淺議監(jiān)管型國(guó)家中的行政法規(guī)范解釋

劉荻

(上海師范大學(xué)法政學(xué)院，上海200234)

淺議監(jiān)管型國(guó)家中的行政法規(guī)范解釋

劉荻

(上海師范大學(xué)法政學(xué)院，上海200234)

“監(jiān)管”是現(xiàn)代國(guó)家為了應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈而發(fā)展出的政府治理模式。在監(jiān)管國(guó)家的背景下，行政法解釋權(quán)的分配以及解釋的“背景規(guī)范”也產(chǎn)生了相應(yīng)的變化。美國(guó)背景規(guī)范轉(zhuǎn)變理論的社會(huì)、政治環(huán)境與中國(guó)迥異，不宜直接適用，但是其精神卻值得借鑒:利用政府反映民主，增進(jìn)個(gè)人自治、福利與平等，并且下放權(quán)力，保障市場(chǎng)的靈活性、適應(yīng)性與生產(chǎn)潛能，最大限度地實(shí)現(xiàn)監(jiān)管國(guó)家的治理效果。

監(jiān)管;司法尊重;背景規(guī)范

一、政府監(jiān)管(Government Regulation)與監(jiān)管型國(guó)家(Regulatory State)

(一)監(jiān)管(Regulation)概述

監(jiān)管(Regulation)又譯作規(guī)制、監(jiān)管，指政府行政機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)機(jī)制的框架內(nèi)，為矯正市場(chǎng)失靈，基于法律對(duì)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及伴隨其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行的微觀層面上的干預(yù)和控制活動(dòng)。

監(jiān)管包括經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和社會(huì)性監(jiān)管兩種。其中經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管是一種傳統(tǒng)的監(jiān)管形式，是指在自然壟斷和存在信息偏在的領(lǐng)域，主要為了防止發(fā)生資源配置低效和確保利用者的公平利用，政府行政機(jī)構(gòu)用法律權(quán)限，通過(guò)許可和認(rèn)可等手段，對(duì)企業(yè)的進(jìn)入和退出、價(jià)格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等有關(guān)行為加以監(jiān)管。社會(huì)性監(jiān)管是一種新型監(jiān)管形式，是以保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生以及環(huán)境保護(hù)、防止災(zāi)害為目的，對(duì)物品和服務(wù)的質(zhì)量以及伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動(dòng)制定一定標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為的監(jiān)管［1］。政府監(jiān)管為了追求經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的帕累托最優(yōu)以及維護(hù)社會(huì)公平和正義，因而是高目的性的，同時(shí)也是高制度化的行政活動(dòng)［2］。在我國(guó)，政府監(jiān)管是政府行政的一個(gè)分支，其相較于一般的行政管理有如下相同之處:1.主體都是屬于行政系統(tǒng)的機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu);2.對(duì)象都屬于立法、司法之外的行政事項(xiàng);3.目的都是為了實(shí)現(xiàn)政府管理的某種目標(biāo);4.行為性質(zhì)都屬于行政法上的行政行為;5.都要求依法進(jìn)行，并受到法律監(jiān)督，包括立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督。政府監(jiān)管與一般行政管理的區(qū)別是:1.主體是負(fù)有監(jiān)管使命的特殊主體。我國(guó)的監(jiān)管主體主要是身兼監(jiān)管與管理于一身的“綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)”，比如鐵道部，也包括具有相對(duì)獨(dú)立性的國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位和國(guó)務(wù)院不為管理的國(guó)家局中負(fù)有一定監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)，比如質(zhì)監(jiān)局、安監(jiān)局、證監(jiān)會(huì)等。2.監(jiān)管權(quán)力來(lái)源于特定法律、法規(guī)授權(quán)。中國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往缺乏授權(quán)，直接依據(jù)紅頭文件產(chǎn)生，先有主體后得授權(quán)。3.監(jiān)管主體的職能活動(dòng)具有準(zhǔn)立法、準(zhǔn)司法的性質(zhì)，具有很高的權(quán)威性，而一般行政管理主體只有執(zhí)法權(quán)［3］。

