按其在城鎮(zhèn)體系中承擔(dān)的職能進(jìn)行定位，再根據(jù)優(yōu)劣勢(shì)分析來(lái)確定其經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向、性質(zhì)和規(guī)模，以確保在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。進(jìn)一步統(tǒng)籌市縣域空間規(guī)劃，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局和設(shè)施配置。

第四，建立和完善河北省城鎮(zhèn)規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和河北省實(shí)際，加大河北省城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)制定工作力度，抓緊制定或修訂相應(yīng)的地方法規(guī)、政府規(guī)章和管理標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建符合地方實(shí)際情況的城鎮(zhèn)規(guī)劃法規(guī)體系和管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)一步調(diào)整、規(guī)范、補(bǔ)充、完善城鎮(zhèn)規(guī)劃編制、審批、實(shí)施和監(jiān)督檢查等各環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容和工作程序?！逗颖笔〕青l(xiāng)規(guī)劃條例》在制定過(guò)程中應(yīng)進(jìn)一步界定規(guī)劃修改的內(nèi)涵和外延，確定哪些行為屬于對(duì)規(guī)劃的修改，哪些屬于規(guī)劃實(shí)施中的調(diào)整，在不違背上位法基本原則基礎(chǔ)上制定不同的修改程序，規(guī)定不同的審批程序以保證規(guī)劃不被隨意修改。建立規(guī)劃條例執(zhí)行之后的效果評(píng)價(jià)和反饋機(jī)制，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃條例的修訂頻率，以適應(yīng)快速發(fā)展當(dāng)中的變化。配套法規(guī)中的成熟內(nèi)容可逐步納入規(guī)劃條例中，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)劃法在指導(dǎo)城市建設(shè)和發(fā)展方面的公平、公開(kāi)、公正等多重價(jià)值。

（四）統(tǒng)疇河北省鄉(xiāng)村規(guī)劃立法

當(dāng)前河北省鄉(xiāng)村規(guī)劃立法存在不少問(wèn)題，主要集中在：鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃；鄉(xiāng)村規(guī)劃重點(diǎn)輕面、重村莊建設(shè)輕產(chǎn)業(yè)發(fā)展，規(guī)劃編制的標(biāo)準(zhǔn)需進(jìn)一步提高和完善；村莊規(guī)劃沒(méi)有延續(xù)原有村莊的傳統(tǒng)空間，導(dǎo)致村莊規(guī)劃缺乏特色；由于資金匱乏，許多鄉(xiāng)村規(guī)劃未能真正實(shí)施。

第一，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展模式，優(yōu)化村莊空間布局。充分發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)作用，村莊規(guī)劃要充分考慮與市級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)及相鄰村莊規(guī)劃的銜接，做好縣（市）域鎮(zhèn)村體系規(guī)劃，對(duì)村莊空間布局進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。選好中心村，下大力整治周邊資源，長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，分步建設(shè)，因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)；充分尊重農(nóng)民意愿，積極引導(dǎo)，布局調(diào)整要有利于廣大農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的改善；傳承歷史文化，結(jié)合本地實(shí)際，因地制宜，建設(shè)有特色的村莊。通過(guò)高水平村莊建設(shè)規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)民建設(shè)富有地方特點(diǎn)、民族特色、傳統(tǒng)風(fēng)貌的安全節(jié)能環(huán)保型住房。靈活布局，結(jié)合地形地貌，最大限度地保留原有村落的基本紋理，彰顯個(gè)性和地域特色，彰顯自然文化傳承，保護(hù)好風(fēng)景名勝、歷史街巷、傳統(tǒng)民居、文物古跡等自然和文化資源，體現(xiàn)出新村新貌。

第二，完善河北省村莊規(guī)劃方法，提高農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)管理水平。加強(qiáng)對(duì)村莊規(guī)劃的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高村莊規(guī)劃編制水平。要全面地貫徹關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)的精神，打破部門(mén)界限，以村民利益和全局利益為主線，把“規(guī)劃先行”的原則落到實(shí)處。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)管理的人力、物力、財(cái)力的投入，提高村莊規(guī)劃建設(shè)管理的水平，與城鎮(zhèn)整體發(fā)展水平相協(xié)調(diào)。做好前期的測(cè)繪、定位、確權(quán)等工作，明晰各級(jí)政府的責(zé)權(quán)利，嚴(yán)格控制無(wú)序發(fā)展。各部門(mén)應(yīng)及時(shí)協(xié)調(diào)和溝通，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)，在政策、權(quán)限、層次、范圍、程序等上保持步調(diào)一致以免急于求成造成更大的損失。深入研究適合農(nóng)村農(nóng)民的村莊規(guī)劃，并用通俗易懂的方式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行規(guī)劃知識(shí)普及，采取更符合農(nóng)村現(xiàn)實(shí)的公眾參與方法，使之能夠有效地進(jìn)行公眾參與，如進(jìn)行公眾座談會(huì)、村民意見(jiàn)公投、村民代表大會(huì)、民意問(wèn)卷調(diào)查、入戶(hù)訪談、規(guī)劃培訓(xùn)等，鼓勵(lì)農(nóng)民更加自由而充分地表達(dá)自己的看法或觀點(diǎn)。公眾參與中應(yīng)注意語(yǔ)言通俗易懂及溝通的方式，這樣才能保證采集到能反映實(shí)情的農(nóng)民意見(jiàn)。

