皮藝軍

(中國政法大學(xué)，中國北京 100088)

大融合:社會(huì)治安管控戰(zhàn)略的新構(gòu)想
——以河南省永城市為考察樣本

皮藝軍

(中國政法大學(xué)，中國北京 100088)

在社會(huì)治安管控工程之中倡導(dǎo)“大融合”的思想，主要是指觀念契合、資源整合和功能組合這三個(gè)方面的“融合”。政府及公安機(jī)關(guān)通過建立治安管控的理念更新、功能重組和目標(biāo)管理等創(chuàng)新機(jī)制，全力促進(jìn)社會(huì)資源的融會(huì)貫通，并共同整合于同一個(gè)調(diào)控體系之中，消解以“三仇”(仇官、仇警、仇富)為代表的社會(huì)敵意和社會(huì)疏離，在實(shí)現(xiàn)治安狀況大幅度好轉(zhuǎn)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)官民融合、警民融合、階層融合、民族融合、社會(huì)融合的最終目標(biāo)。

“大融合”;社會(huì)治安管控;治安管控戰(zhàn)略;治安管控改革

一、問題的提出

2011年5月底筆者會(huì)同國內(nèi)相關(guān)研究部門的研究人員對(duì)河南省永城市社會(huì)治安管控狀況進(jìn)行了考察，筆者結(jié)合此次考察的體會(huì)以及國內(nèi)其他地區(qū)在這一領(lǐng)域的相關(guān)研究成果撰寫了本文，試圖對(duì)永城市以及國內(nèi)治安管控方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和具體做法進(jìn)行理論上的概括。概念是對(duì)于現(xiàn)象的概括，理念是對(duì)于實(shí)踐的歸納。在此次考察中，筆者內(nèi)心中的一個(gè)強(qiáng)烈愿望就是力求用理論上的高度概括，在紛繁雜亂的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)中，提煉出某種概念。這種概念具有足夠的理論張力和容量，足以將治安管控經(jīng)驗(yàn)層面的成果加以提升和歸納。具體的或是孤立的經(jīng)驗(yàn)只能照搬到相同的區(qū)域和情境中去才有可能實(shí)現(xiàn)，但在現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)情境的無限多樣性就會(huì)使得這種照搬不具備有效性和可操作性。于是，只有加以抽象的提升或歸納，才有可能將一種規(guī)律性的東西推而廣之，置于更為廣闊的領(lǐng)域中加以檢驗(yàn)。這才可能體現(xiàn)出理論的力量。這也是筆者及同事們決心以實(shí)踐考察的形式進(jìn)行研究的初衷。否則，學(xué)者的理論研究就無法與實(shí)踐總結(jié)從根本上區(qū)別開來。

此文并非是對(duì)永城經(jīng)驗(yàn)所做的具象總結(jié)，而應(yīng)當(dāng)看做是從永城經(jīng)驗(yàn)中所獲得的啟發(fā)。眾所周知，具體經(jīng)驗(yàn)雖然容易被其他地區(qū)復(fù)制拷貝，但從總體上看，我們?cè)谥伟卜揽胤矫娌]有新的創(chuàng)造、新的發(fā)現(xiàn)和新的進(jìn)步。但如果將永城經(jīng)驗(yàn)加以理論歸納，將那些帶有規(guī)律性的亮點(diǎn)提煉出來，那我們所得到的就不僅是“金手指”，而是“點(diǎn)金術(shù)”。在這里可以被稱得上是“點(diǎn)金術(shù)”的便是“大融合”的理念。

在考察中，以下方面的警務(wù)改革的成果給我們留下深刻的印象，正是這些成果成為本文理論研究的依據(jù)和基礎(chǔ)。永城市局的這些具體經(jīng)驗(yàn)是:警察職能定位、警務(wù)透明警務(wù)公開、、警民溝通、警力下沉、屯警一線、警力置換、警務(wù)前移、警務(wù)協(xié)作、社區(qū)防控、內(nèi)外協(xié)調(diào)、多單位協(xié)調(diào)、情報(bào)網(wǎng)絡(luò)、預(yù)防為主、促進(jìn)社會(huì)和諧等諸多方面。在考察與研討中，這看似龐大而零亂的方方面面，在筆者的面前由模糊到清晰、由零散到統(tǒng)一，逐漸匯集成了一個(gè)概念，這是一個(gè)可以將以上所有改革成果歸納起來的一個(gè)概念，這個(gè)概念就是“大融合”。

筆者試圖把“大融合”這一概念當(dāng)做社會(huì)治安管控戰(zhàn)略研究中的一個(gè)支點(diǎn)。永城經(jīng)驗(yàn)并沒有直接提出這一概念，這一概念只能當(dāng)做筆者對(duì)社會(huì)治安管控戰(zhàn)略做出的一個(gè)假設(shè)。下文對(duì)“大融合”的內(nèi)涵與外延將做出理論上的闡述。

二、大融合釋義

“融合”這一概念原本是分子生物學(xué)的概念。《百度百科》對(duì)這個(gè)詞給出的定義是:融合就是兩個(gè)或更多的不同物質(zhì)連接起來成為一體的過程。如融合基因是用重組技術(shù)將兩個(gè)或更多的不同基因連接起來，并處于同一調(diào)控系統(tǒng)中;融合蛋白是指由兩個(gè)不同蛋白質(zhì)連接形成的雜交蛋白質(zhì)分子。①《百度百科·大融合》:http://baike．baidu．com/view/489164．htm。從自然科學(xué)的角度，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，融合這個(gè)概念所表明的不是兩個(gè)以上的物質(zhì)進(jìn)行的機(jī)械結(jié)合，而是有機(jī)結(jié)合。不論是生物學(xué)中的基因重組技術(shù)所進(jìn)行的組合，還是化學(xué)中多種物質(zhì)的溶解，還是物理學(xué)中兩種金屬所進(jìn)行的融解，都可以被看做是一種有機(jī)的融合。于是當(dāng)這個(gè)概念被移植到社會(huì)學(xué)或犯罪學(xué)中，多種社會(huì)理念、社會(huì)要素、社會(huì)機(jī)構(gòu)、社會(huì)功能、社會(huì)成員、社會(huì)群體都有可能發(fā)生融合，這種融合不是硬性的、強(qiáng)迫的、命令式的，而是發(fā)生內(nèi)化的、可以理解的、有機(jī)的融合，從而使社會(huì)活動(dòng)發(fā)揮更加巨大有效的能量。

從詞義分析，融合這個(gè)詞與下列詞匯是相通的，有著內(nèi)在的相似性。“融解、融化、熔化、化解、契合、統(tǒng)合、調(diào)和、整合、消融、消解”可以被看做是融合的手段和途徑。而“和合、融洽、和諧、協(xié)調(diào)、融會(huì)貫通、其樂融融”等詞匯可以被看做是“融合”的目標(biāo)和結(jié)果。下文中可以看到這些詞匯分別對(duì)“大融合”的手段途徑或是目標(biāo)結(jié)果進(jìn)行不同角度的表述。

在展開正式論述之前，筆者對(duì)“大融合”做出了如下定義:政府及公安機(jī)關(guān)通過建立治安管控的理念更新、功能重組和目標(biāo)管理等創(chuàng)新機(jī)制，全力促進(jìn)社會(huì)資源的融會(huì)貫通，并共同整合于同一個(gè)調(diào)控體系之中，消解以“三仇”(仇官、仇警、仇富)為代表的社會(huì)敵意和社會(huì)疏離，在實(shí)現(xiàn)治安狀況大幅度好轉(zhuǎn)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)官民融合、警民融合、階層融合、民族融合、社會(huì)融合的最終目標(biāo)。