(二)監(jiān)管型國(guó)家(Regulatory State)

監(jiān)管是應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈的回應(yīng)，只要發(fā)生市場(chǎng)失靈，就產(chǎn)生監(jiān)管需求。也就是說(shuō)，市場(chǎng)失靈，是政府監(jiān)管在社會(huì)功能上的正當(dāng)性依據(jù)。以美國(guó)為例:為了應(yīng)對(duì)“自由放任主義”造成的市場(chǎng)失靈，從19世紀(jì)下半葉開始，康涅狄格州首創(chuàng)了從事鐵路監(jiān)管的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，繼而在1887年成立了第一個(gè)聯(lián)邦監(jiān)管委員會(huì)。20世紀(jì)之后，為了應(yīng)對(duì)1929年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，羅斯福領(lǐng)導(dǎo)國(guó)會(huì)制訂了廣泛的改革方案，改變了對(duì)經(jīng)濟(jì)的自由放任，由消極的“夜警國(guó)家”轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的“監(jiān)管型國(guó)家”。隨著上世紀(jì)60—70年代興起的“第二次權(quán)利革命”，美國(guó)建立了一系列社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)以保障新興民權(quán)。盡管取得了巨大成就，美國(guó)的政府監(jiān)管卻出現(xiàn)了監(jiān)管失靈的諸種狀況。為此，從里根政府到克林頓政府，美國(guó)逐步放松了經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管而加強(qiáng)了社會(huì)性監(jiān)管，集中監(jiān)管權(quán)力，減小監(jiān)管成本。此后，布什政府追尋“聰明監(jiān)管”的方法以期得到更好的監(jiān)管效果。英國(guó)最初也是守夜人國(guó)家，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)上的自由放任主義。經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，英國(guó)把其原因歸結(jié)于自由市場(chǎng)，企業(yè)不為公共謀福利，40年代推行國(guó)有化政策，把涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的部門收歸國(guó)有，因而相較于美國(guó)，經(jīng)歷了福利國(guó)家的階段。撒切爾執(zhí)政期間，發(fā)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的低效率與官商勾結(jié)。政府并非仁慈、能干、僅為人民服務(wù)的，其運(yùn)營(yíng)企業(yè)的過(guò)程中，也會(huì)像一般人一樣為自己謀福利。撒切爾進(jìn)行了民營(yíng)化的改革，學(xué)習(xí)美國(guó)，依靠自由市場(chǎng)，將國(guó)企交由私人經(jīng)營(yíng)，同時(shí)設(shè)立一系列監(jiān)管機(jī)制，監(jiān)督之不要濫用經(jīng)濟(jì)權(quán)利，防止侵犯消費(fèi)者利益。

中國(guó)在1949年之后，一度在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家否定市場(chǎng)的作用，由政府通過(guò)指令性計(jì)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)施全面控制，造成經(jīng)濟(jì)衰退，國(guó)民經(jīng)濟(jì)一度面臨崩潰。1978年之后，國(guó)家逐步走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，1992年的十四大正式確立了“建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”這一經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)。在此背景下，為了轉(zhuǎn)變政府職能，國(guó)務(wù)院進(jìn)行了一系列機(jī)構(gòu)改革。隨著這一進(jìn)程，市場(chǎng)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中逐步取得主導(dǎo)地位。1998年和2003年的兩次機(jī)構(gòu)改革建立了經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管與社會(huì)性監(jiān)管體系，奠定了中國(guó)監(jiān)管型國(guó)家的基礎(chǔ)。與英美不同，中國(guó)沒有發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、成熟的市民社會(huì)基礎(chǔ)、較為完善的法治環(huán)境以及有限政府的傳統(tǒng)。中國(guó)的市場(chǎng)機(jī)制還未充分發(fā)育，計(jì)劃體制還在不時(shí)地發(fā)揮作用;同時(shí)，中國(guó)缺乏有限政府、責(zé)任政府的傳統(tǒng)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理理念和方法仍在作祟，法治環(huán)境尚不完善。這造成了監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性、監(jiān)管權(quán)分散、監(jiān)管職能模糊甚至政治化問(wèn)題、監(jiān)管程序透明性、參與性不足等問(wèn)題［4］。

