李昌庚

(南京曉莊學(xué)院 經(jīng)濟(jì)法政學(xué)院,江蘇 南京 211171)

國(guó)有財(cái)產(chǎn)的中央與地方關(guān)系合理建構(gòu),關(guān)系到中央與地方的合理分權(quán);關(guān)系到國(guó)家所有權(quán)主體的相對(duì)具體化;關(guān)系到國(guó)有財(cái)產(chǎn)法治化的路徑選擇等。從我國(guó)目前來(lái)看,關(guān)于國(guó)有財(cái)產(chǎn)的中央與地方關(guān)系,學(xué)界主要有兩種觀點(diǎn):一是“統(tǒng)一所有說(shuō)”,二是“分別所有說(shuō)”(或“分級(jí)所有說(shuō)”)。雖然“分別所有說(shuō)”占據(jù)主導(dǎo)地位,但一直未被我國(guó)立法及實(shí)踐采納,也未能提出“分別所有說(shuō)”的有效具體對(duì)策。故研究此問(wèn)題仍有相當(dāng)必要性。

一、國(guó)有財(cái)產(chǎn)的中央與地方關(guān)系觀點(diǎn)綜述

1.“統(tǒng)一所有說(shuō)”

“統(tǒng)一所有說(shuō)”是指國(guó)有所有權(quán)由國(guó)家統(tǒng)一行使,即通常所述的“國(guó)家所有權(quán)主體的統(tǒng)一性和唯一性”。有學(xué)者認(rèn)為,國(guó)有財(cái)產(chǎn)屬于全民所有,即國(guó)家所有,這就從法律上確立了除國(guó)務(wù)院之外任何部門、地方和單位都不能作為國(guó)有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)主體,也否定了那種“部門所有、地方所有”的主張,維護(hù)了國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的統(tǒng)一性和完整性。[1]也有學(xué)者認(rèn)為,“公法法人的私有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)理論”只適用于聯(lián)邦制國(guó)家,其各級(jí)政府機(jī)關(guān)享有國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán),是以這些國(guó)家的地方政府相對(duì)獨(dú)立為前提的。我國(guó)是單一制國(guó)家,不具備適用這一理論的基礎(chǔ)。[2]早期的“統(tǒng)一所有說(shuō)”采用了“統(tǒng)一所有、統(tǒng)一管理”原則,是高度中央集權(quán)體制,全部由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)家所有權(quán),地方政府缺乏自主權(quán)?；蛟S“統(tǒng)一所有說(shuō)”也認(rèn)識(shí)到了這一弊端,進(jìn)而提出了“統(tǒng)一所有、分級(jí)管理(或分級(jí)代表)”的原則。我國(guó)現(xiàn)有立法即如此。比如我國(guó)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第4條規(guī)定:國(guó)務(wù)院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定,分別代表國(guó)家對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé),享有出資人權(quán)益。相比較而言,這比以前要進(jìn)步許多,但關(guān)于國(guó)有財(cái)產(chǎn)依然沒(méi)有確定中央與地方的所有權(quán)邊界,因而存在在“國(guó)家”名義下中央與地方的隨意性越權(quán)或怠權(quán),要么爭(zhēng)相逐利,要么互相推諉責(zé)任。因此,愈來(lái)愈多的學(xué)者反對(duì)“統(tǒng)一所有說(shuō)”,提出了“分別所有或分級(jí)所有”的觀點(diǎn)。

2.“分別所有說(shuō)”(或“分級(jí)所有說(shuō)”)

