山東德州市國(guó)土資源綜合服務(wù)中心 譚善凱

土地管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

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土地，是一個(gè)國(guó)家人民的生存之本，是人類寶貴的生產(chǎn)資料和生產(chǎn)要素，土地管理法則是一個(gè)國(guó)家管理基本財(cái)產(chǎn)的制度。春秋時(shí)期，管仲曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“地者，政之本也，是故地可政也。”土地的正確分配和使用，對(duì)國(guó)民生活乃至我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都有著至關(guān)重要的作用。如何處理好土地管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，最大限度地合理利用有限的土地資源，使其發(fā)揮最大功效，是目前亟待解決的問(wèn)題之一。

一、土地管理政策的沿革

土地管理是國(guó)家為維護(hù)土地制度、調(diào)整土地關(guān)系、合理組織土地利用所采取的行政、經(jīng)濟(jì)、法律和技術(shù)的綜合措施。一般而言，國(guó)家把土地管理權(quán)授予政府及其土地行政主管部門(mén)。因此，土地管理也是政府及其土地行政主管部門(mén)依據(jù)法律和運(yùn)用法定職權(quán)，對(duì)社會(huì)組織、單位和個(gè)人占有、使用、利用土地的過(guò)程或者行為所進(jìn)行的組織和管理活動(dòng)。

在土地管理政策方面，中央人民政府財(cái)經(jīng)委員會(huì)于1950年10月批準(zhǔn)公布《農(nóng)業(yè)稅土地面積及常年應(yīng)產(chǎn)量制訂標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》。1951年7月，財(cái)政部又頒布了《農(nóng)業(yè)稅查田定產(chǎn)工作實(shí)施綱要》，清查田畝，定實(shí)產(chǎn)量，是中華人民共和國(guó)土地調(diào)查、統(tǒng)計(jì)工作的開(kāi)端。1981年以來(lái)，國(guó)務(wù)院先后頒布了《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》和《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》；1981年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院又聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)土地管理，制止亂占耕地的通知》，并成立了國(guó)家土地管理局，統(tǒng)一管理全國(guó)土地，同時(shí)在省級(jí)以下建立各級(jí)土地管理機(jī)構(gòu)。1986年6月25日，第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)土地管理法》。

二、目前我國(guó)土地管理存在的問(wèn)題

1. 土地利用方式粗放。眾所周知，我國(guó)自加入WTO以來(lái)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成績(jī)，但同時(shí)存在著城鄉(xiāng)居民收入差距較大，就業(yè)壓力過(guò)大，勞工短缺，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重等諸多問(wèn)題。在土地管理方面，土地使用粗放的問(wèn)題尤為突出。從國(guó)外一些先進(jìn)國(guó)家的發(fā)展過(guò)程來(lái)看，長(zhǎng)期依靠高消耗、高投資來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)是不可持續(xù)的。1999-2004年，全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地從13 000平方公里增加到34 000平方公里，有41個(gè)城市的規(guī)模擴(kuò)大了一倍。對(duì)全國(guó)600個(gè)城市的調(diào)查顯示，城市人均建設(shè)用地為133平方米，而發(fā)達(dá)國(guó)家的人均建設(shè)用地僅為80~100平方米。我國(guó)城市土地的40%以上都屬于低利用土地，另外，據(jù)專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃范圍內(nèi)閑置的土地面積接近267萬(wàn)公頃。

2. 城市土地布局不合理。目前，我國(guó)很多地區(qū)都大量圈地，大搞工業(yè)園區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)，城市工業(yè)用地的比例已經(jīng)超過(guò)20%，在有些沿海城市甚至已經(jīng)達(dá)到了60%。抽樣調(diào)查顯示，我國(guó)17個(gè)城市的工業(yè)用地產(chǎn)出率不到發(fā)達(dá)國(guó)家20世紀(jì)80年代的2%，而我國(guó)工業(yè)用地產(chǎn)出率最高的深圳市也只相當(dāng)于發(fā)達(dá)國(guó)家的7%。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，必須保證土地資源這一重要的生產(chǎn)要素在社會(huì)產(chǎn)業(yè)中得到優(yōu)化。

