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(中共湖南省委黨校 、湖南行政學(xué)院，湖南 長沙410006)

湖南“兩型社會”建設(shè)的法制創(chuàng)新路徑探索

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(中共湖南省委黨校 、湖南行政學(xué)院，湖南 長沙410006)

法制是“兩型社會”建設(shè)的制度安排和保障，是所有制度中最為重要、穩(wěn)定且權(quán)威的制度。法制創(chuàng)新是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展法制化的重要路徑，也是“兩型社會”建設(shè)過程中的應(yīng)有之義。針對湖南當前所面臨的立法供應(yīng)不足、行政執(zhí)法乏力、司法保護軟弱以及法制文化落后等主要法制問題，文章明確了在“兩型社會”建設(shè)背景下法制創(chuàng)新的基本路徑，即:以現(xiàn)代法治理念為思想武裝，發(fā)揮地方黨委、人大和政府的主觀能動性，強化和完善政府行政執(zhí)法職能，加大司法改革力度，以期有效應(yīng)對和解決這些問題，最終實現(xiàn)法制創(chuàng)新對“兩型社會”的切實保障和積極促進。

兩型社會;法制問題;法制創(chuàng)新;路徑探索

湖南“兩型社會”建設(shè)是一項嶄新的開創(chuàng)性事業(yè)。在“兩型社會”建設(shè)過程中，必然存在和不斷涌現(xiàn)出一些新情況和新問題，而這些新情況和新問題的應(yīng)對和處理，在終極意義上必歸于法制，然而由于國家和地方法制建設(shè)的局限，導(dǎo)致現(xiàn)行法制體系尚無法為“兩型社會”建設(shè)提供充分必要的法制保障，這勢必決定了湖南“兩型社會”建設(shè)的過程，同時也是地方法制不斷進步和突破創(chuàng)新的過程。

一、“兩型社會”建設(shè)呼喚法制創(chuàng)新

“兩型社會”建設(shè)是一項涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等諸多領(lǐng)域的龐大的系統(tǒng)工程。在“兩型社會”建設(shè)過程中，必然存在各領(lǐng)域、各門類、各層次的社會關(guān)系，這些社會關(guān)系都企望得到有效的調(diào)整。而法律作為調(diào)整社會關(guān)系的重要規(guī)則之一，可以且應(yīng)當發(fā)揮重要的作用，為其提供法制保障。

法制創(chuàng)新是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展法制化的重要路徑，是指依據(jù)社會變遷和經(jīng)濟文化發(fā)展的客觀情況，以規(guī)范調(diào)整新的社會關(guān)系為目標，對現(xiàn)行法律體系進行調(diào)整、補充和完善，促進法制的革新與發(fā)展的動態(tài)過程。法制之所以需要創(chuàng)新，原因在于傳統(tǒng)的法律制度片面強調(diào)對當代人類社會利益關(guān)系的調(diào)整，卻忽略了當代人類與未來人類之間代際利益的平衡;既沒有將資源環(huán)境法制放在突出重要的位置加以重視，也沒有實現(xiàn)人類社會發(fā)展延續(xù)與自然環(huán)境承載力之間的有機契合。［1］

在“兩型社會”建設(shè)不斷取得突破的過程中，法制的伴隨和應(yīng)對是貫穿始終的。目前，在中國推進“兩型社會”建設(shè)，呈現(xiàn)在人們眼前的既存的法律秩序顯然已無法滿足該建設(shè)的基本需求，法制的供需矛盾已經(jīng)突顯。為了緩解直至化解這一矛盾，迫切需要進行有現(xiàn)實針對性的法制創(chuàng)新。進一步而言，這些創(chuàng)新主要是基于兩大方面的需求:第一，“兩型社會”建設(shè)，必然要求政府、個人、社會等多方主體改變以往的一些行為，使其符合“兩型社會”的要求。因此，需要合理地采用激勵的方式，變直接的“命令—服從”為間接的利益誘導(dǎo)，使各種主體自發(fā)而自覺地參與和服務(wù)到“兩型社會”建設(shè)中來。第二，一定行政區(qū)域內(nèi)的“兩型社會”建設(shè)，必然導(dǎo)致該區(qū)域內(nèi)利益格局的變革。因此，需要采用利益救濟、利益重整等方式平衡彼此間的利益沖突，實現(xiàn)利益的優(yōu)化，使其契合“兩型社會”的特質(zhì)。［2］