“分別所有說(shuō)”是指國(guó)家所有權(quán)由中央與地方分別所有。無(wú)論法學(xué)界(主要是民法學(xué)界和經(jīng)濟(jì)法學(xué)界)還是經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)此都有闡述。從經(jīng)濟(jì)法學(xué)界和經(jīng)濟(jì)學(xué)界來(lái)看,往往是從“國(guó)有資產(chǎn)”或“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”視角分析了“分別所有”的必要性。比如:有學(xué)者認(rèn)為,對(duì)于國(guó)有制來(lái)說(shuō),根本而言則需要打破國(guó)家所有制或所有權(quán)內(nèi)部“鐵板一塊”的認(rèn)識(shí)和做法,建立中央與地方分別所有的國(guó)家所有制。[3]也有學(xué)者認(rèn)為,要將中央統(tǒng)一所有的管理格局,改革為中央與地方分級(jí)所有。[4]也有學(xué)者認(rèn)為,應(yīng)該突破政策的束縛,明確提出國(guó)有資產(chǎn)“分級(jí)所有、分級(jí)管理”原則。[5]也有學(xué)者認(rèn)為,建立一級(jí)政府、一級(jí)所有權(quán)的國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)管理體制。[6]也有學(xué)者對(duì)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)建議采用“分級(jí)所有”原則,但對(duì)資源性國(guó)有財(cái)產(chǎn)等仍采用“統(tǒng)一所有”原則。[7]

從我國(guó)實(shí)踐來(lái)看,雖然中國(guó)大陸目前并沒(méi)有采納“分別所有”觀點(diǎn),但在我國(guó)解放前有“分別所有”的實(shí)踐做法。比如中國(guó)1930年制定的舊土地法第4條規(guī)定:本法所稱公有土地,為國(guó)有土地、省有土地、市縣有土地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有之土地。本條中的國(guó)有土地,即區(qū)別于地方政府的中央政府土地。[8]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也一直實(shí)行“國(guó)家”、省、直轄市、縣(市)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))分別所有。

從國(guó)外來(lái)看,國(guó)外一般很少有國(guó)家所有權(quán)概念,關(guān)于國(guó)有財(cái)產(chǎn)一般是以政府所有權(quán)、公法人所有權(quán)或公共所有權(quán)形式出現(xiàn),即使使用“國(guó)家所有權(quán)”概念也是解釋為中央政府的所有權(quán)。[9]從政府所有的財(cái)產(chǎn)來(lái)看,一般采取分別所有原則,并已成為國(guó)際慣例。比如:美國(guó)分為聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)所有財(cái)產(chǎn);德國(guó)分為聯(lián)邦、州、縣區(qū)或鎮(zhèn)所有財(cái)產(chǎn);法國(guó)分為國(guó)家、省和市鎮(zhèn)所有財(cái)產(chǎn);意大利分為國(guó)有、省有和市有財(cái)產(chǎn);西班牙分為國(guó)家、省和村鎮(zhèn)所有財(cái)產(chǎn);日本分為國(guó)家、都道府縣、市町村三級(jí)所有財(cái)產(chǎn);澳大利亞分為聯(lián)邦、州和地方政府三級(jí)所有財(cái)產(chǎn);墨西哥分為國(guó)家、州和自治市三級(jí)所有財(cái)產(chǎn)等。即使蘇聯(lián)東歐國(guó)家也紛紛放棄了抽象意義上的國(guó)家所有權(quán)即全民所有的理論。比如:俄羅斯除了國(guó)家所有權(quán),還有自治地方所有權(quán),實(shí)行俄羅斯聯(lián)邦、俄羅斯聯(lián)邦各主體以及自治地方所有財(cái)產(chǎn);[10]蒙古實(shí)行國(guó)家、省、首都、蘇木和杜勒格斯五級(jí)所有財(cái)產(chǎn);越南實(shí)行國(guó)家和省分別所有財(cái)產(chǎn)等。而且,一般將中央政府所有的企業(yè)及財(cái)產(chǎn)稱為國(guó)有企業(yè)及國(guó)家財(cái)產(chǎn)或國(guó)有財(cái)產(chǎn),將地方政府所有的企業(yè)及財(cái)產(chǎn)稱為地方公營(yíng)企業(yè)及地方財(cái)產(chǎn)等稱呼,并將國(guó)有財(cái)產(chǎn)和地方財(cái)產(chǎn)統(tǒng)稱為公共財(cái)產(chǎn)。