目前，中國(guó)主要的監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括:反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)(商務(wù)部、國(guó)家工商行政管理局)［5］;經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)(鐵道部、信息產(chǎn)業(yè)部、建設(shè)部、證監(jiān)會(huì)等等)以及社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)(衛(wèi)生部、公安部、勞動(dòng)部、交通部等)。

二、監(jiān)管型國(guó)家之下的行政法解釋

從概念上看，“監(jiān)管型國(guó)家”的外延小于“社會(huì)福利國(guó)”的外延，是后者的一種精致形態(tài)，是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)進(jìn)行干預(yù)、調(diào)節(jié)的一種特定模式——通過(guò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，力求直接控制各類微觀經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)。監(jiān)管國(guó)家的興起是社會(huì)福利國(guó)行政管理方式轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。在福利國(guó)家興起之后，國(guó)家由守夜人變?yōu)榉e極能動(dòng)者以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)，憲法不再要求嚴(yán)格的分權(quán)，而是要求各部門分離但相互依賴，自主且互動(dòng)，稱為公共政策形成的合作主義模式，也就是說(shuō)，一項(xiàng)法律政策出臺(tái)后，行政機(jī)關(guān)并不僅僅是簡(jiǎn)單地執(zhí)行，而是要充分發(fā)揮自己在專業(yè)、經(jīng)驗(yàn)方面的特長(zhǎng)，通過(guò)法規(guī)范解釋，在執(zhí)行與適用的過(guò)程中促進(jìn)公共政策的發(fā)展、促進(jìn)公共福祉的實(shí)現(xiàn)［6］。監(jiān)管機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)的特殊類型，在福利國(guó)家中與司法機(jī)關(guān)一道負(fù)擔(dān)立法無(wú)法承擔(dān)的實(shí)現(xiàn)廣泛社會(huì)目標(biāo)，以及完成規(guī)制活動(dòng)的重任。

與國(guó)家類型的轉(zhuǎn)變相對(duì)應(yīng)，主流行政法解釋的分析框架也經(jīng)歷了絕對(duì)主義、實(shí)用主義、憲政主義三個(gè)階段:1.絕對(duì)主義模式在立法至上、形式法治的語(yǔ)境下生成，要求以成文法為法律的唯一淵源，將法律框定在“立法機(jī)關(guān)通過(guò)的法律”這一范圍內(nèi)，并且避免彈性適用，力求嚴(yán)密。19世紀(jì)之后政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活干預(yù)不斷加強(qiáng)，行政權(quán)擴(kuò)張，這一絕對(duì)規(guī)則主義的模式已不能適應(yīng)福利國(guó)家的要求，法律推理也因?yàn)榱⒎康呐c政策因素而趨向目的性導(dǎo)向與政策性導(dǎo)向的實(shí)質(zhì)性推理，具備了開放的性質(zhì)。2.與此相應(yīng)的實(shí)用主義模式主張法律已經(jīng)制定即與立法者分離而成為客觀存在，以現(xiàn)實(shí)生活中的合理意義為基準(zhǔn)。但這種模式與“依法行政”的原則的結(jié)合仍存爭(zhēng)議。3.憲政主義模式要求將解釋理論建立在憲法理論的基礎(chǔ)之上，強(qiáng)調(diào)合法性與制約性——前者指解釋要依據(jù)法定職權(quán)和程序以達(dá)到實(shí)質(zhì)的合理，后者指解釋需要受必要限制，不能因?qū)嶋H需要放棄自律和他律［7］。