盡管當今世界并不存在一種普適性的“兩型社會”建設(shè)模式，但將“兩型社會”建設(shè)納入法制軌道，通過健全法制來確認和捍衛(wèi)資源環(huán)境保護的重要地位，有效調(diào)整相應(yīng)的社會關(guān)系，已被國際社會所廣泛認同和堅持。從1972年世界環(huán)境發(fā)展大會明確提出“環(huán)境友好”的理念以來，絕大多數(shù)國家都先后行動起來，雖然沒有一個國家或地區(qū)明確提出過“兩型社會”的口號，但大都經(jīng)歷了各自國家的相應(yīng)法制建設(shè)從理論到實踐，由綱領(lǐng)到規(guī)則細化的實質(zhì)性跨越。其中，德國，1972年就制定了《廢物處理法》:1978年推出“藍色天使”計劃，1994年制定《循環(huán)經(jīng)濟和廢物處理法》(1998年修訂)，2003年出臺《再生能源法》等。日本于1979年頒布《節(jié)約能源法》(1998年、2003年兩次修訂)，1993年頒布的《環(huán)境基本法》不僅強化了公民的環(huán)境保護職責，而且專門設(shè)立環(huán)境日制度;此外還特別明確了國家、企業(yè)和公民個人在環(huán)境保護教育、學(xué)習和宣傳方面的相應(yīng)義務(wù)。俄羅斯于2002年頒布《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護法》，在規(guī)范基本環(huán)境問題的同時，對環(huán)境文化建設(shè)的規(guī)定體現(xiàn)得最為全面。美國1969年頒布的《國家環(huán)境政策法》更是在第10條(a)明確提出“環(huán)境友好”的法律理念［3］P223－224。中國的《“十一五”規(guī)劃綱要》也十分明確的指出:“本規(guī)劃提出的主體功能區(qū)劃、保護生態(tài)環(huán)境、加強資源管理等要求，主要通過健全法律法規(guī)、加大執(zhí)法力度等法律手段，并輔之以經(jīng)濟手段加以落實……應(yīng)注重及時把行之有效的改革措施用法律、規(guī)章和制度的形式確立下來?！?/p>

為順應(yīng)依法治國和可持續(xù)發(fā)展的時代要求，與“兩型社會”建設(shè)相伴相生的法制創(chuàng)新自然是題中的應(yīng)有之義。因為只有建立有現(xiàn)實針對性的更為有效的法律制度，才能引導(dǎo)和固化人們對未來的預(yù)期、約束和激勵其改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)和生活方式。同時，法律制度的完善，也是“兩型社會”建設(shè)的基礎(chǔ)性保障。當前，我國已經(jīng)基本形成了以《憲法》為核心，以《環(huán)境保護法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》等為基礎(chǔ)的資源環(huán)境法律法規(guī)體系，但是從總體上看，這一體系明顯尚不完善。首先，指導(dǎo)思想、立法理念遠遠落后于“兩型社會”的要求，導(dǎo)致立法數(shù)量明顯不足，且空白不少;其次，立法技術(shù)與現(xiàn)代法治和市場經(jīng)濟體制的要求相去甚遠，導(dǎo)致立法質(zhì)量差強人意、法律適用變樣走形;第三，執(zhí)法不嚴，監(jiān)督乏力，守法成本高，違法成本低，導(dǎo)致法律權(quán)威大打折扣。面臨如此局面，我們已無退路可言。從國際義務(wù)來看，入世后，我國理應(yīng)充當負責任的大國，不僅我們的資源環(huán)保體制要直面市場化，而且我們在節(jié)能減排等關(guān)鍵問題上要拿出更高的姿態(tài)和更切實的行動。從國內(nèi)使命來看，我們也既要節(jié)約資源，福及子孫，又要美化環(huán)境，持續(xù)發(fā)展。無疑，這些都絕非一朝一夕可以成就。然而，令人欣慰的是，根據(jù)中央的授權(quán)，武漢城市圈和長株潭城市群兩大試驗區(qū)可以大膽創(chuàng)新，主動為“兩型社會”建設(shè)提供切實可行的法制保障。站在兩大試驗區(qū)的角度，筆者以為，該兩區(qū)及其所在的省級行政區(qū)的干部群眾有義務(wù)有責任在科學(xué)觀指導(dǎo)下，以資源節(jié)約和環(huán)境友好為大前提，積極探索新型工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和信息化的發(fā)展道路，通過恰如其分的法制創(chuàng)新(如創(chuàng)新資源節(jié)約的體制機制、創(chuàng)新環(huán)境保護的體制機制、創(chuàng)新科技引領(lǐng)和支撐“兩型社會”建設(shè)的體制機制、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的體制機制、創(chuàng)新統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制、創(chuàng)新節(jié)約集約用地的體制機制、創(chuàng)新促進“兩型社會”建設(shè)的財稅金融體制機制、創(chuàng)新對外開放的體制機制、創(chuàng)新行政管理體制和運行機制等等。)［2］去明確地位、權(quán)利(力)、義務(wù);去規(guī)范行為;去消除體制性障礙;去化解矛盾和沖突，最終促進我們的社會走向和諧。

