秦國民

(鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南鄭州450001)

論社會階層分化對我國公共政策制定模式的影響

秦國民

(鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南鄭州450001)

在改革開放之前，我國的社會結(jié)構(gòu)主要是“三級分立”的結(jié)構(gòu)，即工人、農(nóng)民和干部三大階層，這種階層結(jié)構(gòu)是一種剛性的非現(xiàn)代化的社會階層結(jié)構(gòu)。同時，由于受到傳統(tǒng)文化和計劃經(jīng)濟模式的影響，我國政府的決策模式是一種精英決策模式，公共政策的制定程序表現(xiàn)為決策過程的無序性和非連續(xù)性，缺乏對不同團體利益訴求的綜合和協(xié)調(diào)。改革開放以后，我國原來的社會結(jié)構(gòu)開始發(fā)生了變化，出現(xiàn)了一些新的階層。伴隨著社會分層的發(fā)展，代表著不同社會利益的社會階層在當(dāng)代中國社會中日益凸現(xiàn)，與此相適應(yīng)，我國公共政策的制定模式也必將由權(quán)力精英決策模式轉(zhuǎn)變?yōu)閳F體決策模式。

社會階層分化;精英決策模式;團體決策模式

一、改革前我國的社會結(jié)構(gòu)和改革以來階層分化的特征

在改革開放之前，我國的社會結(jié)構(gòu)主要是“三級分立”的結(jié)構(gòu)，［1］(P131)即工人、農(nóng)民和干部三大階層，這種階層結(jié)構(gòu)是一種剛性的非現(xiàn)代化的社會階層結(jié)構(gòu)。在這種階層里面，工人、農(nóng)民和干部之間界限森嚴，差別明顯，各個階層的收入、聲望與他們各自擁有的權(quán)力是基本一致的。這種三級分立的社會階層分層結(jié)構(gòu)具有以下兩個顯著特征。

第一，城鄉(xiāng)分割的身份制度。自上世紀50年代中期至今，我國一直實行著比較嚴格的戶籍管理制度。戶籍制度最主要的作用就是把公民分為兩類:城市戶口和農(nóng)村戶口。凡是持農(nóng)村戶口的人均稱為農(nóng)民，盡管他們中的一些人已經(jīng)不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。對于中國的絕大多數(shù)農(nóng)民來說，要改變自己的戶籍身份是非常困難的，他們極難進入到其他身份階層。這種城鄉(xiāng)分割的身份制度，造就了我國社會底層大、上層小的金字塔式的社會分層結(jié)構(gòu)的特點;也將農(nóng)民牢牢的束縛在土地上，使他們沒有流動的自由。這樣就將我國人口中的最大一部分人的勞動生產(chǎn)和社會活動積極性束縛住了，從而嚴重地影響了我國經(jīng)濟、社會現(xiàn)代化的進程。

第二，城市中的干部與工人的身份分割制度。在城市的就業(yè)群體中，基本上是分為干部和工人兩大身份群體的。這兩種身份群體在管理方式、物質(zhì)利益、社會地位等方面都存在著很大差異。干部實行的是干部編制，工人則是職工編制。在物質(zhì)利益方面，兩個群體在工資級別、住房條件、醫(yī)療保障、退休安置等諸多方面都存在著不小的懸殊。干部群體的待遇明顯優(yōu)于工人群體。此外，對于絕大多數(shù)工人來說，他們很難進入干部群體，很難獲得干部身份。這種干部與工人的社會分層，造成了社會流動的渠道過于窄小，作為城市就業(yè)主體和國家現(xiàn)代化建設(shè)中堅力量的工人階層，其積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮受到了不小的阻礙和束縛［2］(P16)。