二、國(guó)有財(cái)產(chǎn)“分別所有”的確立

關(guān)于國(guó)有財(cái)產(chǎn)的中央與地方關(guān)系,我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行“統(tǒng)一所有、統(tǒng)一管理”的中央集權(quán)體制,即中央和地方的國(guó)有財(cái)產(chǎn)全部由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)。歷史已經(jīng)證明,這種體制導(dǎo)致國(guó)有財(cái)產(chǎn)的管理權(quán)高度集中于中央,地方缺乏自主權(quán),管理成本加劇,管理低效,國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失嚴(yán)重。這種體制適應(yīng)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)要求,但與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相差甚遠(yuǎn)。

隨著改革開(kāi)放的深入,我國(guó)立法界雖然在“統(tǒng)一所有”的基礎(chǔ)上進(jìn)行了“分級(jí)管理”的回應(yīng),但沒(méi)有改變“統(tǒng)一所有”的本質(zhì)。為此,很多學(xué)者提出了“分別所有”或“分級(jí)所有”的觀點(diǎn),并已經(jīng)成為學(xué)界共識(shí)。然而,時(shí)至今日,我國(guó)官方及其立法并沒(méi)有采納學(xué)界關(guān)于“分別所有”的共識(shí)及其國(guó)際慣例。

之所以如此,根源還在于憲政環(huán)境,因?yàn)閲?guó)有財(cái)產(chǎn)的中央與地方關(guān)系涉及中央與地方分權(quán)問(wèn)題。姑且不論前蘇聯(lián)東歐國(guó)家紛紛采用“分別所有”原則,即使像蒙古、越南這類經(jīng)濟(jì)總量和國(guó)土面積如此小的國(guó)家也采納“分別所有”原則處理中央與地方政府所有的財(cái)產(chǎn)關(guān)系,理應(yīng)值得我國(guó)反思。

筆者主張國(guó)有財(cái)產(chǎn)的中央與地方關(guān)系應(yīng)當(dāng)采用“分別所有”原則?！胺謩e所有”意味著中央與地方之間財(cái)權(quán)獨(dú)立,彼此都是完全平等的市場(chǎng)交易主體,不存在隨意占用或調(diào)用的可能性。如果確實(shí)需要,中央與地方政府之間也要依法通過(guò)買賣、租賃等有償方式取得。即使基于國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的需要而采取行政劃撥等方式,也需由憲法等法律法規(guī)對(duì)國(guó)家利益或社會(huì)公益加以嚴(yán)格界定,并依法實(shí)施。總之,中央與地方關(guān)系均是在以憲政為基礎(chǔ)的法治環(huán)境下運(yùn)行,中央權(quán)威通過(guò)法治得以實(shí)現(xiàn)。國(guó)有財(cái)產(chǎn)如此,其他也概莫能外。