筆者將定義事先提出，其用意便在于對(duì)讀者的思路做一個(gè)引導(dǎo)，同時(shí)也請(qǐng)讀者在下文中對(duì)這一概念的科學(xué)性和針對(duì)性加以檢驗(yàn)。

三、當(dāng)前我國治安管控改革的核心節(jié)點(diǎn)

“大融合”的概念是在特定的時(shí)代背景和社會(huì)現(xiàn)狀之下提出的。這概念所針對(duì)的是當(dāng)前抵觸社會(huì)和諧的諸多現(xiàn)實(shí)障礙。應(yīng)當(dāng)看到，支配治安管控的傳統(tǒng)模式雖然已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)文化的飛速變遷，但是這種傳統(tǒng)理念依然存在。新觀念的挑戰(zhàn)、新社會(huì)問題的涌現(xiàn)、新沖突的迸發(fā)都擺在警察隊(duì)伍面前，要求他們做出及時(shí)而又恰當(dāng)?shù)姆磻?yīng)。由于當(dāng)前的社會(huì)問題呈現(xiàn)出多樣性的特征——幾乎沒有哪一個(gè)個(gè)體的或是群體的重大事件，在成因上是單因的，在原因上是相同的——這就要求中國公安隊(duì)伍的警務(wù)改革適應(yīng)這種在急劇的社會(huì)變遷中才會(huì)出現(xiàn)的新變化。任務(wù)既是艱巨的也是急迫的。

由于問題的復(fù)雜性，在本文中我們討論的范圍也是有所限定的，當(dāng)前我國社會(huì)治安中的“瓶頸問題”應(yīng)當(dāng)是指那些應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)來化解的社會(huì)問題。注意這里所指的是可以通過公安機(jī)關(guān)加以改善、緩解、消解或是化解的問題，換言之，指的是那些不進(jìn)行警務(wù)改革就無法應(yīng)對(duì)的社會(huì)問題。由于造成這些問題的整體原因又不是公安一家可以做出解答的，這就涉及治安的特定目標(biāo)與社會(huì)穩(wěn)定的整體目標(biāo)怎樣在實(shí)際工作中得到統(tǒng)一。

如果把“和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)”當(dāng)做公安工作的最終目標(biāo)，那么與這個(gè)目標(biāo)相對(duì)抗的、阻止這個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的核心節(jié)點(diǎn)又是什么呢?筆者把與和諧社會(huì)相對(duì)立的核心節(jié)點(diǎn)歸納為如下三個(gè)方面:一是社會(huì)敵意亟待化解;二是政府公信力的低迷;三是治安管控觀念的偏見與非科學(xué)化傾向。這三點(diǎn)既是阻止“大融合戰(zhàn)略”最終實(shí)現(xiàn)的主要障礙，也是警務(wù)改革中首先需要攻克的核心節(jié)點(diǎn)。節(jié)點(diǎn)在工程學(xué)和電力學(xué)中指的是兩個(gè)部件的交匯點(diǎn)和切點(diǎn)，移植到社會(huì)科學(xué)中指的是對(duì)事物的整體產(chǎn)生決定性影響的切入點(diǎn)，或是多個(gè)事物的交合點(diǎn)，抓住了這些切入點(diǎn)和交合點(diǎn)加以改造就有可能對(duì)整個(gè)事物產(chǎn)生根本性的影響。

(一)節(jié)點(diǎn)之一:社會(huì)敵意亟待化解

這里所指的敵意是一個(gè)中性的概念，區(qū)別于以往使用的政治化的“敵我”概念，它表明社會(huì)中普遍存在的人與人之間的或是群體之間的對(duì)立狀態(tài)。既可以表現(xiàn)為政府與民眾的疏離和對(duì)峙，也可以表現(xiàn)為民怨和民憤。既可以表現(xiàn)為敵意在初級(jí)層面的“隔閡、戒備、不滿”，也可以表現(xiàn)為高級(jí)層面的“仇恨、對(duì)抗、暴力行動(dòng)”。經(jīng)過筆者曾在一次全國性調(diào)查中使用過以下這些諺語進(jìn)行測(cè)試:“人為財(cái)死，鳥為食亡”、“各人自掃門前雪”、“逢人只說三分話”、“端起碗來吃肉，放下筷子罵娘”，公民對(duì)這些諺語的信任度都生動(dòng)反映出當(dāng)前我們社會(huì)中所存在的不信任、不誠信和使社會(huì)出現(xiàn)疏離和對(duì)立的社會(huì)敵意。筆者把社會(huì)敵意定義為:在群體或個(gè)體之間出現(xiàn)緊張狀態(tài)時(shí)所表現(xiàn)出來的對(duì)立的意思表示、負(fù)向情緒和可能的侵犯行為［1］。當(dāng)前社會(huì)存在的“三仇”現(xiàn)象:即仇官、仇警、仇富，既可以表現(xiàn)為一般民眾的社會(huì)心理或是刻板印象，也可以表現(xiàn)為對(duì)抗和暴力的行動(dòng)。

“三仇”在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為官民沖突、警民沖突和不同階層族群沖突，是“社會(huì)敵意”最極端的表現(xiàn)。自2000年以后中國已經(jīng)進(jìn)入因?yàn)^職和權(quán)力濫用、分配不公、權(quán)益受損而引發(fā)群體或個(gè)體事件案件的高發(fā)期。截至2009年全國每年所發(fā)生的群體性事件便達(dá)到10萬起以上［2］。筆者認(rèn)為，所謂群體性事件(案件)指的是以維權(quán)為初始動(dòng)機(jī)，因政府或相關(guān)企業(yè)處置不當(dāng)而引發(fā)的騷亂活動(dòng)。群體事件常常表現(xiàn)為一種社會(huì)敵意的存在，或是表現(xiàn)為因政府處置不當(dāng)而激發(fā)出民眾的敵意。

群體事件的高發(fā)生率并不是唯一值得警惕的特征，更應(yīng)引起高度重視的是群體事件中的非直接利益相關(guān)的民眾，而這些民眾的過激行為(筆者注:過激行為產(chǎn)生的原因另當(dāng)別論)往往是促使維權(quán)行為轉(zhuǎn)變?yōu)轵}亂或暴力行動(dòng)的主要力量。此外，在多發(fā)性的校園屠童案中，類似鄭民生一類的兇手，本身并無前科劣跡，屬于弱勢(shì)成員，沒有特定的侵害報(bào)復(fù)對(duì)象，因此，很難列入監(jiān)控排查的系列之中。以上這兩類人員——群體事件中的非直接利益相關(guān)者與無特定侵害對(duì)象的人員的犯罪——一方面集中體現(xiàn)了彌漫性社會(huì)敵意的存在(敵意的普遍性且沒有特定的指向性)，另一方面也為當(dāng)前的社會(huì)管控提出了前所未見的治安難題。在治安防控中習(xí)慣于“預(yù)先設(shè)定高危管控對(duì)象”的傳統(tǒng)做法，在“沒有敵人”的情勢(shì)下，究竟可否繼續(xù)沿用下去，在新形勢(shì)下面臨著巨大的考驗(yàn)。

此外，在群體事件的統(tǒng)計(jì)中不能忽視了特殊的個(gè)體事件和網(wǎng)絡(luò)群體事件。例如上海襲警的楊佳和湖北錯(cuò)抓錯(cuò)判的佘祥林事件，從表現(xiàn)上看都是個(gè)體事件，但是這些案件通過網(wǎng)絡(luò)熱議與傳播，對(duì)公眾心理的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過現(xiàn)實(shí)中發(fā)生的具體群體事件所造成的影響。這些事件均起因于警察公權(quán)力的使用。如果是權(quán)力濫用，負(fù)向后果是可以預(yù)料的;如果沒有濫用權(quán)力(如楊佳案件)，又怎樣通過更為深入的工作去把握我們管控對(duì)象的心理、個(gè)性和行為動(dòng)向呢?