廣義的法律解釋是指在法律適用的過(guò)程中，由解釋主體對(duì)法律文本進(jìn)行闡釋，以彌補(bǔ)法律自身的抽象性與概括性。如果依據(jù)實(shí)然與應(yīng)然的二分法，可以發(fā)現(xiàn)法律解釋活動(dòng)兼具權(quán)力契機(jī)與理性契機(jī)。前者是解釋活動(dòng)的事實(shí)性因素，關(guān)涉解釋主體，指解釋權(quán)或裁量權(quán)的分配從而進(jìn)一步對(duì)理性層面的推理產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響;后者則是解釋的理性因素，涉及法律推理的策略與方法。在現(xiàn)代監(jiān)管國(guó)家之中，法律解釋在這兩個(gè)面向都面臨著新的要求。在解釋權(quán)的分配方面，司法權(quán)一方面要適應(yīng)社會(huì)對(duì)立法進(jìn)行干預(yù)，進(jìn)而具體化立法目標(biāo)的需求，擴(kuò)大司法審查的范圍，另一方面又要面對(duì)福利國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治事務(wù)決策的復(fù)雜與煩瑣，認(rèn)識(shí)自己在信息與專門能力上的缺陷，對(duì)行政機(jī)關(guān)的解釋持“尊重”態(tài)度。在解釋方法方面，孫斯坦提出了具有啟發(fā)性的觀點(diǎn):遵循與現(xiàn)代監(jiān)管國(guó)家公法結(jié)構(gòu)相融貫的“背景規(guī)范”，超越文本局限與法的客觀目的，以融合憲法原則與規(guī)制政策的解釋方法，以期達(dá)到監(jiān)管活動(dòng)的靈活、有效與憲法正當(dāng)性的平衡［8］。

三、解釋權(quán)的分配與司法尊重

解釋權(quán)首先關(guān)涉解釋的實(shí)效。詮釋學(xué)層面的法律解釋作為法律理解與適用的必然過(guò)程，其主體具有普遍性。從法律推理的角度看，推理理由的提供者與推理結(jié)論的正當(dāng)性沒有任何聯(lián)系。解釋權(quán)則是依據(jù)主體的不同，從正當(dāng)結(jié)果中識(shí)別出具有約束力的解釋，使有解釋權(quán)的主體進(jìn)行的解釋可以產(chǎn)生實(shí)際的法律效果。行政裁量權(quán)的分配不可避免地涉及上述廣義的法律解釋:司法機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)一定程度的解釋(審查)之后，選擇認(rèn)同對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定與對(duì)法律解釋，繼而停止司法機(jī)關(guān)對(duì)爭(zhēng)議事項(xiàng)的進(jìn)一步解釋。拉倫茨認(rèn)為，裁量的概念都首先被解釋為不考慮到概念對(duì)于裁量行為的可審查性的意義。［9］裁量權(quán)通過(guò)排除審查來(lái)劃定解釋的界限，然而，對(duì)這一界限的識(shí)別亦存在于司法審查的范圍之內(nèi)，對(duì)解釋權(quán)劃分標(biāo)注的“確認(rèn)”也是法律解釋的過(guò)程。