雖然“分別所有”原則不能徹底解決國(guó)家所有權(quán)及國(guó)有財(cái)產(chǎn)的固有弊端,但在國(guó)有財(cái)產(chǎn)的語(yǔ)境下,相比較“統(tǒng)一所有”而言,則是相對(duì)合理的。理由如下:(1)有利于盡可能明晰中央和地方的國(guó)有財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán),做到權(quán)責(zé)明確,避免在“國(guó)家”名義下中央與地方的隨意性越權(quán)或怠權(quán),進(jìn)而盡可能避免爭(zhēng)相逐利和互相推諉責(zé)任的現(xiàn)象。(2)有助于解決委托代理鏈過(guò)長(zhǎng)及其信息不對(duì)稱的問(wèn)題,降低代理成本及其管理成本,盡可能減少國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失。(3)有利于與“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”以及分稅制的財(cái)稅體制相適應(yīng),也有利于推動(dòng)財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)。雖然分稅制目前存在“中央富、地方窮”的負(fù)面影響,雖然財(cái)權(quán)與事權(quán)目前存在不合理問(wèn)題,有待于進(jìn)一步改革,但“分別所有”有助于推動(dòng)分稅制的完善,也有助于中央與地方之間財(cái)權(quán)與事權(quán)的合理劃分。(4)有利于中央與地方的合理分權(quán),形成權(quán)利義務(wù)對(duì)等、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的中央與地方關(guān)系,充分調(diào)動(dòng)地方的積極性。(5)有利于國(guó)家所有權(quán)及國(guó)有財(cái)產(chǎn)內(nèi)部的相對(duì)市場(chǎng)化。在“統(tǒng)一所有”的體制下,國(guó)企及國(guó)有財(cái)產(chǎn)缺乏獨(dú)立的市場(chǎng)主體,“普遍的老板不到位,行政權(quán)以種種合法、不法的方式任意侵入、擾亂財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系”,難以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)主體明晰的市場(chǎng)交易要求。[11]雖說(shuō)解決問(wèn)題的根本在于引入私人資本,但在國(guó)有財(cái)產(chǎn)語(yǔ)境下,中央與地方對(duì)各自投資的國(guó)有財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán),則是相對(duì)合理的選擇,從而形成相對(duì)平等的市場(chǎng)交易主體,以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求。(6)更能適應(yīng)中國(guó)這種人口眾多、地大物博、地區(qū)發(fā)展不均衡以及國(guó)企及國(guó)有財(cái)產(chǎn)比重較高的國(guó)情。(7)有助于與國(guó)際慣例接軌。無(wú)論聯(lián)邦制國(guó)家還是單一制國(guó)家,無(wú)論西方國(guó)家還是蘇聯(lián)東歐等其他國(guó)家,中央和地方各級(jí)政府分別對(duì)其投資的財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán),分權(quán)已經(jīng)成為發(fā)展趨勢(shì)等。

當(dāng)然,也有學(xué)者在強(qiáng)調(diào)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的“分別所有”時(shí),主張國(guó)家仍然對(duì)包括地方國(guó)有的全部國(guó)有財(cái)產(chǎn)享有終極所有權(quán)。[12]筆者不贊同此觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為,這種主張將導(dǎo)致中央與地方分權(quán)不徹底,容易給中央蠶食或擠壓地方利益留下缺口,削弱地方自治權(quán)。正因?yàn)檫@種“終極所有權(quán)”的主張,有學(xué)者在主張“分別所有”的同時(shí),也強(qiáng)調(diào)了國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則和收入使用辦法、資本預(yù)算格式和程序的制定權(quán)等由中央負(fù)責(zé)。這不僅自相矛盾,有違所有權(quán)的一般法理,而且給中央削弱地方自治權(quán)留下了缺口。

但筆者主張“分別所有”的同時(shí),同意國(guó)家利益保留原則,就如同國(guó)家基于國(guó)家利益和社會(huì)公共利益對(duì)私有財(cái)產(chǎn)限制一樣,中央政府基于國(guó)家利益和社會(huì)公共利益,在合法、合理補(bǔ)償?shù)那疤嵯?可以對(duì)地方國(guó)有財(cái)產(chǎn)加以適當(dāng)限制,包括中央政府對(duì)地方國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征用等。當(dāng)然,這一切均是建立在以憲法為基礎(chǔ)的法律規(guī)范范疇內(nèi)。