既然“三仇”現(xiàn)象是造成個(gè)體或群體事件案件的根本原因，那么公安機(jī)關(guān)在預(yù)防突發(fā)事件的發(fā)生方面所要做的第一要?jiǎng)?wù)就是消除“三仇”——不論這種社會(huì)敵意是表現(xiàn)為仇恨，還是表現(xiàn)為不滿——都是預(yù)防工作中的最直接的目標(biāo)。

除了以上的個(gè)體和群體的沖突，還有一種更為普遍的社會(huì)疏離存在于中國人的民族性之中，這就是社會(huì)沙化，即人與人之間的隔閡與不信任，似可與“三仇”相對(duì)應(yīng)稱之為“自仇”，即在一個(gè)社會(huì)中成員之間的戒備和不信任。中國社會(huì)由傳統(tǒng)的農(nóng)耕時(shí)代的熟人社會(huì)向信息時(shí)代的陌生人社會(huì)的轉(zhuǎn)變，同時(shí)又沒有西方社會(huì)在這一階段同時(shí)發(fā)生的法治化過程相伴隨，于是，社會(huì)沙化和“自仇”現(xiàn)象在中國社會(huì)中表現(xiàn)得尤為嚴(yán)重。在熟人社會(huì)中陌生人之間存在著戒備，而在城市化的匿名性增強(qiáng)的陌生人社會(huì)中，人與人之間的隔閡會(huì)進(jìn)一步加劇。最初的人與人之間的敵意便出現(xiàn)了。社會(huì)敵意所造成的直接后果就是社會(huì)成員凝聚力降低、沙化和原子化現(xiàn)象嚴(yán)重，人際交往半徑縮?。?］。在這種情勢(shì)下，社會(huì)控制必須發(fā)生相應(yīng)的更新。警察應(yīng)當(dāng)成為在這個(gè)陌生人社會(huì)中溝通協(xié)調(diào)社會(huì)成員的重要力量，在與民眾的融合中，不能要求民眾變得主動(dòng)，警察一定是這種人際關(guān)系融合的主動(dòng)的和主導(dǎo)的力量。

不論是在群體事件中，還是個(gè)體事件案件中，警察始終處于這種“敵意漩渦”的風(fēng)口浪尖上。因此，從社會(huì)敵意的角度來講，警察的核心職能就是應(yīng)對(duì)、化解社會(huì)敵意，公安工作的核心之一就是創(chuàng)建科學(xué)有效地消解社會(huì)敵意的工作機(jī)制。

對(duì)社會(huì)敵意概念的理解還需要一個(gè)過程，但是不可否認(rèn)的是，當(dāng)前我國的社會(huì)政策、刑事政策以及政府和政法部門的核心任務(wù)恰恰是最大限度地消除各種形式表現(xiàn)出來的社會(huì)敵意，防止這種敵意外化為對(duì)政權(quán)、對(duì)社會(huì)秩序和安寧產(chǎn)生影響的事件案件。在這種情勢(shì)下提出并踐行大融合戰(zhàn)略是恰逢其時(shí)勢(shì)的。

(二)節(jié)點(diǎn)之二:政府公信力的低迷

政府與民爭(zhēng)利、不親民、不溝通、不誠信、不廉潔是導(dǎo)致政府公信力低迷的最重要的原因。這里所指的政府當(dāng)然也包括公安部門。政府官員將黨、政府與群眾對(duì)立起來，通過征地、土地買賣租賃、拆遷、企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)、亂收費(fèi)等多種途徑與民爭(zhēng)利，侵占群體利益，這種“國進(jìn)民退”的現(xiàn)象很類似于孟子所反對(duì)的“府庫實(shí)而百姓貧”。在民眾維權(quán)活動(dòng)中政府采取推諉搪塞的態(tài)度，不敢承擔(dān)責(zé)任，把政府從沖突的調(diào)解者的地位，站到了既得利益的一方立場(chǎng)上，動(dòng)輒將公安機(jī)關(guān)作為強(qiáng)制力量來解決糾紛，從而使得政府形象連同公安形象受到空前的污名化。作為公安機(jī)關(guān)本身，繼續(xù)傳統(tǒng)的神秘主義、高高在上、脫離群體、關(guān)門辦案，滿足于公安包打天下、唱獨(dú)角戲的角色，從而使得公安機(jī)關(guān)的公信力大打折扣。群體事件中經(jīng)常出現(xiàn)對(duì)公安機(jī)關(guān)的沖擊;公共場(chǎng)所里如果警民發(fā)生糾紛，群眾毫無例外地站到警察的對(duì)立面中。有些群體寧可自行采取私刑方式解決糾紛也不尋求警察的介入。武漢洪山區(qū)“釘子戶”“童貽鴻”被指控扔磚頭傷人，因?yàn)椴恍湃萎?dāng)?shù)鼐?，他選擇了首都警察，花1000多塊錢坐飛機(jī)到北京朝陽雙井派出所自首。在政府和警察針對(duì)特定事件、案情發(fā)布的信息也受到群眾的普遍質(zhì)疑。浙江樂清村民錢云會(huì)被重型卡車壓死一案，樂清警方第一時(shí)間發(fā)布微博澄清案情，但數(shù)萬條跟帖絕大部分都抨擊警方撒謊。政府和公安機(jī)關(guān)公信力的空前低迷，成為當(dāng)前警務(wù)改革和治安管控中必須首先解決的瓶頸問題。

如果政府公信力的降低來源于執(zhí)政者與公民的疏離，那么，大融合戰(zhàn)略的重要任務(wù)便是不可回避地將體制內(nèi)外的資源進(jìn)行一次有機(jī)的融合。所謂有機(jī)融合是針對(duì)機(jī)械組合而言的。對(duì)此可以與杜爾凱姆所提出來的“機(jī)械團(tuán)結(jié)”的概念結(jié)合起來加以理解。機(jī)械組合是國家政治經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)組織之間或是與個(gè)體之間的強(qiáng)制性的、剛性的組合。在“專政”體制下這種機(jī)械組合是難以避免的。有目共睹的現(xiàn)實(shí)正是:整個(gè)社會(huì)正在從以往的機(jī)械團(tuán)結(jié)或是機(jī)械組合，向有機(jī)融合的方向演進(jìn)?！皵橙恕北桓姆Q為“競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，敵意性的概念開始淡化，對(duì)抗性的矛盾也不再堅(jiān)持使用對(duì)抗性的方式來解決，如刑事和解、恢復(fù)性司法的倡導(dǎo)。政府公權(quán)力的妥協(xié)、官員向百姓“屈尊”是重新獲取公信力的前提。

(三)節(jié)點(diǎn)之三:治安管控觀念的偏見與非科學(xué)化傾向

個(gè)體或群體在管控中所發(fā)生的沖突，其要害便在于管控者對(duì)于被管理對(duì)象的社會(huì)偏見，也可稱為在官本位的語境之下形成的刻板印象。大融合工程正是針對(duì)這些社會(huì)偏見或刻板印象而設(shè)計(jì)并運(yùn)作的，在“大融合”的趨勢(shì)下社會(huì)偏見在體制內(nèi)外都發(fā)生著根本性的變化:

偏見之一:“我們”與“他們”的定位。即執(zhí)政者與其他社會(huì)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織或民眾之間從來就不是平等的，有高低貴賤之分，是“管控——服從”關(guān)系，是“我們”和“他們”的關(guān)系。正如那個(gè)逯姓局長對(duì)記者所說的“名言”:你到底是為黨說話，還是為群眾說話。一語道破眾多官員深諳其道、又深藏不露的潛意識(shí)。這也足以證明，這種偏見不僅存在而且深深地融化在一些官員的血液里。

社會(huì)心理學(xué)里把群體之間因?yàn)閮r(jià)值觀差異而發(fā)生的疏離形象地稱之為“我們——他們”模式，是影響人類思想的一種二元類別的分析模式。這種模式與人類的負(fù)向的刻板印象相關(guān)，將人類的群體人為劃分為對(duì)立的、相互排斥的、沒有溝通與關(guān)聯(lián)的兩部分［4］。在罪犯矯治活動(dòng)中也涉及“我們——他們”模式。如果公眾將是否吸毒當(dāng)做劃分“我們——他們”兩大群體的固化標(biāo)準(zhǔn)，如果已經(jīng)戒完毒的人還會(huì)把自己劃入吸毒者(我們)一邊，那么他們就沒有可能重新融入到社區(qū)中去，公眾也就沒有可能主動(dòng)接納那些已經(jīng)戒毒的人，歡迎他們重歸社區(qū)，而有可能把他們?cè)僖淮瓮苹氐轿救后w中去復(fù)吸。這種理念如果植根于執(zhí)政執(zhí)法理念之中，暗示出黨和政府葆有著自己的特殊利益，不可避免地會(huì)將黨與政府同群眾對(duì)立起來，從而形成“我管理，你服從”的壓制性的、不平等的管理格局。

移情式的理解?！按笕诤稀睉?zhàn)略試圖將這種關(guān)系改變?yōu)槠降鹊?、合作型管控關(guān)系。主政者在面對(duì)官民或警民矛盾時(shí)采取移情式的理解方式，不啻為一種破除“我們——他們”刻板印象的一種有效方法。永城市公安局邵明杰局長在一次調(diào)解群體維權(quán)事件中，曾經(jīng)對(duì)聚集的群眾說過:我如果是你村里的村民，遇到這種事，我也會(huì)做出和你們一樣的事來。這種表達(dá)并沒有得到其他干部的首肯，但這種表達(dá)確實(shí)獲得了維權(quán)群眾的一致認(rèn)可，一件本來想用強(qiáng)制力解決的糾紛成功地得到和平化解。這種處理方式在社會(huì)學(xué)上被看做是一種移情式的理解(馬克斯·韋伯)，即以被觀察者的角度，用他們的情感和立場(chǎng)來觀察事物，以取得結(jié)論的客觀性。移情式的理解是當(dāng)前應(yīng)當(dāng)大力推廣的科學(xué)執(zhí)政理念，堅(jiān)決消除在治安管控過程中嚴(yán)重存在的長官意志、個(gè)人主觀意志和官本位的意志。

偏見之二:執(zhí)政機(jī)構(gòu)與外部社會(huì)保持封閉性，這種封閉性長期以來被看做是治安管控的需要。警務(wù)封閉，拒絕對(duì)話和不及時(shí)客觀的信息發(fā)布，從而將民眾界定為“不明真相”。個(gè)體或群體的維權(quán)行為被看做是不合理的自私自利行為，是與管控目標(biāo)相對(duì)立的挑戰(zhàn)或“有意鬧事”。大融合的結(jié)果其實(shí)是刻板印象的消除，在這一理念的支持下，執(zhí)政者不會(huì)發(fā)出“到底是為黨說話，還是為群眾說話”這樣愚蠢的話語。從官民對(duì)立的陷阱中跳出來，“大融合”將這種封閉性改變?yōu)殚_放型的管控模式。局長手機(jī)號(hào)碼向公眾公開，24小時(shí)接聽;公安局長定期進(jìn)行的電視講話。通過警官藝術(shù)團(tuán)赴農(nóng)村進(jìn)社區(qū)“心連心”慰問演出，組織500名民警每周逐鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展“走百村入千戶訪萬民”大走訪獻(xiàn)愛心活動(dòng)，開通40臺(tái)流動(dòng)警務(wù)車登門警務(wù)服務(wù)、平安進(jìn)校園、請(qǐng)公眾走進(jìn)警營、開通網(wǎng)上警務(wù)室警民互動(dòng)等多種形式，問計(jì)于民，問政于民，拉近了警民距離，調(diào)動(dòng)了廣大群眾參與治安防控的積極性。

偏見之三:“強(qiáng)化剛性維穩(wěn)機(jī)制”。公安機(jī)關(guān)長期以來被定位于國家和政府的“刀把子”，在處理社會(huì)矛盾中至今仍然沒有擺脫“矛盾兩分法”的“專政思維”模式。應(yīng)當(dāng)看到，“矛盾兩分法”是在階級(jí)斗爭(zhēng)的語境之中，從斗爭(zhēng)哲學(xué)中衍生出來的“人治思維模式”。從根本上是屬于“絕對(duì)主義”或是“極端主義”的思維模式。把復(fù)雜的矛盾“簡單化”，其實(shí)是不承認(rèn)矛盾的復(fù)雜性，把矛盾的解決統(tǒng)統(tǒng)置于階級(jí)斗爭(zhēng)的對(duì)立模式之中。在這種模式中，矛盾只有本質(zhì)上不同的兩種，非此即彼，量的差別只是在這兩種矛盾各自的框架中才會(huì)存在，也就是說在人民內(nèi)部矛盾與敵我矛盾之間沒有度量的差別，只有性質(zhì)的不同［5］。必須看到階級(jí)斗爭(zhēng)為綱的年代里為奪取政權(quán)而把社會(huì)矛盾簡化為“敵與友”兩種階級(jí)的矛盾。這種劃分在新時(shí)期早已不符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)，信息時(shí)代和商品經(jīng)濟(jì)時(shí)代所出現(xiàn)的社會(huì)矛盾呈現(xiàn)出高度分化的趨向，遠(yuǎn)非敵與我兩類矛盾所能概括。因此，必須根據(jù)沖突的烈度、危險(xiǎn)性、危害性進(jìn)行多層次的劃分。例如，所謂“人民內(nèi)部矛盾”也是有對(duì)抗性的，也有可能觸犯最嚴(yán)厲的刑罰。

傳統(tǒng)管控模式概括地講，一是居高臨下的管控態(tài)勢(shì);二是管控雙方的“被動(dòng)——被動(dòng)”狀態(tài);三是內(nèi)外部溝通的隔絕;四是管控目標(biāo)的多方不一致。

其一，從結(jié)構(gòu)關(guān)系上講，公安機(jī)關(guān)與相關(guān)機(jī)構(gòu)和民眾的地位是不平等的，是居高臨下所施加的管控。以打擊為主導(dǎo)的控制理念、缺乏對(duì)警察執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督都是造成這種不平等狀態(tài)的原因。

其二，從管控雙方的能動(dòng)關(guān)系上看，雙方均處于被動(dòng)狀態(tài)。“重打擊、輕預(yù)防”的理念使得警察的行動(dòng)滯后于案發(fā)，而不是主動(dòng)地實(shí)施事前預(yù)防。而警察在治安活動(dòng)中慣于充當(dāng)獨(dú)角，民眾被拒絕于預(yù)防活動(dòng)之外，在涉及相關(guān)活動(dòng)中民眾也是被動(dòng)地參與。