自1978年至今，我國的所有制結(jié)構(gòu)有單一的公有制模式轉(zhuǎn)變成多種所有制形式并存的多元模式，出現(xiàn)了個體經(jīng)濟，民營經(jīng)濟，“三資”經(jīng)濟等所有制形式。社會資源的配置由原來的計劃模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌瞿Ｊ?，這種轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣煌I(lǐng)域，不同層次的利益分化奠定了基礎(chǔ)，并成為社會階層結(jié)構(gòu)變化的最深層次的原因。原來社會單位制的分化和弱化，國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，戶籍管理制度的松動等等，都促使了原有社會階層的分化和重組，促使了一些新階層的產(chǎn)生。

根據(jù)中國社會科學(xué)院社會學(xué)所近年來對我國社會分層的研究，當(dāng)前中國社會分層有以下特征。

首先，在當(dāng)代中國社會，階層的分化越來越趨向于職業(yè)的分化。職業(yè)因素對社會階層分化的影響主要表現(xiàn)在兩個方面:一是體力與非體力勞動者之間社會經(jīng)濟差距的擴大;二是管理者與非管理者之間社會經(jīng)濟差距的擴大，這兩個方面的表現(xiàn)都是工業(yè)化社會的技術(shù)進步和科技組織發(fā)展所導(dǎo)致的必然結(jié)果。

其次，當(dāng)代中國社會的一些特殊安排對社會階層分化仍然有著顯著的影響，這些制度因素包括所有制和戶籍制差異以及國家在資源配置中的強有力作用。

再次，生產(chǎn)資料所有權(quán)仍然是導(dǎo)致當(dāng)代社會階層分化的重要因素之一，這也是市場經(jīng)濟社會的普遍特征。但這一因素在當(dāng)代中國社會階層分化中的作用要相對弱于它在當(dāng)代資本主義社會中的作用。

最后，經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過渡期對社會階層分化也產(chǎn)生了特殊的影響，即在過渡時期的利益調(diào)整中，大部分人的收入和生活水平會逐漸提高，同時也會有一部分人因為收入和生活水平下降而落入社會低層，另外，在過渡時期還會出現(xiàn)階層位置不確定的邊緣群體［3］(P8)。

二、當(dāng)前我國公共政策制定的模式

由于受到傳統(tǒng)文化和計劃經(jīng)濟模式的影響，我國政府的決策模式是一種精英決策模式［4］(P254)。決策過程基本取決于權(quán)力精英的作用，特別是深受人格化權(quán)力的影響。這種人格化權(quán)力和精英決策使我國公共政策的制定程序表現(xiàn)為決策過程的無序性。

精英決策模式造成決策過程無序性的原因，除了制度方面的因素外，主要是因社會公眾力量對公共政策制定參與的程度太低。而從理論上來講，任何決策在某種程度上都是一定的政治力量相互作用的結(jié)果。在西方的多元決策模式下，社會上各種政治力量、利益集團乃至公眾都會對決策產(chǎn)生不同程度的影響，因而決策過程經(jīng)常表現(xiàn)為一種社會互動過程，權(quán)力精英在決策過程中的作用就會受到社會力量的制約和限制，不易按照個人的意志決定公共政策。在中國，政府決策時，權(quán)力精英起著決定性的作用，社會力量對決策的影響很小。這樣的決策過程基本上不是一種社會互動過程，而只表現(xiàn)為在共產(chǎn)黨的決策層內(nèi)不同權(quán)力精英及其群體的互動，且主要領(lǐng)導(dǎo)人又處于實際的支配地位，因此權(quán)力精英特別是主要領(lǐng)導(dǎo)人就比較容易將個人的價值觀念、長官意志和行為方式融入決策過程之中，從而使決策過程呈現(xiàn)山更為錯綜復(fù)雜的態(tài)勢。