三、國(guó)有財(cái)產(chǎn)“分別所有”的層級(jí)界定

從國(guó)外來(lái)看,中央政府與地方政府所有的財(cái)產(chǎn)關(guān)系或國(guó)有財(cái)產(chǎn)與地方財(cái)產(chǎn)的關(guān)系從層級(jí)來(lái)看,主要包括如下幾種情形:一是二級(jí)所有的,如越南實(shí)行國(guó)家和省分別所有財(cái)產(chǎn)等。二是三級(jí)所有的,比如:美國(guó)分為聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)所有財(cái)產(chǎn);德國(guó)分為聯(lián)邦、州、縣區(qū)或鎮(zhèn)所有財(cái)產(chǎn);法國(guó)分為國(guó)家、省和市鎮(zhèn)所有財(cái)產(chǎn);意大利分為國(guó)有、省有和市有財(cái)產(chǎn);西班牙分為國(guó)家、省和村鎮(zhèn)所有財(cái)產(chǎn);日本分為國(guó)家、都道府縣、市町村三級(jí)所有財(cái)產(chǎn);澳大利亞分為聯(lián)邦、州和地方政府三級(jí)所有財(cái)產(chǎn);墨西哥分為國(guó)家、州和自治市三級(jí)所有財(cái)產(chǎn);巴西分為聯(lián)邦、州和市三級(jí)所有財(cái)產(chǎn)等。三是五級(jí)所有的,如蒙古實(shí)行國(guó)家、省、首都、蘇木和杜勒格斯五級(jí)所有財(cái)產(chǎn)等。俄羅斯比較特殊。從中央與地方政府財(cái)產(chǎn)關(guān)系來(lái)看,分為三級(jí)所有,即俄羅斯聯(lián)邦、俄羅斯聯(lián)邦各主體以及自治地方所有財(cái)產(chǎn)。但俄羅斯國(guó)有財(cái)產(chǎn)不限于俄羅斯聯(lián)邦,還包括俄羅斯聯(lián)邦各主體。因此,從俄羅斯國(guó)有財(cái)產(chǎn)與地方財(cái)產(chǎn)關(guān)系來(lái)看,實(shí)行二級(jí)所有原則;從國(guó)有財(cái)產(chǎn)層級(jí)來(lái)看,也是實(shí)行二級(jí)所有原則,即俄羅斯聯(lián)邦和俄羅斯聯(lián)邦各主體兩個(gè)層級(jí)?？傮w而言,國(guó)際上普遍以“三級(jí)所有”原則處理中央與地方政府財(cái)產(chǎn)關(guān)系。

從我國(guó)來(lái)看,學(xué)界關(guān)于國(guó)有財(cái)產(chǎn)“分別所有”的層級(jí)有不同觀點(diǎn)。有的學(xué)者認(rèn)為,要建立一級(jí)政府、一級(jí)所有權(quán)的國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)管理體制。[13]依據(jù)我國(guó)五級(jí)政權(quán)的現(xiàn)狀,由此可以推論,國(guó)有財(cái)產(chǎn)實(shí)行五級(jí)所有。但也有學(xué)者面對(duì)現(xiàn)實(shí)采取了折中、妥協(xié)的觀點(diǎn),強(qiáng)調(diào)“一級(jí)政府、一級(jí)產(chǎn)權(quán)主體、一級(jí)所有權(quán)”主要針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè),即其實(shí)行國(guó)有財(cái)產(chǎn)的五級(jí)所有,但對(duì)資源性國(guó)有財(cái)產(chǎn)等仍采取中央政府統(tǒng)一擁有所有權(quán),地方政府擁有占有使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)管理體制。[14]也有學(xué)者借鑒了俄羅斯的經(jīng)驗(yàn),認(rèn)為國(guó)有財(cái)產(chǎn)實(shí)行二級(jí)所有原則,即由國(guó)家和省級(jí)地方分別行使國(guó)家所有權(quán),但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,不排除市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的可能性。[15]也就是說(shuō),國(guó)有財(cái)產(chǎn)包括國(guó)家和省級(jí)地方所有的財(cái)產(chǎn),而市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的財(cái)產(chǎn)即為地方財(cái)產(chǎn)。

從我國(guó)實(shí)踐來(lái)看,我國(guó)民國(guó)時(shí)期和現(xiàn)在的臺(tái)灣地區(qū)也普遍采取國(guó)際慣例,即在中央和地方之間實(shí)行“分別所有”原則,并將中央政府所有的財(cái)產(chǎn)稱為國(guó)有財(cái)產(chǎn)。比如1930年制定的《土地法》第4條規(guī)定:本法所稱公有土地,為國(guó)有土地、省有土地、市縣有土地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有之土地。本條中的國(guó)有土地,即區(qū)別于地方政府的中央政府土地。[16]1947年頒布的《中華民國(guó)憲法》也規(guī)定實(shí)行省、縣兩級(jí)自治。即使現(xiàn)在的我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也是一直實(shí)行“國(guó)家”、省、直轄市、縣(市)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))分別所有。由此可以推論,民國(guó)時(shí)期中央與地方政府所有的財(cái)產(chǎn)關(guān)系從層級(jí)上看有四級(jí)所有、三級(jí)所有等,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)則采取四級(jí)所有。