二、制約湖南“兩型社會”建設(shè)的主要法制問題

2010年8月12日，中共湖南省委、省政府作出了《關(guān)于加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推進“兩型社會”建設(shè)的決定》，該決定既是對中共十七大、十七屆三中四中全會精神和相應(yīng)重大戰(zhàn)略部署的貫徹，也是緊扣湖南實際，促進科學(xué)發(fā)展，富民強省的總動員。此時，長株潭城市群兩型社會綜合配套改革試驗區(qū)運行已近三年，在一些方面已取得初步成果。近三年來，無論是官方還是民間，“兩型社會”始終都是一個熱烈的話題，因為這場兼具實驗性質(zhì)的改革不僅是長株潭三個城市的夢想，更是整個湖南全面發(fā)展的現(xiàn)實需要，也預(yù)示著中國新一輪改革發(fā)展的努力方向。筆者注意到，“兩型社會”建設(shè)之于湖南既是難得的歷史機遇，又是嚴峻的全方位的挑戰(zhàn)，特別是觀念、體制、機制等方面的挑戰(zhàn)。根據(jù)筆者多年來的跟蹤考察發(fā)現(xiàn)，目前，制約著湖南“兩型社會”建設(shè)的法制問題主要有:

(一)資源環(huán)境立法供應(yīng)嚴重不足

湖南“兩型社會”建設(shè)需要與之相匹配的立法供應(yīng)，否則，建設(shè)注定不可能成功。目前，我國已經(jīng)制定了9部環(huán)境保護法律、15部自然資源法律，制定頒布了環(huán)境保護行政法規(guī)50余項，部門規(guī)章和規(guī)范性文件近200件，地方性資源環(huán)境法規(guī)和地方政府規(guī)章近2000余項。這些法律制度為我國的資源節(jié)約和環(huán)境保護做出了重要貢獻。但是，在國家和省及較大的市三個層面的立法工作中，資源環(huán)境立法仍存在四大“軟肋”和三大“缺陷”，其中四大“軟肋”是:(1)關(guān)于資源環(huán)境的經(jīng)濟、技術(shù)法律法規(guī)偏少，實用的法律法規(guī)偏少，法律法規(guī)間缺乏協(xié)調(diào);(2)現(xiàn)有資源環(huán)境法律法規(guī)可操作性不強，對違法企業(yè)的處罰額度過低，資源環(huán)保部門缺乏強制執(zhí)行權(quán);(3)地方保護主義嚴重干擾資源環(huán)境立法，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象還比較普遍，一些地方監(jiān)管不力的問題還很突出;(4)資源環(huán)境法律監(jiān)督工作尤其薄弱，內(nèi)部監(jiān)督制約措施不健全，層級監(jiān)督不完善，社會監(jiān)督不落實［4］三大“缺陷”為:(1)立法存在不少法律盲點。如產(chǎn)業(yè)投資基金方面，湖南目前尚未出臺諸如“產(chǎn)業(yè)投資基金管理辦法”等急需的法律法規(guī)。(2)相關(guān)法律法規(guī)嚴重滯后。如在集體建設(shè)用地使用制度方面，我國現(xiàn)行法律包括湖南省的地方立法對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)仍控制得十分嚴格。(3)相關(guān)法律法規(guī)尚不完善。如在多種所有制金融企業(yè)設(shè)立方面，目前湖南對金融企業(yè)多種所有制問題的正式探討剛剛開始。顯然，湖南的“兩型社會”建設(shè)如果沒有良好的法治土壤，將會產(chǎn)生一系列不良反映，法律的不完善必將導(dǎo)致改革阻力重重，無法深入。［5］