我國的權(quán)力精英決策模式導(dǎo)致的必然結(jié)果就是決策的非連續(xù)性。如果決策過程是一個各種社會力量互動協(xié)商的過程，那么政策就不大會因領(lǐng)導(dǎo)人的個人意志的改變而改變，人格化因素對決策的影響也較小，政策的穩(wěn)定性就較大。反之，決策較少受公眾和規(guī)則的影響，政策就往往因決策者的變化而變化，因人格化權(quán)力的消長而起伏。從一個長期的過程來看，政策的有所變化一般不足為奇，而在短期內(nèi)公共政策的變化無常，則是不可取的。在基本政策總體合理的情況下，具體政策就應(yīng)當(dāng)具有一定的連續(xù)性。過大的政策起伏往往會導(dǎo)致不良的后果，而且起伏不定的政策本身就不可能成為正確的政策。而如果政策能保持較高的連續(xù)性，那么就可以避免較大的失誤。

此外，權(quán)力精英決策模式下，政策很可能只代表了社會上部分公民或團體的利益，缺乏對不同團體利益訴求的綜合和協(xié)調(diào)。這樣一來，則制定出的公共政策很可能在執(zhí)行中困難重重，或者根本不能執(zhí)行，即使執(zhí)行了，也不可能落實到實處。因此，權(quán)力精英型的政策制定模式，實際上是一個封閉的系統(tǒng)，不能很好地反映社會上各種群體的政策要求和利益訴求，其結(jié)果往往造成公共政策的失敗。

三、社會分層條件下的團體決策模式

改革開放以后，伴隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和經(jīng)濟利益上的分化，社會結(jié)構(gòu)迅速出現(xiàn)了多層次的局面。階層分化是中國現(xiàn)代化進程中不可避免的現(xiàn)象。這也是發(fā)展中國家在實現(xiàn)現(xiàn)代化過程中的必由之路。中國的社會分層給我國的政治發(fā)展帶來了積極的影響:隨著社會階層數(shù)量的增長和重新組合，階層之間界限的清晰化，階層獨立意識的開始強化，無論是在國家直接控制的范圍，還是剛剛分化出的“市民社會”，階層之間乃至階層內(nèi)部成員之間的聯(lián)系均開始松散化，階層人員的流動性不斷增強。這有利于人們相對自主的表達各自的意見和利益要求。同時，這一變化還會促使社會成員更多的依靠法律(契約)來保護自己，而不是較多的依靠身份、關(guān)系、單位、組織來保護自己，這種分化已經(jīng)并且正在繼續(xù)改變著當(dāng)代中國的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)。特別是這一分化同市場經(jīng)濟的發(fā)展相結(jié)合以后，中國的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)在它的基礎(chǔ)層面上發(fā)生了引人注目的變化，即開始形成以黨政干部和公務(wù)員為主體的，包括經(jīng)理人員、私營業(yè)主、產(chǎn)業(yè)工人、農(nóng)民等等的社會階層共同構(gòu)成的一種新的社會權(quán)力結(jié)構(gòu)。盡管這種變化是初步的，但是，這對于從根本上克服中國公共政策決策體制中權(quán)力過分集中的頑疾，提高意見綜合的廣泛性和實現(xiàn)公共政策制定的民主化是很有益處的［5］(P46)。

伴隨著社會分層的發(fā)展，代表著不同社會利益的社會階層在當(dāng)代中國社會中日益凸現(xiàn)，與此相適應(yīng)，我國公共政策的制定模式也必將發(fā)生變化，即由權(quán)力精英決策模式轉(zhuǎn)變?yōu)閳F體決策模式。

團體決策模型的理論依據(jù)源于西方政治學(xué)的一個理論流派，他們認為:團體是由具有共同的利益和政治觀點的人組成的群體，并且擁有一定的權(quán)力［6］(P119)。社會中的個體只有當(dāng)他們以團體的名義并為團體而進行活動時才能成為政治生活的一部分。實踐證明，人們總是以團體的形式參與和影響政治生活的。因此，團體間的互動是政治生活的核心。當(dāng)利益團體正式或非正式的向政府提出自己的利益要求時就涉及到了公共政策。此時，政治則表現(xiàn)為利益團體為影響公共政策而進行的競爭。政府以及整個政治系統(tǒng)的使命在于保持國家利益的根本一致性原則，并在此基礎(chǔ)上使用政策手段解決團體之間的利益沖突，為各利益團體之間的協(xié)調(diào)制定規(guī)則、規(guī)劃，調(diào)和或者平衡各團體之間利益，以公共政策的形式達成妥協(xié)方案，并由行政機關(guān)加以實施。