其三，從管控雙方的內(nèi)外部關(guān)系上看，警察機(jī)構(gòu)內(nèi)部與外部相關(guān)機(jī)構(gòu)與民眾的隔絕、不溝通、不透明。

其四，是管控目標(biāo)的分歧，首先表現(xiàn)在政府在案事件發(fā)生后的本能反應(yīng)，通常表現(xiàn)為剛性的穩(wěn)定觀，要求警察運(yùn)用強(qiáng)制力最高效地平息事件案件。警察如果不能尋求更為恰當(dāng)?shù)奶幹檬侄危愫芸赡芟癞Y安事件或孟連事件一樣，淪為政府的滅火隊(duì)和替罪羊的角色。從民眾的角度來講，擁護(hù)警察的管控行動(dòng)并不等于贊同自己為這種行動(dòng)在權(quán)益(如個(gè)人行動(dòng)的自由、隱私權(quán))上做出犧牲。

在“大融合”的理念之下，對(duì)傳統(tǒng)管控模式的改革目標(biāo)就是將“居高臨下的管控態(tài)勢(shì)”轉(zhuǎn)化為“平等協(xié)商的管控狀態(tài)”;將雙方的“被動(dòng)——被動(dòng)”狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃?dòng)——主動(dòng)”狀態(tài);將內(nèi)外部溝通的隔絕狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皽贤ㄍ该鳡顟B(tài)”，便會(huì)在管控過程中首先追求非強(qiáng)制手段，而把強(qiáng)制力作為后盾。

四、大融合在治安管控中的現(xiàn)實(shí)展開

在社會(huì)治安管控工程之中倡導(dǎo)“大融合”的思想，主要是指這三個(gè)方面的“融合”:即觀念契合、資源整合和功能組合。

(一)觀念的契合

治安管控工程應(yīng)當(dāng)有自己的觀念，但是更重要的是那些支配、指導(dǎo)治安管控工程的設(shè)計(jì)理念和基本原理。盡管我們社會(huì)的管理結(jié)構(gòu)是一元化的，有著統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一的指導(dǎo)思想，但在實(shí)踐中我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，政府的各個(gè)部門和不同的社會(huì)組織和群體都會(huì)有著各自的生存理念，這些理念在不同程度上產(chǎn)生著差異和沖突，如黨政關(guān)系、黨群關(guān)系、干群(官民)關(guān)系;政府與執(zhí)法司法部門的關(guān)系;黨組織與執(zhí)法司法部門的關(guān)系、不同族群和利益群體之間的關(guān)系都是因?yàn)殡p方在訴求和理念上存在著差異而造成各種形式的矛盾沖突。毋庸諱言，這些關(guān)系所體現(xiàn)出來的理念經(jīng)常是對(duì)立和沖突的，不承認(rèn)這種對(duì)立沖突，我們就無法理解黨委與公安機(jī)關(guān)對(duì)穩(wěn)定或民眾維權(quán)的不同觀念，就無法理解網(wǎng)民對(duì)政府表態(tài)的公開的不信任，就無法理解政法委與司法執(zhí)法機(jī)關(guān)在案件處理上的分歧，等等。因此，所謂的觀念契合就是縮小雙方或各方在觀念上的差異，化解觀念沖突，達(dá)到不同觀念的契合，既允許“同而不同”，又要追求“求大同存小異”，從而使得全社會(huì)在維護(hù)社會(huì)公正和安寧方面達(dá)成共識(shí)。

1．民生訴求與治安管控之間的觀念契合

根據(jù)結(jié)構(gòu)功能主義的上述前提，大融合所做出的假設(shè)是，人是可以做出理性選擇的，這種理性選擇是管控行動(dòng)實(shí)現(xiàn)效績的前提條件。

然而這種理性不會(huì)自發(fā)地與社會(huì)公共目標(biāo)相吻合，而是需要加以規(guī)范或是使之服從規(guī)范的制約，在被創(chuàng)造的適當(dāng)?shù)那榫持胁拍軌蚴沟媚軇?dòng)的行動(dòng)者的目標(biāo)與公共目標(biāo)相契合。社會(huì)管控的目標(biāo)不是在單純的強(qiáng)制中實(shí)現(xiàn)的，而是在管控者與群體或民眾的行動(dòng)目標(biāo)相契合的時(shí)候才有可能最終實(shí)現(xiàn)其長期效績。

被規(guī)范化的理性行動(dòng)。自由意志論所提出的理性行動(dòng)，指出了個(gè)人或是特定群體對(duì)于自我權(quán)益的自發(fā)維護(hù)。大融合首先承認(rèn)這種自發(fā)的理性行為的合理性，而不再像傳統(tǒng)中那樣被看做是貶義的“自私行為”，并被置于與管控目標(biāo)根本對(duì)立的地位。

滿足民生訴求在“大融合”中被當(dāng)做是工作的最終目標(biāo)，是以民為本、執(zhí)政為民、從警為民的出發(fā)點(diǎn)和歸結(jié)點(diǎn)。然而，在現(xiàn)實(shí)中民眾維權(quán)活動(dòng)經(jīng)常因?yàn)闄?quán)益得不到及時(shí)的滿足，而發(fā)生違反治安條例的行為。永城經(jīng)驗(yàn)告訴我們，在因維權(quán)引發(fā)治安事件的時(shí)候，一定不能把處罰違法違規(guī)者當(dāng)做首要任務(wù)，而要把承認(rèn)并滿足民眾維權(quán)的合法訴求當(dāng)做第一要?jiǎng)?wù)。要看到民眾維權(quán)中的過激行為通常是因?yàn)檎蛔鳛榛蚴菫E用權(quán)力所引發(fā)的，在這種情況下只講制裁就有可能進(jìn)一步激化矛盾，使民眾對(duì)政府更加失望，造成政府公信力的進(jìn)一步降低。永城在處置因征地、拆遷、補(bǔ)償、權(quán)屬關(guān)系不清引起的群體維權(quán)事件中的做法是:聯(lián)合與糾紛相關(guān)的多家政府部門，逐家逐戶做工作，傾聽意見，對(duì)群眾的合理訴求逐一答復(fù)，認(rèn)真落實(shí)到位。針對(duì)群體事件中確實(shí)存在的惡意上訪、嚴(yán)重侵犯社會(huì)秩序、毀壞公私財(cái)物的人，永城經(jīng)驗(yàn)是區(qū)分不同情節(jié)，區(qū)別對(duì)待，“先禮后兵”。“合理訴求，合理解決;非法滋事，依法懲處?！睆亩瑫r(shí)實(shí)現(xiàn)了解救民眾之疾苦，懲治擾民之惡行的雙重目的，從行動(dòng)上實(shí)現(xiàn)了民生訴求與治安管控之間的觀念契合。

2．政府維穩(wěn)與治安管控的觀念契合

不可否認(rèn)的是，政府維穩(wěn)與治安管控的觀念在會(huì)議上似乎始終是一致的，但是在實(shí)際事件案件的處置中卻常常會(huì)發(fā)生沖突。在發(fā)生群體事件時(shí)，政府的第一個(gè)本能反應(yīng)就是要求公安部門立即采用強(qiáng)制手段，抓捕帶頭鬧事者，在最短的時(shí)間內(nèi)平息事態(tài)。面對(duì)這一情境，許多地區(qū)的公安機(jī)關(guān)大都采取了服從上級(jí)的態(tài)度，用強(qiáng)硬手段應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。然而，其結(jié)果是造成沖突的進(jìn)一步升級(jí)。早先發(fā)生的甕安事件、孟連事件、隴南事件都存在這種現(xiàn)象。其根源還在于政府維穩(wěn)與治安管控的觀念在實(shí)際操作的層面上發(fā)生了沖突。英國最近發(fā)起警務(wù)改革，其最直接的原因就是社區(qū)和地方警察機(jī)構(gòu)對(duì)英國政府和內(nèi)政部過度干預(yù)地方警務(wù)不滿。