(二)資源環(huán)境行政執(zhí)法明顯乏力

在“兩型社會”建設(shè)過程中，行政執(zhí)法不僅不可缺少，而且十分重要。我國經(jīng)過近三十年的法制實踐，行政執(zhí)法已經(jīng)邁入一個新的階段，從總體上講，伴隨時代進步的行政執(zhí)法，為我國經(jīng)濟社會的全面發(fā)展發(fā)揮出了積極的作用。但當前，用“兩型社會”建設(shè)的要求來衡量，筆者注意到，行政執(zhí)法中普遍存在著執(zhí)法乏力乃至執(zhí)法缺位的問題。

首先，在行政執(zhí)法的主體上，由于定位不準，授權(quán)不明，委托不當，致使不少行政執(zhí)法行為不僅缺乏力度，甚至走向行政執(zhí)法預(yù)期效果的反面。

其次，在行政執(zhí)法程序上，由于立法分散，權(quán)限模糊、手段混亂、程序不清，導(dǎo)致不少行政執(zhí)法行為主觀隨意性強，客觀規(guī)范性弱。其實際效果往往是非但不能為行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟社會健康發(fā)展保駕護航，相反常常淪為發(fā)展的障礙因素。至今“兩型社會”建設(shè)所要求的符合現(xiàn)代法治精神的行政執(zhí)法程序規(guī)范還有許多基本指標尚未達到。如行政程序規(guī)范的創(chuàng)立主體的定位、行政程序基本原則(注:現(xiàn)代法治國家一般都堅持四項原則，即:公平原則、公開原則、合法原則、效率原則)的確立、行政程序規(guī)范的產(chǎn)生程序的明確(通常須設(shè)立和完善回避、聽證辯論、告知代理、證據(jù)、申訴和救濟等制度)、行政程序監(jiān)督的強化與落實等。

第三，在行政執(zhí)法的監(jiān)督上，一方面由于過分依靠體制內(nèi)的監(jiān)督機制及力量，同時輕視乃至漠視體制外的監(jiān)督機制及力量，導(dǎo)致官官相護、大事化小、小事化了的流弊愈演愈烈，并滋生出越來越嚴重的貪污腐化現(xiàn)象;另一方面，由于缺乏量化、細化且可實際操作的問責制度，客觀上助長了行政機關(guān)及其工作人員的漫不經(jīng)心、麻木不二的工作態(tài)度和處事哲學(xué)，致使行政執(zhí)法違法不斷重復(fù)上演。

地方各級政府及其部門、機構(gòu)是行政執(zhí)法的供應(yīng)者，在“兩型社會”建設(shè)中理應(yīng)發(fā)揮出重要作用，然而，由于“左”的流毒至今尚未完全肅清，再加上長期計劃經(jīng)濟浸淫下形成的思維定勢仍有一定的貫性，使得各級地方政府在行政執(zhí)法過程中自覺或不自覺地以自我為中心，常常忽略了全局和最低限度的理性，結(jié)果是區(qū)域市場分割嚴重，地方保護主義盛行，行政執(zhí)法被打上了“管、卡、壓”的“家丁”的深刻烙印。當前，湖南在維護良好的市場秩序，營造公平競爭環(huán)境方面的行政執(zhí)法供應(yīng)仍存在不少問題，如各地在行政強制、行政許可、行政處罰、行政指導(dǎo)等行政行為的實施機關(guān)、范圍、條件、種類、幅度和程序等方面存在較大差異;執(zhí)法中時常涌現(xiàn)內(nèi)外有別的不平等待遇;惡性競爭與行政執(zhí)法抑制競爭并存等等。毫無疑問，這些都必然影響到湖南“兩型社會”建設(shè)中區(qū)域經(jīng)濟一體化和建立統(tǒng)一市場的進程。

(三)資源環(huán)境司法保護相對軟弱

司法是社會公平正義的最后屏障，但由于先天不足(表現(xiàn)在歷史傳統(tǒng)，政治體制，文化淵源，思想信念等諸多方面)和后天多難，司法被國人多有詬病，尚無法全然擔當起社會正義捍衛(wèi)者的神圣使命。依筆者管見，目前湖南的司法保護的相對軟弱至少表現(xiàn)在以下幾個大的方面:

第一，檢察機關(guān)法律監(jiān)督的主觀能動性嚴重不足。由于受制于政治體制改革的進程，檢察機關(guān)發(fā)揮作用的領(lǐng)域?qū)嶋H被無形地限制了。目前，湖南的檢察機關(guān)仍更多的傾向于被動應(yīng)對一些案件上門，且多局限于一般的刑事犯罪案件和貪腐犯罪案件，而對于那些關(guān)乎國計民生、資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展方面的案件卻經(jīng)常嚴重意識遲鈍乃至束手無策，使不少浪費、掠奪資源，破壞生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為仍游離在法律監(jiān)督之外，著實令人擔憂。