德國(guó)以不確定性法律概念為核心，將司法尊重亦即判斷余地的空間限定在了專業(yè)性極強(qiáng)的領(lǐng)域，以期避免“余地理論”的擴(kuò)張適用導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)最終決定權(quán)的剝奪。在英美法系國(guó)家，司法機(jī)關(guān)為了區(qū)分法律在適用時(shí)與行政機(jī)關(guān)的差異，在理論上確立了法律與事實(shí)的二分法——法律問(wèn)題指涉及下述事項(xiàng)的問(wèn)題:“查明是否存在此類規(guī)則或者標(biāo)準(zhǔn)，確定它的確切含義和范圍，其術(shù)語(yǔ)定義及附屬問(wèn)題的確定?！痹诖朔秶?，行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)問(wèn)題的判斷受到司法機(jī)關(guān)尊重。因?yàn)閷?duì)法律問(wèn)題的審查是法院的專長(zhǎng)，而事實(shí)問(wèn)題的審查需要專門的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，后者是行政機(jī)關(guān)的專長(zhǎng)。在監(jiān)管型國(guó)家之中，行政機(jī)關(guān)越來(lái)越多地受到立法機(jī)關(guān)的明示或暗示，使其不僅執(zhí)行政策，而且參與政策的制定甚至代替立法機(jī)關(guān)行使公共政策制定權(quán)。司法機(jī)關(guān)判斷法律問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)在多大程度上尊重行政機(jī)關(guān)成了爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。在這一背景下，基于事實(shí)與法律的二分，1984年的美國(guó)謝弗林案產(chǎn)生了司法尊重原則——謝弗林兩步法:即，法院在決定是否對(duì)行政機(jī)關(guān)的解釋給予充分尊重時(shí)，應(yīng)該考察國(guó)會(huì)對(duì)于該法律的含義是否有清楚的說(shuō)明;如果國(guó)會(huì)的意圖非常清楚，那么檢驗(yàn)到此為止;如果法律的含義并非確定(silent or ambiguous)，那么只要行政機(jī)關(guān)的解釋是合理的，法院都應(yīng)予以尊重。作為司法審查與行政機(jī)關(guān)合作的臨界點(diǎn)，司法尊重的理論基礎(chǔ)主要包括以下幾點(diǎn):

1.分權(quán)原則。作為國(guó)會(huì)制定的法律的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，行政機(jī)關(guān)在解釋國(guó)會(huì)對(duì)條文的確切含義。

留有空間的法律條文上更為適合，因?yàn)檫@一解釋事關(guān)政策決策;而政策決策是行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，而非法院的職權(quán)范圍。

2.法院的有限理性。就國(guó)會(huì)所制定的法律而言，行政機(jī)關(guān)由于負(fù)責(zé)法律的執(zhí)行，因此對(duì)于法律的來(lái)龍去脈、法律在現(xiàn)實(shí)生活中對(duì)不同的利益代表方可能產(chǎn)生的影響以及不同的決策可能導(dǎo)致的不同后果有更為清楚的認(rèn)識(shí)和把握的能力?；趯?duì)這一點(diǎn)的了解，法院應(yīng)該對(duì)行政機(jī)關(guān)就法律作出的解釋予以適當(dāng)程度的尊重。

3.根據(jù)謝弗林檢驗(yàn)的第一步，適用謝弗林尊重的行政解釋是在國(guó)會(huì)的授權(quán)下作出的，因此法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的尊重實(shí)際上體現(xiàn)的是對(duì)立法機(jī)關(guān)的謙讓和尊重。

4.與法院相比，行政機(jī)關(guān)具有更高的民主性。雖然行政機(jī)關(guān)的官員并非民選，但作為行政機(jī)關(guān)最高負(fù)責(zé)人的總統(tǒng)卻是由全體公民直接投票選出，而全體行政官員都必須向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，因此行政機(jī)關(guān)具有較法院高得多的民主性。

從第1點(diǎn)來(lái)看，司法尊重可以看做司法謙抑這一憲法原則在行政法中的體現(xiàn)——法院應(yīng)該對(duì)自己在憲政體系中的地位和有限理性保持清醒的認(rèn)識(shí)，因?yàn)樯鐣?huì)系統(tǒng)是極為復(fù)雜的，法院往往缺乏相應(yīng)的能力去對(duì)它進(jìn)行干預(yù);面對(duì)這樣的任務(wù)，行政部門是更為合適的執(zhí)行者。第2點(diǎn)則與司法謙抑中的“能力進(jìn)路”如出一轍——在現(xiàn)代福利國(guó)家及全球化的時(shí)代背景之下，社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性與以往相比大大增強(qiáng)，因此在事務(wù)的處理上更需要某些專業(yè)的技能(知識(shí))以及足夠的情報(bào)，而法院在這兩項(xiàng)上都相對(duì)欠缺，因在法院認(rèn)識(shí)上存在缺陷兒無(wú)法決定政府行為是否與合憲性標(biāo)準(zhǔn)沖突時(shí)，英美對(duì)立法機(jī)關(guān)或者委員會(huì)的決定或者表述給予更多尊重。司法尊重至多可以說(shuō)是司法消極主義理論和觀念的一種折射。