團體決策模式認為，制定政策是政治過程的決定性階段，而政治過程實際上是團體爭取影響公共政策的行為過程。通常，當(dāng)一部分人形成某種共同的態(tài)度而集合在一起，并向其他團體提出主張，進而謀求實現(xiàn)其主張的一致性行為模式時，便有了所謂利益集團。當(dāng)該利益集團向政府提出其主張時，該利益團體就成了政治性的團體，并為獲取公共政策資源而與諸多的其他政治性團體競爭，既定的公共政策就是這種競爭的產(chǎn)物。利益多元化、群體化、區(qū)域化是本世紀以來最重要的政治現(xiàn)象之一，與此相聯(lián)系，團體競爭構(gòu)成了現(xiàn)代政治生活的基本特征。從發(fā)展趨勢上說，團體間的政治性競爭即獲取公共政策資源的競爭是不可避免的。所以，問題不在于回避或克服團體競爭，而是在于在團體與團體、政府與團體之間建立起:合理的團體競爭的規(guī)則;規(guī)則的規(guī)則，即制定競爭規(guī)則的規(guī)則。團體決策模式的主旨，就在于依據(jù)團體競爭的規(guī)則，描述、分析、肯定有意義的團體政治活動，制定出優(yōu)良的公共政策［7］(P251)。

總之，在當(dāng)代中國，只要市場經(jīng)濟體制不改變，那么，社會分層就會繼續(xù)發(fā)展。與此相適應(yīng)，建立在社會利益分化基礎(chǔ)之上的各種各樣的團體就會越來越多，其中的政治性團體為了實現(xiàn)自身的利益，必然會提出參與公共政策制定的要求。所以，當(dāng)代中國政府必須要面對這個事實，研究、分析社會分層對公共政策制定模式的影響，及時改革原來的不適應(yīng)社會發(fā)展的精英政策制定模式，建立團體政策制定模式。

［1］陸學(xué)藝．21世紀的中國社會［M］．昆明:云南人民出版社，1996．

［2］李強．社會分層與貧富差別［M］．廈門:鷺江出版社，2000．

［3］陸學(xué)藝．當(dāng)代中國社會階層研究報告［M］．北京:社會科學(xué)文獻出版社，2002．

［4］胡偉．政府過程［M］．杭州:浙江人民出版社，1998．

［5］朱光磊．大分化新組合——當(dāng)代中國社會各階層分析［M］．天津:天津人民出版社，1994．

［6］張金馬．政策科學(xué)導(dǎo)論［M］．北京:中國人民大學(xué)出版社，1992．

［7］張國慶．現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論［M］．北京:北京大學(xué)出版社，1997．

On the Influence of Social Stratum Differentiation on the Public Policy Making Pattern

QIN Guo-min
(School of Public Administration，Zhengzhou University，Zhengzhou450001，China)

Before reform and opening up，China＇s social structure is the"three level”structure，in which are the workers，peasants and cadres，this is a rigid class structure of non-modern social class structure．At the same time，due to traditional culture and the impact of planned economic model，our government＇s decision-making model is an elite decision-making model，lack of demands of different interest groups integrated and coordinated．After the reform and opening up，China＇s old social structure began to change．With the development of social stratification，representing the interests of different social strata in contemporary society has become more apparent in the Chinese society，and correspondingly，the public policy-making model is changing from the elite decision-making model to group decision-making mode．

Social stratum differentiation;Elite decision-making mode;Group decision making mode

C957

A

1008—4444(2011)06—0049—03

2011－09－27

秦國民(1963—)，男，河南尉氏人，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院教授。

(責(zé)任編輯:董紅克)