第二，審判機關(guān)司法校正功能局限明顯。雖然司法校正在現(xiàn)代法治社會中占據(jù)了重要地位，但對于各種或各級有權(quán)機關(guān)作出的普遍涉及到某類群體權(quán)益的權(quán)力性決策(如:關(guān)于征地拆遷的長沙市政府的第60號令和第103號令等)，以個案為特征的司法校正就顯得力不從心。在類似的問題上，西方各市場經(jīng)濟國家早已通過比較成熟的憲法審查制度彌補了相應(yīng)的缺陷，并反復(fù)驗證了這是一條成功之道，但我國現(xiàn)行的司法制度尚未接納這一制度。目前，湖南審判機關(guān)的司法能力尚處于全國的中下水平，面對“兩型社會”建設(shè)的新形勢，新要求，湖南的各級法院普遍存在的積弊呈現(xiàn)得越來越清晰，如法官的低職業(yè)化、審判委員會的行政化，法院的地方化、審判監(jiān)督的秘密化、民事訴訟調(diào)解的異化等，這些積弊的存在無情地摧殘著法治的良善本質(zhì)，即司法獨立。

隨著“兩型社會”建設(shè)和依法治國的推進，法院所承擔的調(diào)整、裁決社會各方面，尤其是維護資源節(jié)約、環(huán)境友好方面關(guān)系的職能與作用越來越突出，與其相適應(yīng)，人們追求司法公平、公正、高效與權(quán)威的要求也必然更加強烈?？墒呛系母骷壏ㄔ褐两穸紙允刂环N偏好，即過分強調(diào)司法的人民性，正由于這一偏好的頑固存在，各級法院的審判委員會的職能不斷強化(如:長沙市中級人民法院于2010年7月推進的審判委員會“分科”改革，將審判委員會分設(shè)為刑事審判專業(yè)委員會和民事審判專業(yè)委員會。)，使現(xiàn)代法治意義上的司法獨立在湖南舉步維艱，而司法獨立是法治的本質(zhì)要求，沒有司法獨立，司法及法治的現(xiàn)代化注定只能是一句空話，“兩型社會”的建設(shè)也會由于缺乏必要的司法保障最終歸于南柯一夢。

第三，司法協(xié)調(diào)嚴重滯后。司法協(xié)調(diào)之于司法供應(yīng)是不可或缺的重要組成部分，特別是在促進區(qū)域社會經(jīng)濟全面發(fā)展過程中，司法協(xié)調(diào)更能起到合縱連橫、求同存異、進取共榮的積極效果。當今，在以長株潭地區(qū)為先鋒的湖南“兩型社會”建設(shè)過程中，迫切需要司法協(xié)調(diào)來積極營造出一個以省為區(qū)域的統(tǒng)一、和諧、互相促進的良好氛圍。不過，令湖南不敢樂觀的是，發(fā)展至今，湖南在司法協(xié)調(diào)方面的成績單并不十分漂亮，這主要是出于以下幾個方面:(1)基于現(xiàn)代法治理念尚未完全確立，湖南各級檢察院、法院時常會因為遇到這樣或那樣的法律適用選擇難題而倍感困惑，不少辦案單位的最終處置往往有失偏頗;(2)在本行政區(qū)域范圍內(nèi)，司法適用標準尚未統(tǒng)一，如刑事案件(財產(chǎn)類)、民事案件、行政訴訟案件的立案標準和裁量標準在省內(nèi)各地區(qū)間仍存在明顯差別;(3)執(zhí)行與司法文書的送達、案件調(diào)查取證，案件移送管轄、區(qū)域法律服務(wù)以及區(qū)域法律援助等方面的司法協(xié)助不僅數(shù)量少，而且效果也差強人意;(4)某些辦案單位和工作人員有意或無意忽略了公平、公開與非歧視原則，對本地與外地當事人不能平等對待，地方保護主義傾向嚴重，公信力受損。