（五）制定《河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的配套法規(guī)

對(duì)河北省而言，一個(gè)完整的、完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設(shè)包括核心法、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、授權(quán)的市級(jí)法規(guī)、技術(shù)規(guī)范等5個(gè)部分。依法規(guī)范每一個(gè)部分的事權(quán)，通過(guò)不同的側(cè)重和內(nèi)容，充分發(fā)揮不同的作用，形成系統(tǒng)，才能保證城鄉(xiāng)規(guī)劃工作依法行政的嚴(yán)肅性和科學(xué)性?！逗颖笔〕青l(xiāng)規(guī)劃條例》是河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設(shè)的基點(diǎn)，是核心法。河北省一切與城鄉(xiāng)規(guī)劃工作有關(guān)的基本原則都由此產(chǎn)生，它規(guī)定了河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和發(fā)展必須遵循的基本方針、原則和程序，是制定其他各層次法規(guī)、規(guī)章行政措施的依據(jù)。為了保證這部法規(guī)全面、有效地貫徹實(shí)施，還要抓緊搞好城鄉(xiāng)規(guī)劃其他配套法規(guī)的制定和完善，使之所規(guī)定的基本原則和程序具體化。因此，在制定《河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的配套法規(guī)時(shí)，不能違背該核心法確定的原則、程序和各項(xiàng)規(guī)定，同時(shí)《河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》所確定的原則、程序和各項(xiàng)規(guī)定，又應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)部門(mén)、各地的實(shí)際情況，通過(guò)配套法規(guī)立法加以充實(shí)和具體化。根據(jù)國(guó)家城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設(shè)和河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例立法情況，需要制定和修訂的主要配套法規(guī)有：《河北省風(fēng)景名勝區(qū)管理辦法》，《河北省歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)辦法》，《河北省村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法》，《河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例實(shí)施辦法或細(xì)則》，《河北省市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村規(guī)劃編制導(dǎo)則》，《河北省中心城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃編制導(dǎo)則》等。

［1］黃建初，等，中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法解說(shuō)［M］．北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2008．

［2］中華人民共和國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)．中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng) 規(guī)劃 法 ［EB／OL］．http：／／news www．sina．com．cn／c／2007-10-28／2200／418／298．shtml，2010-12-02．

［3］沈小平，等．2011年河北省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展報(bào)告［Z］．河北省發(fā)展和改革委員會(huì)，2011．

［4］陳全國(guó)．關(guān)于河北省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要的報(bào)告［EB／OL］．http：／／gov．hebnews．cn／2011-01／23／content-1541895．htm，2011-05-16．

［5］呂榮勝，晉海朝．基于TRIZ理論的管理問(wèn)題求解模式研究［J］．河北科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010，（2）．

［6］全國(guó)城市規(guī)劃管理委員會(huì)．城市規(guī)劃原理［M］．北京：中國(guó)計(jì)劃出版社，2008．

A Study on the Legislation of Rural and Urban Planning of Hebei Province

Research Team

（Shijiazhuang University of Economics，Shijiazhuang 050031，China）

Rural and urban planning is an important basis for coordinating the planning of rural and urban spatial distribution and project construction at all levels of the government，for protection and rational utilization of the resources and for guiding the urban and rural region to pursue a comprehensive，balanced and sustainable economic and social development．In order to improve the legislation quality ofRuralandUrbanPlanningRegulationsofHebeiProvince，based on the analysis of the present situation in Hebei Province，we put forward five legislative principles in the legislation of rural and urban planning in Hebei Province and we think that urban and rural planning legislation should innovate rural and urban planning system，reform the management system，coordinate the urban and rural planning legislation，and lay down related supporting subsidiary legislation．

Hebei Province；rural and urban planning；legislative study

D920．0

ADOI10．3969／j．issn．1671-1653．2011．03．009

1671-1653（2011）03-0050-06

2011-06-26

河北省科學(xué)技術(shù)研究與發(fā)展計(jì)劃項(xiàng)目（094472206D）

課題組成員：方 慈，王金山，張 俠，陳紅娟，黃志英

方 慈（1952－），女，上海崇明人，石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院高等教育研究室研究員，碩士生導(dǎo)師，主要從事高等教育與管理研究。