在觀念發(fā)生沖突時(shí)，政府的態(tài)度應(yīng)當(dāng)是“抓大放小”，強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)的現(xiàn)實(shí)性，但不宜過多干預(yù)公安在應(yīng)對(duì)群體突發(fā)事件中的具體策略和部署。永城經(jīng)驗(yàn)是在群體事件發(fā)生之后，尊重上級(jí)盡快平息事態(tài)的批示，但并沒有把上級(jí)批示理解為武力壓制，沒有盲目采取強(qiáng)硬手段，而是加強(qiáng)情報(bào)搜集，信息主導(dǎo)。深入調(diào)查事態(tài)發(fā)生發(fā)展的原因，區(qū)分參與者的不同動(dòng)機(jī)，分化疏導(dǎo)，超前預(yù)警預(yù)判，防患于未然，成功平安化解了多起已經(jīng)初具規(guī)模的群體事件。

3．群眾坐享平安與參與治安的觀念契合

公眾在維護(hù)自我權(quán)益的過程中是可以做出理性選擇的。如帕森斯所述，如果個(gè)人僅僅追求自己的權(quán)利，那么社會(huì)是能夠“自發(fā)地”平衡并滿足其個(gè)人的要求的。帕森斯把這種假設(shè)稱為“自發(fā)的自我調(diào)節(jié)機(jī)制”。然而他指出，僅限于這種自發(fā)的自我調(diào)節(jié)顯然是不可能的。在激烈的社會(huì)沖突中，至高無上的理性成了被沖擊的對(duì)象［6］?，F(xiàn)實(shí)中人的理性并不能自動(dòng)成為社會(huì)行動(dòng)的積極力量。特別是在個(gè)人權(quán)利與公共目標(biāo)發(fā)生沖突的時(shí)候，在群體目標(biāo)與警察行動(dòng)的目標(biāo)發(fā)生沖突的時(shí)候，在群體內(nèi)部的一致性與警察代表政府所設(shè)立的規(guī)范發(fā)生沖突的時(shí)候，理性并不能直接轉(zhuǎn)化為秩序。

“危難時(shí)找警察”，民眾普遍認(rèn)為自己能夠享受平安的生活依靠的就是警察，治安搞不好就是警察的責(zé)任，社區(qū)治安與我無關(guān)。這種被動(dòng)的平安理念在各個(gè)社會(huì)里都是一種傳統(tǒng)觀念。在越來越多的城市里可以看到“社區(qū)是我家”這樣的標(biāo)語，這意味著全民性的、主動(dòng)參與社會(huì)治安的做法已經(jīng)成為一個(gè)大趨勢(shì)。這個(gè)大趨勢(shì)其實(shí)就是我們所倡導(dǎo)的治安管控工程中的“大融合”的趨勢(shì)。永城的經(jīng)驗(yàn)是:通過“走百村入千戶訪萬民”的活動(dòng)，開展對(duì)群眾的法制教育和安全防范常識(shí)教育，提高群眾的法律意識(shí)。永城市公安局邵明杰局長經(jīng)常在電視臺(tái)發(fā)表電視講話，用當(dāng)?shù)胤窖灾v解治安防范知識(shí)，與群體在電視上進(jìn)行面對(duì)面的交流。在城區(qū)選聘了1300名城管環(huán)衛(wèi)職工為“治安信息員”，義務(wù)提供治安信息和情報(bào)。全市1600多名公交、出租車司機(jī)成為“平安志愿者”，出租車公司無線電臺(tái)與110指揮中心聯(lián)網(wǎng)。發(fā)揮360名大學(xué)生村官治安協(xié)管員的作用。每個(gè)“平安志愿者”在做好本職工作的同時(shí)，都成為法律知識(shí)宣傳員、矛盾糾紛調(diào)解員、平安建設(shè)信息員。廣大農(nóng)村，由村組干部、黨團(tuán)員、治安積極分子組成以“護(hù)村隊(duì)”、“護(hù)廠隊(duì)”、“護(hù)校隊(duì)”、“大嫂巡邏隊(duì)”、“老人守護(hù)隊(duì)”等群防群治隊(duì)伍。永城市在城郊設(shè)立的網(wǎng)狀治安卡點(diǎn)，在查緝流竄犯罪分子的緊急時(shí)刻，會(huì)出現(xiàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民手持農(nóng)具參與圍堵罪犯的感人場(chǎng)面。這不由使人想起在戰(zhàn)爭(zhēng)年代廣大民眾同仇敵愾參與抗擊日寇的相似場(chǎng)景來。

永城市花大力氣防范細(xì)小的群體糾紛、鄰里糾紛、家庭糾紛是具有啟發(fā)性的。提出“寧愿防范累死，不讓破案難死”的口號(hào)，這種做法是“以小見大，抓小防大”，符合犯罪預(yù)防的基本原理，即不講究刑罰的苛厲，而講求社會(huì)控制的有效性和及時(shí)性。

(二)資源整合

從資源整合的角度所反映出來的“大融合”戰(zhàn)略。

1．多部門的資源整合

社會(huì)治安綜合治理的有效性關(guān)鍵在于各政府部門和社會(huì)組織的多方整合。永城市公安局的治安管控和警務(wù)改革首先得到了市委市政府的鼎力支持。2010年全市公務(wù)員考核共有90個(gè)指標(biāo)，撥給市公安局的有48個(gè)，占全市指標(biāo)的一半以上，穩(wěn)定和激勵(lì)了市公安局的干部隊(duì)伍。在永城最有特色的治安卡點(diǎn)建設(shè)中，市政府要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府最大限度支持卡口建設(shè)，作為試點(diǎn)的臥龍鄉(xiāng)黨委政府出臺(tái)了專門文件，在人、財(cái)、物三個(gè)方面給予全力支持。在信息情報(bào)工作的建設(shè)中有效整合了民政、信訪、電信、金融、工商、稅務(wù)、計(jì)生、社保等部門的相關(guān)信息，拓寬了各類公安情報(bào)系統(tǒng)的“信息源”，為高端信息技術(shù)系統(tǒng)的運(yùn)用提供了堅(jiān)定的保障。永城經(jīng)驗(yàn)中的資源整合，是“大融合戰(zhàn)略”的重要組成部分，這種資源整合從根本上改變了公安部門單打獨(dú)斗的尷尬局面，從整體上形成了社會(huì)治安管控的合力。

2．公安內(nèi)部系統(tǒng)的資源整合

屯警一線、警力置換是公安內(nèi)部系統(tǒng)資源整合的體現(xiàn)。為解決警力倒掛、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能重疊等問題，對(duì)局直內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和實(shí)戰(zhàn)單位職能進(jìn)行重新整合，撤銷內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)13個(gè)，局直內(nèi)設(shè)單位由原來26個(gè)精簡為13個(gè)，精簡50%;對(duì)機(jī)關(guān)和警種警力進(jìn)行優(yōu)化組合，精簡警力160人，全部充實(shí)到派出所。警力下沉，解決了多年來機(jī)關(guān)化和零距離服務(wù)群眾難等問題，民警時(shí)時(shí)就在身邊，切實(shí)增強(qiáng)了見警率、管事率和安全感。警力前移拉近的只是警察與民眾的物理距離。但只有讓警察與群眾做到零距離接觸，才有可能最終拉近兩個(gè)群體的心理距離，增加群眾的安全感和對(duì)警察的信任感。