(四)資源環(huán)境法制文化相對落后

湖南“兩型社會”建設(shè)正在如火如荼向前推進，而中國傳統(tǒng)的法制文化，尤其是深受湖湘文化影響的湖南地方法制文化已明顯不能適應(yīng)新形勢的需要，這種不適應(yīng)主要表現(xiàn)在:第一，在觀念文化層面上，長期以來，湖湘文化在法制的問題上一直強調(diào)“禮法合一”、“德主刑輔”，將法讓位于倫理道德，有意無意間造成了法律道德化和道德法律化，以至于道德成了社會的主要調(diào)控手段，法律只是對道德起輔助性作用。經(jīng)過幾十年的普法教育和法治實踐，湖南廣大干部群眾的法制理念、觀念有了明顯的改善，但是，由于湖湘文化的長期浸泡，加之現(xiàn)行政治體制的局限。人們觀念上的思維定勢和習慣，并未能實現(xiàn)根本性扭轉(zhuǎn)，現(xiàn)代法治的觀念遠沒有在人們心里扎下根。第二，在制度文化層面上，仍然片面強調(diào)國家權(quán)力本位，習慣于領(lǐng)導(dǎo)至上，權(quán)大于法，法律受權(quán)力的支配與制約。其表現(xiàn)有三:首先在立法上以地方首長的意志為主要考量要素，領(lǐng)導(dǎo)意志成了實際的法權(quán)淵源;其次，在司法上，黨政首長的干預(yù)被視為理所當然，司法的行政化、黨務(wù)化色彩時有體現(xiàn);最后，在法律結(jié)構(gòu)體系上，表現(xiàn)為公法與私法界線不清，程序法與實體法對應(yīng)失衡，法律體系相對封閉。第三，在心理文化層面上，息事寧人，平爭止紛的調(diào)和心理十分普遍。一方面，影響深遠的“天人合一”的哲學(xué)基礎(chǔ)造就了中國傳統(tǒng)法制文化追求秩序和諧，從而息訟止紛的法律心理。另一方面，以家庭為本位的中國社會傳統(tǒng)，注重人的社會義務(wù)，而忽視個人的權(quán)利，重視集體、大局的利益，使得社會個體成員的訴訟必然受到社會、家庭、家族觀念的抑制。

三、湖南“兩型社會”建設(shè)中法制創(chuàng)新的基本路徑和方法

推進與湖南“兩型社會”建設(shè)相適應(yīng)的法制創(chuàng)新的基本路徑宜選擇一條反思性法制改革的道路。在科學(xué)發(fā)展觀的總攬下，從理念、主體、目標、體制、模式、方法等多個維度進行深刻反思和審慎研判，緊扣現(xiàn)代法治精神，根據(jù)“公正、高效、權(quán)威”的價值目標，反思30多年法制革新的實踐和做法［6］，特別是要緊密結(jié)合湖南實際，遵循法治發(fā)展的客觀規(guī)律，運用整體推進、綜合研究并結(jié)合局部試點的方法，大膽創(chuàng)新、穩(wěn)步推進。直面當前，筆者以為，在期待國家層面的法制改革實現(xiàn)全面提升的同時，湖南的“兩型社會”建設(shè)迫切需要湖南省域內(nèi)的法制改革在以下幾個大的方面盡快取得實質(zhì)性突破:

(一)牢固樹立可持續(xù)發(fā)展的法制創(chuàng)新理念，為“兩型社會”的法制保障提供強大的思想武裝

為確保區(qū)域性法制創(chuàng)新不斷取得進展和成功，必須率先解決好思想武裝問題，換言之，當下的湖南急切期待在法律的供給和市場機制作用發(fā)揮上突顯出創(chuàng)新理念的價值。其一，在法律供給的理念上，必須堅持可持續(xù)的適應(yīng)性。各項立法、執(zhí)法和司法工作必須緊緊圍繞資源節(jié)約型社會和環(huán)境友好型社會的建設(shè)而展開。法律供給者應(yīng)當根據(jù)資源節(jié)約型社會和環(huán)境友好型社會的要求，對現(xiàn)行的法律、法規(guī)和規(guī)章進行清理，對不符合可持續(xù)發(fā)展理念的法律可以采取修改、廢除等措施;對于法律的空白地帶，可以采取制定新法的方式予以填補。以長株潭城市群為龍頭的湖南省、市(州)兩級黨委、人大、政府完全可以利用中央政府賦予的“創(chuàng)新權(quán)”，通過立、改、廢等方式供給與兩型社會建設(shè)相適應(yīng)的法律制度。待這些法律制度成熟后，可在全國范圍內(nèi)推廣。其二，在發(fā)揮市場機制作用的理念上必須堅持可持續(xù)的利益協(xié)調(diào)。眾所周知，市場調(diào)節(jié)和政府調(diào)節(jié)作為經(jīng)濟調(diào)節(jié)的兩種方式，都會有失靈的時候，因而需要將政府調(diào)節(jié)機制與市場調(diào)節(jié)機制結(jié)合起來，共同促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。實際上，引入市場機制，廣泛運用經(jīng)濟刺激手段也是美國和其他發(fā)達國家有效解決資源環(huán)境問題的成功經(jīng)驗。市場機制主要手段包括資源和環(huán)境的稅費、排污權(quán)交易、押金退款制度、財政補貼、環(huán)境標志、處罰制度等。此外，在公民法制參與的理念上，必須堅持可持續(xù)的主體和諧。消費者和企業(yè)是節(jié)約資源和保護環(huán)境的主體，立法機關(guān)在供給法律時若忽視消費者和企業(yè)的意見和要求，法律在實施過程中效果肯定不理想，甚至會得到消費者和企業(yè)的消極抵制。因此，在兩型社會建設(shè)的立法過程中，應(yīng)當廣泛吸收各界人士的參與，通過聽證、座談會等方式參與立法，集結(jié)全社會智慧的兩型社會建設(shè)的法律制度才會更加完善和科學(xué)，也才會更加有生命力和權(quán)威。