從理論上說(shuō),依據(jù)“一級(jí)政府、一級(jí)所有權(quán)”標(biāo)準(zhǔn),我國(guó)推行國(guó)有財(cái)產(chǎn)的“分別所有”原則應(yīng)當(dāng)是五級(jí)所有,即中央、省(自治區(qū)、直轄市)、地級(jí)市、縣(縣級(jí)市)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。但從行政層級(jí)來(lái)看,五級(jí)財(cái)政及其政權(quán)存在諸多弊端,如“金字塔型”的中央集權(quán)體制具有削弱地方自治權(quán)、信息不對(duì)稱和委托代理鏈過(guò)長(zhǎng)而加大代理成本等弊端。對(duì)此,社會(huì)各界取消“市管縣”的呼聲愈來(lái)愈高。從實(shí)踐層面來(lái)看,我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始行政層級(jí)體制改革試點(diǎn)。筆者認(rèn)為,我國(guó)應(yīng)該縮小省區(qū)、增加省級(jí)行政區(qū)劃;取消地級(jí)市和縣級(jí)市行政層級(jí),市與縣屬于同一行政層級(jí),[17]縣市合并,強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán);取消鄉(xiāng)的設(shè)置,撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn);然后在此基礎(chǔ)上取消“市管縣”,實(shí)行“省管縣”的扁平化管理模式。當(dāng)然,取消“市管縣”、實(shí)行“省管縣”也不能一刀切,也要因地制宜,根據(jù)不同的市、縣和不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)別對(duì)待。[18]總體改革目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是,我國(guó)行政區(qū)劃層級(jí)目前以四級(jí)為宜,即中央、省(自治區(qū)、直轄市)、縣(市)、鎮(zhèn)等四級(jí)財(cái)政及其相應(yīng)政權(quán)機(jī)構(gòu)。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看,隨著城市化進(jìn)程加快和市民社會(huì)的成熟,不排除中央、省(自治區(qū)、直轄市)、縣(市)三級(jí)行政區(qū)劃的可能。由此不難看出,國(guó)有財(cái)產(chǎn)的分別所有改革還取決于我國(guó)行政區(qū)劃改革。

以我國(guó)行政區(qū)劃改革目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn),按照“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)所有權(quán)”的說(shuō)法,似乎我國(guó)國(guó)有財(cái)產(chǎn)應(yīng)實(shí)行四級(jí)所有,但筆者認(rèn)為,在國(guó)有財(cái)產(chǎn)的中央與地方關(guān)系方面,我國(guó)應(yīng)當(dāng)實(shí)行三級(jí)所有,即中央、省(自治區(qū)、直轄市)、縣(市)。其理由如下:一是考慮到現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)有財(cái)產(chǎn)比重很小;二是按照國(guó)有財(cái)產(chǎn)市場(chǎng)定位及其市場(chǎng)轉(zhuǎn)型,鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)有財(cái)產(chǎn)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)將更小;三是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)性質(zhì)及其國(guó)有財(cái)產(chǎn)有效管理的角度來(lái)看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)既缺乏足夠的管理能力和經(jīng)驗(yàn),也增加不必要的管理成本,還無(wú)形中加大國(guó)有財(cái)產(chǎn)監(jiān)管成本等。故鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)有財(cái)產(chǎn)宜由縣(市)級(jí)政府為其所有權(quán)歸屬更佳。