司法尊重并非對(duì)法院的一項(xiàng)憲法限制，而只是一種司法政策。也就是說(shuō)，即使是存在司法尊重原則，法院仍可以推翻行政機(jī)關(guān)的解釋，對(duì)行政機(jī)關(guān)的裁量與解釋進(jìn)行全面審查。司法謙抑對(duì)于法院的約束則既包括憲法限制，也包括政策限制。雖然對(duì)于政策限制可以由國(guó)會(huì)立法的形式予以消除，但對(duì)于憲法限制國(guó)會(huì)則無(wú)權(quán)進(jìn)行修改。這也就意味著，司法謙抑對(duì)于法院的約束較司法尊重更為嚴(yán)格和確定。在監(jiān)管國(guó)家的背景下，分權(quán)理論如果堅(jiān)持采用嚴(yán)格的形式主義加以解釋，將無(wú)法展開現(xiàn)代的行政活動(dòng)，代議機(jī)關(guān)的立法職能亦將陷入癱瘓，公民的利益無(wú)法得到實(shí)現(xiàn)與滿足。因此功能主義視角詮釋分權(quán)應(yīng)運(yùn)而生，立法權(quán)與行政權(quán)的絕對(duì)分立開始出現(xiàn)融合之勢(shì)。

在我國(guó)，司法尊重問(wèn)題同德國(guó)與英美不同。見于《憲法》、《立法法》、《人民法院組織法》的規(guī)定，法律條文的解釋由全國(guó)人大常委會(huì)壟斷，而法律的具體應(yīng)用則依法律的位階分別由最高法院、最高檢察院和政府部門解釋。這使得在立法解釋無(wú)法確保法律目的與意圖得以貫徹的情況下，由行政機(jī)關(guān)事實(shí)上壟斷了法律實(shí)施的權(quán)力，司法審查權(quán)往往止步于對(duì)行政行為合法性的審查，而在合理性問(wèn)題上則屈從于行政機(jī)關(guān)，司法審查相比之下顯得非常薄弱。如果再考慮到中國(guó)的司法機(jī)關(guān)對(duì)政府的依從與內(nèi)部管理的行政化則可以發(fā)現(xiàn)，上述問(wèn)題的根源是司法權(quán)的獨(dú)立性不足以及分權(quán)框架尚未完善。