3. 盲目追求高GDP。我國(guó)部分地區(qū)過(guò)分注重GDP的增長(zhǎng)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)城市化建設(shè)而忽視了農(nóng)村的發(fā)展。在我國(guó)很多地區(qū)都存在著以超低價(jià)格搶占農(nóng)業(yè)用地的現(xiàn)象。城市土地資源的不合理配置已較大地影響了我國(guó)農(nóng)民的生存和發(fā)展，很多農(nóng)民在自己的家鄉(xiāng)沒(méi)有耕地，只能外出打工，成了名副其實(shí)的“三無(wú)”農(nóng)民。

4. 實(shí)際管理與政策規(guī)定不一致。

三、有效提高土地管理水平的途徑

1. 以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，制定合理、完善的土地規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃是對(duì)土地資源保護(hù)、利用、開(kāi)發(fā)的總體安排，對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展都有重要作用。發(fā)達(dá)國(guó)家在21世紀(jì)初就對(duì)本國(guó)的土地資源進(jìn)行了詳細(xì)的普查和功能性劃分。在世界發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)，就根據(jù)本國(guó)的氣候、土壤等的差異進(jìn)行了小麥區(qū)、棉花區(qū)、玉米區(qū)和畜牧區(qū)的具體劃分，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的高度專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化。發(fā)達(dá)國(guó)家合理規(guī)劃及利用本國(guó)的土地給我國(guó)土地規(guī)劃的發(fā)展提供了良好的參照，但是，由于我國(guó)土地面積較大，還有著自身的環(huán)境特點(diǎn)等問(wèn)題，因此，不能完全照搬其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，而應(yīng)該根據(jù)我國(guó)的土地國(guó)情做好周全的土地規(guī)劃。重點(diǎn)應(yīng)做好如下方面：通過(guò)對(duì)我國(guó)的土壤結(jié)構(gòu)進(jìn)行詳盡、科學(xué)的分析，制定多樣化的土地規(guī)劃方案，并對(duì)多種方案做出平衡優(yōu)化；對(duì)已經(jīng)規(guī)劃好的土地進(jìn)行監(jiān)控，利用計(jì)算機(jī)建立土地管理方面的數(shù)據(jù)庫(kù)，時(shí)刻掌握土地利用的狀況，以便做好今后的土地管理工作。

2. 減少土地閑置率，盤(pán)活土地存量。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，部分地區(qū)的土地存量已經(jīng)不多，建設(shè)用地已趨于飽和，所以，將閑置的土地盤(pán)活將成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新亮點(diǎn)，也是目前必須考慮的問(wèn)題。建設(shè)醫(yī)院、學(xué)校、商場(chǎng)等公共建筑時(shí)，可以在總體規(guī)劃的框架下，將這些公共建筑建設(shè)在空閑地區(qū)及舊的宅基地上。這樣，既可以降低土地征用成本，減少投資消耗，提高土地利用率，又可以節(jié)約土地、維持耕地面積總量，還可以直接將原占用空地的企業(yè)以股份制形式加入新企業(yè)，讓區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得新生力量。

3. 轉(zhuǎn)變土地管理方向，使其向集約化經(jīng)營(yíng)方向發(fā)展。1997年以來(lái)，我國(guó)的國(guó)土管理系統(tǒng)絕大多數(shù)都是系統(tǒng)內(nèi)部的自我管理模式，包括28號(hào)及31號(hào)文件，都提出了諸多土地管理方面的業(yè)務(wù)性知識(shí)和管理思想，但在實(shí)際運(yùn)作中收效甚微。一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式應(yīng)有相應(yīng)的用地方式，實(shí)現(xiàn)國(guó)土集約化經(jīng)營(yíng)，就要推行多業(yè)經(jīng)營(yíng)，要堅(jiān)持因地制宜原則，把握好開(kāi)源節(jié)流的關(guān)系。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)化經(jīng)營(yíng)，就要根據(jù)各地的氣候條件種植不同的農(nóng)作物，發(fā)展適合現(xiàn)代生活所需的農(nóng)作物。根據(jù)市場(chǎng)導(dǎo)向、國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，做好預(yù)測(cè)，時(shí)刻調(diào)整土地管理方針。

總之，做好土地管理，使其更好地適應(yīng)時(shí)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，既利國(guó)利民又有利于千秋萬(wàn)代。應(yīng)結(jié)合本地條件，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一中心，促進(jìn)發(fā)展，保護(hù)耕地，使土地管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)好，實(shí)現(xiàn)科學(xué)化發(fā)展。