3．社會(huì)資本的資源整合

在社會(huì)價(jià)值失范、不平等、犯罪率上升、社會(huì)不信任和不安全感上升的時(shí)候，社會(huì)資本的匱乏是最重要的原因。弗朗西斯·福山在《大分裂》一書中曾經(jīng)為社會(huì)資本做出定義:群體成員共有的一套非正式的允許他們之間進(jìn)行合作的價(jià)值觀和準(zhǔn)則［7］。城市人群出現(xiàn)“沙化”和“原子化”、凝聚力降低的時(shí)候，社會(huì)維護(hù)社會(huì)治安不可能成為當(dāng)?shù)鼐用竦淖杂X行動(dòng)。在這場(chǎng)行動(dòng)中警察應(yīng)當(dāng)成為在這個(gè)陌生人社會(huì)中溝通協(xié)調(diào)社會(huì)成員的重要力量，在與民眾的融合中，不能要求民眾變成主導(dǎo)，警察一定是這種人際關(guān)系大融合主動(dòng)和主導(dǎo)的力量。警務(wù)民營化是指在警察服務(wù)提供過程中，更多地依靠和利用私營部門的力量，以滿足公眾各種不同安全需求的一種警務(wù)活動(dòng)［8］。應(yīng)當(dāng)看到，雖然社會(huì)的大融合和社會(huì)資本的積累是全社會(huì)各種力量、諸多群體參與的活動(dòng)，但是毋庸置疑的是，警察是這一活動(dòng)中最具活力、最具有行動(dòng)力、最可能發(fā)揮直接效力的一個(gè)組織。質(zhì)而言之，在消除負(fù)向敵意因素活動(dòng)中，警察隊(duì)伍是推動(dòng)社會(huì)大融合最強(qiáng)有力的一支力量。

(三)功能組合

治安防控中警察力量所發(fā)揮的功能是固有的。任何一種治安防控模式都離不開“預(yù)防——打擊——管理——服務(wù)”等四功能的聯(lián)動(dòng)。

1．以結(jié)構(gòu)調(diào)整改變功能

首先，改變上大下小的“倒金字塔形”的公安機(jī)關(guān)警力配置模式，將局機(jī)關(guān)的部門精簡50%，將局里的160名干警充實(shí)到基層派出所。從結(jié)構(gòu)上將倒置的金字塔重新顛倒過來。從而也就有可能使治安防控功能由被動(dòng)后置型轉(zhuǎn)為主動(dòng)前置型。

其次，改變單一化的警力配置模式。永城市局為彌補(bǔ)全市警力相差1100多的缺口，從地方上招收巡防隊(duì)員、卡口協(xié)警、專職聯(lián)防隊(duì)員，從清潔工和出租車司機(jī)中聘請(qǐng)信息員的做法，使得治安防控隊(duì)伍形成了以專業(yè)警察為核心層、以輔警、協(xié)警和信息員為重要防控力量的格局，從而將從前因警力不足、為破案疲于奔命的局面，轉(zhuǎn)變?yōu)橐灶A(yù)防為主，完成了打防功能的轉(zhuǎn)換。

2．功能的重新定位

(1)打防功能的重新定位。以防為主，防中有打，以打促防，以打?yàn)榉馈?/p>

(2)預(yù)防功能的重新定位。主要體現(xiàn)在預(yù)防為主這一宗旨不僅在理論上而且在實(shí)踐中得以落實(shí)。

(3)管理功能的重新定位。主要體現(xiàn)在管理模式的科學(xué)化(如堅(jiān)持評(píng)議、倒查、研判制度激勵(lì)機(jī)制的建設(shè)等)、民主化(如鼓勵(lì)民警參與“金點(diǎn)子”等創(chuàng)新活動(dòng)，從優(yōu)待警等)、信息化(與省廳“大情報(bào)”系統(tǒng)接機(jī)、建立信息員隊(duì)伍和人體生物信息數(shù)據(jù)庫等)。

(4)服務(wù)功能的重新定位。以服務(wù)為內(nèi)容的工作在比例上逐漸上升，在美國，包括管理在內(nèi)的服務(wù)項(xiàng)目的比例達(dá)到70%。永城經(jīng)驗(yàn)中的警力前移，“零距離”服務(wù)群體，近距離收集信息便體現(xiàn)了這一點(diǎn)。

3．多項(xiàng)功能的有機(jī)組合

多項(xiàng)功能的有機(jī)組合包含有兩層含義:一是承認(rèn)并存關(guān)系。治安防控功能是多項(xiàng)功能兼?zhèn)涞?，雖然分為主次，但不可偏廢，多項(xiàng)功能是為了共同目標(biāo)而共存的;二是融合互斥關(guān)系。不可否認(rèn)，預(yù)防、打擊、管理、服務(wù)四大功能之所以要做出區(qū)分，就是因?yàn)樗鼈冇懈髯运囟ǖ男Я吞囟ǖ墓ぷ髂繕?biāo)，在每項(xiàng)功能之間的差異，使得這些功能存在著博弈。這種博弈表現(xiàn)在不是在任何時(shí)候兩種或兩種以上的功能都是可以并行不悖的、都不存在互斥關(guān)系的。在談及“兩手都要硬”、“齊抓并舉”的時(shí)候一定不能否認(rèn)二者之間的互斥性。問題在于如何認(rèn)識(shí)和解決這種互斥性，使之在互斥中達(dá)到互動(dòng)與融合。例如，打與防就是一對(duì)互斥的概念，同時(shí)又可以通過調(diào)適使之成為互動(dòng)而又兼容的概念。比如永城市局注意“以小見大”，認(rèn)真對(duì)待細(xì)小的民事糾紛，并對(duì)其中無理取鬧的嚴(yán)肅查處。這種做法中“有打有防，打中有防”。問題的關(guān)鍵在于從主觀上消除打與防根本對(duì)立、互不兼容的陳舊觀念，看到所謂博弈就是在對(duì)立中共生共存。

(1)在實(shí)現(xiàn)保障社會(huì)公正(social justice)和維護(hù)社會(huì)安定(social stable)兩大理想目標(biāo)中的功能組合。理想目標(biāo)就是相對(duì)于現(xiàn)實(shí)目標(biāo)而言的長遠(yuǎn)目標(biāo)。這兩類目標(biāo)其實(shí)也是相互融合的:防控功能效力的實(shí)現(xiàn)就是向防控目標(biāo)的逼近，是在實(shí)現(xiàn)治安防控的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)中逐漸實(shí)現(xiàn)理想目標(biāo)的。換言之，保障社會(huì)公正和維護(hù)社會(huì)安定這兩項(xiàng)理想目標(biāo)是在執(zhí)法和維持秩序兩項(xiàng)現(xiàn)實(shí)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)中逐漸得以實(shí)現(xiàn)的。

理想目標(biāo)可以合并理解為全社會(huì)范圍里的人權(quán)和權(quán)益保護(hù)、實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的最大幸福這一終極目標(biāo)。在四大功能中都可以體現(xiàn)出為實(shí)現(xiàn)這一終極目標(biāo)而發(fā)揮的效能。例如，預(yù)防功能，使守法的人不受非法侵犯，使得可能犯罪的人不去犯罪，這就是人權(quán)保障。打擊、管理和服務(wù)功能也從不同側(cè)面體現(xiàn)出來這一點(diǎn)。由此可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)新的視角:即在治安防控的諸多功能發(fā)生效能的時(shí)候，其實(shí)都是以“人權(quán)和權(quán)益保護(hù)、實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的最大幸福這一終極目標(biāo)”為工作的出發(fā)點(diǎn)和歸結(jié)點(diǎn)的。應(yīng)當(dāng)這樣理解:把這種理念灌注到防控過程之中，既成為防控功能釋放的理論指導(dǎo)，同時(shí)也成為功能釋放所欲追求的終極目標(biāo)。