2001年的“凱立案(凱立公司v.證監(jiān)會(huì))”便是這種困境的體現(xiàn)。該案的爭(zhēng)點(diǎn)之一便是二審法院的終審判決剝奪了作為經(jīng)濟(jì)型監(jiān)管機(jī)構(gòu)的證監(jiān)會(huì)對(duì)會(huì)計(jì)資料的鑒定權(quán)的正當(dāng)性。證監(jiān)會(huì)的敗訴實(shí)際是一系列技術(shù)性因素導(dǎo)致的:在確認(rèn)凱立公司利潤(rùn)數(shù)據(jù)真實(shí)性的問(wèn)題上，證監(jiān)會(huì)的裁量存在著明顯的草率和疏忽，在訴訟過(guò)程中的舉證過(guò)于單薄，沒有能夠證明其關(guān)于凱立公司財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)虛假的結(jié)論是正確的。然而，二審法院多走了一步——對(duì)證監(jiān)會(huì)的工作程序提出了改進(jìn)建議，從而“帶來(lái)了比其解決的問(wèn)題更大的問(wèn)題”。法院行政法的專家學(xué)者更多地強(qiáng)調(diào)凱立案對(duì)于改進(jìn)行政執(zhí)法程序的積極意義，而民商法專家學(xué)者則呼吁法院不要介入專業(yè)化的行政事務(wù)的范圍，尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)專業(yè)事務(wù)的判斷。無(wú)論如何，二審法院的判決提供了一個(gè)積極的信息:法院在裁量權(quán)的劃分上尚有能動(dòng)余地，并非必然屈從于行政權(quán)。這種能動(dòng)余地展現(xiàn)了中國(guó)司法審查的疆域，在這一空間之內(nèi)，應(yīng)當(dāng)引入合乎理性的推理、解釋方法，在程序上從“謝弗林兩步法”中吸取經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)初步審查以排除、啟動(dòng)下一步的解釋。同時(shí)也要看到，上述爭(zhēng)議的背后，是司法尊重問(wèn)題表現(xiàn)出的法制現(xiàn)代化的基本困境——以形式合理性實(shí)現(xiàn)初步的理性化，告別非理性因素以及政治、經(jīng)濟(jì)等法律系統(tǒng)外因素對(duì)司法的直接干預(yù);同時(shí)，又需要通過(guò)在國(guó)家對(duì)社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)的同時(shí)援引抽象的基本權(quán)利條款的司法能動(dòng)實(shí)現(xiàn)法律的實(shí)質(zhì)化。司法審查權(quán)的擴(kuò)張反映的是前者的要求，司法尊重反應(yīng)的則是后者的要求。這二者的平衡一方面依賴于通過(guò)立法以確立合理的、多樣化的司法尊重標(biāo)準(zhǔn)，以及推進(jìn)行政和司法的制度建設(shè)。另一方面，則可以在現(xiàn)有體制下，在法律推理的過(guò)程中，通過(guò)確立法律解釋的一系列背景規(guī)范得以保障。

四、背景規(guī)范的轉(zhuǎn)變

由本文第二部分簡(jiǎn)述的解釋方法的流變可以看出，解釋方法本身是與一定的國(guó)家治理方式相對(duì)應(yīng)，并不斷轉(zhuǎn)變自身以期為其提供正當(dāng)性的。孫斯坦認(rèn)為，任何主要的社會(huì)調(diào)控方式發(fā)生轉(zhuǎn)變——監(jiān)管型國(guó)家的行程是標(biāo)志社會(huì)功能的轉(zhuǎn)變，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變必然影響背景規(guī)范。因此，某種基本的制度安排與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)治理方式是統(tǒng)合各種技術(shù)性解釋方法的背景規(guī)范，是一種更加基本的解釋性原則。解釋方法的根本目標(biāo)是達(dá)至憲法秩序與社會(huì)功能性迫令的平衡。第三部分所述的司法尊重問(wèn)題亦即裁量權(quán)的劃分問(wèn)題，可以被包括在監(jiān)管型國(guó)家“背景規(guī)范”的轉(zhuǎn)變當(dāng)中。背景規(guī)范是孫斯坦在《權(quán)利革命之后——重塑規(guī)制國(guó)》中提出的，針對(duì)法律概念的解釋性爭(zhēng)議超越文本含義、體系、立法目的、立法歷史與立法意圖的，來(lái)自特定法律文化的“解釋性原則”，簡(jiǎn)而言之就是“法律解釋需要符合現(xiàn)代監(jiān)管型國(guó)家(規(guī)制國(guó))與憲法的基本精神與政治觀念，提高政府監(jiān)管能力，同時(shí)能最大限度地包容其他既有解釋原則”。這種背景規(guī)范是原則性的，但與高度抽象的“普遍性”、“平等”之類原則不同，乃是與現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)、政治背景直接關(guān)聯(lián)，同時(shí)關(guān)涉憲法結(jié)構(gòu)中最基本的部分;背景規(guī)范又是超越立法目的與意圖的，把法律放置于“規(guī)制國(guó)”這一更加宏大的公法秩序框架之下進(jìn)行解釋。