(二)充分發(fā)揮黨委、人大、政府的積極性，促進高標準地方立法

在湖南“兩型社會”建設(shè)過程中，省、市(州)兩級地方黨委、人大、政府的積極性的發(fā)揮至關(guān)重要。一方面，地方黨委、人大、政府是地方立法和相關(guān)規(guī)范性文件制定的主導(dǎo)者或供應(yīng)者，另一方面，它們又是地方法律和規(guī)范性文件的執(zhí)行者或監(jiān)督者，它們態(tài)度的積極與否足以影響到“兩型社會”建設(shè)的成敗。當前湖南省、市(州)兩級黨委、人大、政府有義務(wù)有責任在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，大膽創(chuàng)新，抓緊實現(xiàn)高標準“兩型社會”地方立法。如:高標準的循環(huán)經(jīng)濟地方法規(guī);促進區(qū)域一體化的地方法規(guī)(涉及產(chǎn)業(yè)布局、土地利用、生態(tài)維護、人文環(huán)境等);激勵資源節(jié)約、環(huán)境保護的地方法規(guī)(涉及投資鼓勵、金融扶持、物資獎勵、政策傾斜等);促進市場調(diào)節(jié)機制發(fā)揮的地方法規(guī)(涉及市場統(tǒng)一、價格引導(dǎo)、資源流動、秩序維護等);促進資源節(jié)約與環(huán)境保護的教育宣傳的地方法規(guī)(涉及“兩型”的概念、理念、意識、參與能力等)。

(三)強化行政執(zhí)法職能，促進依法、服務(wù)行政

行政執(zhí)法是行政主體執(zhí)法或適用法律的活動，它是對具體人和具體事采取行政措施的行為。在現(xiàn)代法治理念中，行政執(zhí)法不應(yīng)該成為“管、卡、壓”的代名詞，相反應(yīng)該更多的意味著在嚴格依法前提下的“引導(dǎo)、服務(wù)與促進”。在“兩型社會”建設(shè)過程中更應(yīng)該如此。當前，結(jié)合湖南實際，強化行政執(zhí)法職能，應(yīng)著重在以下幾個方面下功夫:

1．確保行政執(zhí)法主體準確定位，職權(quán)和職責保持均衡的正對應(yīng)關(guān)系，如需授權(quán)或委托執(zhí)法，須確保前提和過程的合法性。

2．在已取得的成果的基礎(chǔ)上，進一步推進湖南的行政程序規(guī)范建設(shè)，提高行政程序規(guī)范的民主化和科學(xué)化水平;

3．建立、健全行政執(zhí)法監(jiān)督體制機制，充分發(fā)揮體制外監(jiān)督的積極作用，用量化、細化的操作規(guī)程來確保監(jiān)督的名符其實;

4．建立湖南省資源環(huán)境保護專門機構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)全省范圍內(nèi)的資源環(huán)境工作，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一督查，促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展和人文進步。

(四)加大司法改革力度，確保司法保護的公正與效率

司法改革是實現(xiàn)法治現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和基本途徑之一，其對依法治國和公民權(quán)利自由的影響極其深遠。在當前的形勢下，司法改革必然要與可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略相適應(yīng)。具體到湖南，正在推進的“兩型社會”建設(shè)對地方司法改革提出了新的極具現(xiàn)實針對性的要求。