(2)在實(shí)現(xiàn)法律執(zhí)行(law enforcement)和維持秩序(order maintenance)兩大現(xiàn)實(shí)目標(biāo)中的功能組合。也就是說以上兩大現(xiàn)實(shí)目標(biāo)是在預(yù)防——打擊——管理——服務(wù)等四項(xiàng)功能的聯(lián)動(dòng)中實(shí)現(xiàn)的。與理想目標(biāo)相比，四項(xiàng)功能的聯(lián)動(dòng)在實(shí)現(xiàn)兩大現(xiàn)實(shí)目標(biāo)中表現(xiàn)得更有針對(duì)性、時(shí)效性。

(3)以預(yù)防為主的多項(xiàng)防控功能組合。在整體性的治安防控戰(zhàn)略中的功能組合。預(yù)防——打擊——管理——服務(wù)四項(xiàng)功能不是平等關(guān)系，而是包含關(guān)系，是以預(yù)防即防控為主導(dǎo)的關(guān)系。上述“以防為主，防中有打，以打促防，以打?yàn)榉馈保f明了打防關(guān)系。而管理與服務(wù)兩項(xiàng)功能與強(qiáng)制性打擊相區(qū)別，也可以看做是“預(yù)防”或防控的重要組成部分。

(4)積累社會(huì)資本的功能。這是一個(gè)區(qū)別于四大功能之外的一項(xiàng)功能，也可以看做是四項(xiàng)功能的聚合?？梢钥吹剑鐣?huì)資本的缺失或是積累是衡量一個(gè)社會(huì)有序性和文明程度的重要標(biāo)志，也是社會(huì)治安敗壞或重整的重要資源。因此，治安防控過程中對(duì)于一個(gè)社會(huì)的社會(huì)資本的整飭、扶植、積累、使用便成為至關(guān)重要的工作重點(diǎn)。在永城經(jīng)驗(yàn)中我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，警察們所做的大量工作是在通過“抑惡”達(dá)到“揚(yáng)善”，是在挽救社會(huì)文明、遏止社會(huì)失范、促進(jìn)公正廉潔。把警察的工作局限于解危鋤惡或是秩序維持的層面上是存在局限性的。

五、幾個(gè)有待探討的問題

(一)永城經(jīng)驗(yàn)推廣的可行性論證

永城經(jīng)驗(yàn)中帶有很強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人因素，如邵明杰局長的“超常規(guī)”的個(gè)人表率作用。所謂超常規(guī)是指邵明杰局長向公眾公布手機(jī)號(hào)碼、24小時(shí)接聽群眾來電、超負(fù)荷的工作量等率先垂范的行為。從個(gè)體層面上講，這些行為是領(lǐng)導(dǎo)帶動(dòng)全市局開展警務(wù)改革的先決條件。據(jù)此，才有可能促成大力度的警務(wù)改革、大范圍的機(jī)構(gòu)精簡、警力下沉和干警的大工作量。由于我國的絕大多數(shù)公安廳局的領(lǐng)導(dǎo)很難做到這些，于是，這就為警務(wù)改革的徹底性掛上了問號(hào)——換個(gè)局長會(huì)是什么樣子?也為永城經(jīng)驗(yàn)的推廣性和可復(fù)制性提出了挑戰(zhàn)——缺乏這個(gè)先決條件，警務(wù)改革的力度會(huì)不會(huì)打上折扣?

(二)永城經(jīng)驗(yàn)的地域性

永城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并非是外向性的。面粉加工和煤炭生產(chǎn)雖然是現(xiàn)代化的大生產(chǎn)，但并沒有伴隨著商品經(jīng)濟(jì)中的人財(cái)物的大流動(dòng)。工人包括外地戶籍的職工大都集中在封閉的工業(yè)企業(yè)之中，接受著嚴(yán)格的管理，并享受著較高的待遇，已融入當(dāng)?shù)氐木用裆钪?。高密度的外來人口、發(fā)達(dá)的商品經(jīng)濟(jì)和人財(cái)物的大流動(dòng)并不是永城經(jīng)濟(jì)的特征，也沒有成為治安防范的隱患。以農(nóng)業(yè)人口的管理為主，以涉農(nóng)人口的犯罪為主的治安防范是永城的地域特征，不可與開放性工業(yè)城市相混同。

(三)有關(guān)人權(quán)保護(hù)問題

高密度的監(jiān)控探頭、大范圍的治安卡口和信息監(jiān)控是永城治安管控的一大亮點(diǎn)。但是要注意對(duì)科技監(jiān)控的負(fù)向效應(yīng)的避免。治安監(jiān)控的有效性不能以公民的人權(quán)保障為代價(jià)。公民個(gè)人隱私、人格尊嚴(yán)、個(gè)人權(quán)益在哪些方面可能受到侵犯都值得進(jìn)行同步性的觀察和研討。

六、結(jié)語

作為永城經(jīng)驗(yàn)介紹和理論概括的一個(gè)組成部分，本文沒有具體引用和重述永城經(jīng)驗(yàn)中的具體做法。對(duì)于那些可以輕易推廣和復(fù)制的科技硬件和戰(zhàn)術(shù)部署也不再贅述，而是重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)永城經(jīng)驗(yàn)中的軟實(shí)力給我們的啟發(fā)。筆者把這種軟實(shí)力概括為“大融合”戰(zhàn)略，希望能為我國公安部門的治安管控推薦一條新的研究路徑和新的視角。

［1］［2］皮藝軍等．社會(huì)敵意事件與社會(huì)調(diào)控犯罪學(xué)高層論壇發(fā)言記錄［A］．陳興良．刑事法評(píng)論(第25卷)［C］．北京:北京大學(xué)出版社，2009．78．

［3］［7］(美)弗朗西斯·福山．大分裂:人類本性與社會(huì)秩序的重建［M］．北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社，2002．19．

［4］(美)小拉什·多茲爾．仇恨的本質(zhì)［M］．北京:新華出版社，2004．41．

［5］皮藝軍．矛盾兩分法的歷史終結(jié)［J］．綜治研究，2010，(3)．

［6］(美)杰弗瑞·亞歷山大．社會(huì)學(xué)十二講［M］．北京:華夏出版社，2000．18．

［8］鄭孟望，邱煜．美國警務(wù)民營化改革及其啟示［J］．中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2009，(3)．

New Conception on Public Order Management

PI Yi－jun

(China University of Political Science and Law，Beijing China 100088)

The concept of“general integration”in social security management and control refers to the integration of concepts，resources and functions．The government and the public security organs promote the integration of social resources into a unified control system by ways of using creative methods in order to eliminate social conflicts and social alienation，to achieve the integration of the official and the public，the police and the public，the different classes，the various ethnics etc．

“General integration”;Social order management;Management strategy;Management reform

D631

A

1008－2433(2011)05－0005－08

2011－08－05

皮藝軍(1950—)，男，湖北江陵人，中國政法大學(xué)青少年犯罪與少年司法研究中心主任，教授，主要研究方向?yàn)榉缸飳W(xué)、越軌社會(huì)學(xué)。