孫斯坦針對(duì)美國(guó)的實(shí)際情況，依據(jù)解釋功能的需求，提出了四組不同的規(guī)范，同時(shí)把它們放置于三個(gè)不同的層次，組成了了現(xiàn)代監(jiān)管國(guó)家的法律解釋體系。首先是一系列憲法原則，維護(hù)并積極促進(jìn)憲法的實(shí)質(zhì)價(jià)值，比如政治審議、政治問(wèn)責(zé)、聽證、維護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)、福利權(quán)以及法治、解釋需照顧到弱勢(shì)群體;第二是一系列“制度考慮”原則，在憲法原則的位階之下，促進(jìn)行政權(quán)力的健康運(yùn)行——比如以法律解釋促進(jìn)司法的終局性、尊重行政機(jī)關(guān)的自由裁量、慎用立法歷史解釋等;第三是提高監(jiān)管工具績(jī)效的原則，針對(duì)美國(guó)出現(xiàn)的“規(guī)制失靈”的狀況，包括了一般性的規(guī)則:比如協(xié)調(diào)立法與行政、促進(jìn)監(jiān)管立法的穩(wěn)定性、促進(jìn)監(jiān)管整體效果、防止監(jiān)管的不公正與非理性等，以及防止規(guī)制失靈的特殊規(guī)則:比如保證監(jiān)管符合成本收益原則、保證監(jiān)管手段合乎比例原則、促進(jìn)對(duì)非市場(chǎng)價(jià)值的保護(hù)、限制解釋私人利益集團(tuán)的交易條款等。由于孫斯坦對(duì)這些原則的闡述是列舉式的，其間的層次僅是初露端倪，其位階未必嚴(yán)格，同時(shí)，比如同屬于第三位階的“促進(jìn)對(duì)非市場(chǎng)價(jià)值的保護(hù)”與“保證監(jiān)管的成本收益原則”之間如何衡量等問(wèn)題尚可存疑。然而，這一系列作為背景規(guī)范的解釋原則為監(jiān)管國(guó)家中的行政法解釋提供了極有價(jià)值的啟發(fā):依據(jù)社會(huì)的功能性迫令與憲法價(jià)值，為解釋原則提供了一個(gè)譜系，以供在具體個(gè)案中進(jìn)行更為精細(xì)的衡量。比如，將尊重行政裁量權(quán)放置于制度考慮這一位階當(dāng)中，由此，便可以與更高的憲法原則進(jìn)行衡量并且兼顧較低位階的績(jī)效原則(促進(jìn)行政效率)，以在立法過(guò)程或個(gè)案的處理中確定司法尊重的更為靈活多樣的標(biāo)準(zhǔn)。

背景規(guī)范轉(zhuǎn)變理論的社會(huì)、政治環(huán)境與中國(guó)迥異，不宜直接適用，但是其精神卻值得借鑒:利用政府反映民主，增進(jìn)個(gè)人自治、福利與平等，并且下放權(quán)力，保障市場(chǎng)的靈活性、適應(yīng)性與生產(chǎn)潛能，最大限度地實(shí)現(xiàn)監(jiān)管國(guó)家的治理效果。

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On Administrative Legal Interpretation in Regulatory State

LIU Di

Regulation is a model of governance for government in modern states to response to market failure.In such context of regulatory，the distribution of administrative interpretation and the“background norms”of interpretation also changed correspondingly.The conversion of background norms in America is quite dissimilar with China;therefore，it is not proper to be used directly.Yet the spirit of such norms is worth to use for reference，which ask government to improve democracy，personal autonomous，welfare and equality，meanwhile to reduce its power，ensure the flexibility of market，and to improve adaptation and the potential of production to maximize the governance effect.

regulation;judicial deference;background norm

DF31

A

1008－7966(2011)04－0031－04

2011－03－20

劉荻(1982－)，男，北京人，2008級(jí)法學(xué)理論專業(yè)碩士研究生

［責(zé)任編輯:李瑩］