首先，針對湖南的各級檢察機關(guān)，要求盡快推進兩項工作，即:加大對導(dǎo)致資源環(huán)境嚴重受損的職務(wù)犯罪的查處力度和確立并完善檢察機關(guān)對資源與環(huán)境保護的公益公訴制度。目前，一些國家機關(guān)工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊破壞社會生態(tài)環(huán)境等職務(wù)犯罪，已成為滋生社會不和諧的重要誘因。加強反瀆職侵權(quán)工作，是維護廣大人民群眾利益和促進“兩型社會”建設(shè)的一項“和諧工程”，也是維護社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的不可或缺的重要環(huán)節(jié)。20世紀50年代以來，歐美國家紛紛在其法律制度體系內(nèi)專門規(guī)定了資源環(huán)境公益訴訟制度，而時至今日，我國這方面的制度尚未明確確立，致使公眾對于違反資源環(huán)境保護法律法規(guī)和政策，致資源環(huán)境受到損害或可能致資源環(huán)境受到損害的行為，只能以個人名義通過法律途徑使受到損害的資源環(huán)境得到恢復(fù)，或可能受到損害的資源環(huán)境免受破壞，其法律和社會效果自然差強人意，因此，當前的法制創(chuàng)新應(yīng)加快確立和完善以檢察機關(guān)為主體的公益訴訟制度，授權(quán)檢察機關(guān)代表國家對造成資源破壞、環(huán)境污染的任何人、任何機關(guān)、任何團體提起訴訟，要求侵權(quán)行為人承擔相應(yīng)的民事責任［7］。

其次，針對湖南的各級審判機關(guān)，要求盡快加大審判和執(zhí)行體制機制改革的力度，全力推進能動司法［8］:①發(fā)揮黨委、人大及法院的積極性，通過創(chuàng)新一些具有較強操作性的方式、方法、規(guī)則、制度等，盡最大可能扭轉(zhuǎn)法官的低職業(yè)化、審判委員會的行政化和法院的地方化等與法治原則明顯背離的被動局面;;②增強審判與執(zhí)行工作透明度，進一步規(guī)范法官的自由裁量權(quán)和訴訟調(diào)解制度，發(fā)揮法官的能動作用，爭取法律效果與社會效果、資源環(huán)境效果的統(tǒng)一;③各級法院要通過法律適用，在遵循法律解釋規(guī)則的情況下，填補法律漏洞，細化具體法律規(guī)定，為資源環(huán)境的司法保護開辟綠色通道;④各級法院要通過行政審判，促進依法行政，也要通過其他形式的司法裁決，積極參與對資源、環(huán)境的保護、積極引導(dǎo)相關(guān)公共政策的形成。

第三，針對湖南省、市(州)、縣(區(qū))(市)三級黨委，人大，連同一府兩院，要求大膽試驗，創(chuàng)造性地開展工作，盡快建立健全全省范圍內(nèi)的司法協(xié)調(diào)機制，如司法機關(guān)之間的聯(lián)席會議制度、黨委總攬下的綜合協(xié)調(diào)制度、人大主導(dǎo)下的內(nèi)務(wù)司法監(jiān)督制度、以及重大公共事件的司法跟蹤調(diào)處制度等。

［1］周昕，向敏．武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)中的法制創(chuàng)新研究［J］．長江論壇，2010，(1)．

［2］吳漢東，汪鋒，張忠民．論武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)的法制保障［J］．中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報，2009，(4)．

［3］王羲．美國環(huán)境法概論［M］．武漢:武漢大學(xué)出版社1992．

［4］殷繼國．兩型社會建設(shè)與法律的供需研究［J］．湖南文理學(xué)院學(xué)報，2009，(4)．

［5］資金星．長株潭城市群兩型社會綜合配套改革試驗區(qū)法治保障的必要性［J］．湖南工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2009，(4)．

［6］夏錦文．當代中國人民法院及其相關(guān)制度的改革:成就、問題與出路［J］．中國法學(xué)，2010，(1)．

［7］樂冰玉，危建武．長株潭兩型社會建設(shè)的法律保障思考［DB/OL］．湖南省政府門戶網(wǎng)站 www．hunan．gov．cn．2009．03．09

［8］江必新．能動司法:依據(jù)、空間和限度［N］．光明日報，2010－02－04．

責任編輯:秦小珊

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1009－3605(2011)01－0036－06

2010－10－22

周湘?zhèn)ィ?，湖南長沙人，中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院法學(xué)教研部教授，主要研究方向:法理學(xué)、行政法學(xué)。