四、國(guó)有財(cái)產(chǎn)“分別所有”的財(cái)產(chǎn)劃分

根據(jù)國(guó)有財(cái)產(chǎn)三級(jí)所有的改革原則,我國(guó)國(guó)有財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府和縣(市)級(jí)政府分別代表中央和地方政權(quán)行使所有權(quán)。但是,國(guó)有財(cái)產(chǎn)在國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府和縣(市)級(jí)政府之間如何劃分則是問(wèn)題的關(guān)鍵,也直接關(guān)系到中央與地方的分權(quán)問(wèn)題。從理論上說(shuō),按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有”原則確定中央與地方國(guó)有財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬,即中央財(cái)政投資的國(guó)有財(cái)產(chǎn)屬于中央政府所有;地方財(cái)政投資的國(guó)有財(cái)產(chǎn)屬于地方政府所有。這也是中央與地方國(guó)有財(cái)產(chǎn)劃分的第一步。

但問(wèn)題遠(yuǎn)非如此簡(jiǎn)單。由于我國(guó)中央與地方之間財(cái)權(quán)與事權(quán)長(zhǎng)期以來(lái)存在不合理因素,以及國(guó)有財(cái)產(chǎn)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型尚未徹底,而致國(guó)有財(cái)產(chǎn)分布在中央與地方以及地方之間存在先天不足。以2010年財(cái)政部公布的前11個(gè)月各級(jí)政府支出統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看,一方面,中央財(cái)政收入4萬(wàn)億元,支出卻只有1.4萬(wàn)億元,結(jié)余高達(dá)2.6萬(wàn)億元。另一方面,地方政府財(cái)政收入只有3.7萬(wàn)億元左右,但支出卻高達(dá)5.7萬(wàn)億元,缺口高達(dá)2萬(wàn)億元。由此可見(jiàn),中央財(cái)政收入占到全國(guó)財(cái)政總收入的52.4%,但中央財(cái)政支出卻只占到全國(guó)財(cái)政總支出的20%左右。地方政府的缺口主要通過(guò)中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付填補(bǔ)。這并非個(gè)案,而是我國(guó)近10年來(lái)財(cái)政收支常態(tài)。之所以如此,源于分稅制改革。分稅制改革使中央和地方的稅收收入分成比例達(dá)到6∶4,然而支出改革并沒(méi)有同步進(jìn)行,中央和地方的支出比例仍為3∶7。[19]這種不合理的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系一方面導(dǎo)致中央與地方缺乏合理的分權(quán),削弱地方的自治權(quán),并因此導(dǎo)致地方依賴財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的同時(shí),嚴(yán)重依賴土地財(cái)政,這也是導(dǎo)致房?jī)r(jià)居高不下的重要因素之一。另一方面,中央與地方國(guó)有財(cái)產(chǎn)分布結(jié)構(gòu)不盡合理。截至2002年底,中央占用國(guó)有財(cái)產(chǎn)為56594.2億元,約占47.8%,地方占用國(guó)有財(cái)產(chǎn)為61705億元,約占52.2%。[20]在國(guó)有財(cái)產(chǎn)國(guó)家統(tǒng)一所有的情況下,這種分布結(jié)構(gòu)降低了國(guó)有財(cái)產(chǎn)使用效率,容易增加國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失。

如果以現(xiàn)有的投資歸屬確定國(guó)有產(chǎn)權(quán),不僅不利于中央與地方合理分權(quán),也有失公平與均衡發(fā)展。因此,在以現(xiàn)有財(cái)政投資歸屬確定國(guó)有產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上,還要按照中央與地方之間財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)原則在中央與地方以及地方之間進(jìn)行國(guó)有財(cái)產(chǎn)的再次劃分。這才是問(wèn)題的關(guān)鍵。

如何解決好中央和地方之間財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)問(wèn)題呢?依筆者之見(jiàn),首先,根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求,在中央和地方之間合理劃分事權(quán),事權(quán)劃分的關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)管理權(quán),哪些屬于中央政府的事情,哪些屬于地方政府的事情,哪些屬于中央與地方共同協(xié)調(diào)處理的事情,對(duì)此要由人大通過(guò)立法尤其憲政立法加以總體規(guī)定,并需要全民公決。然后,再根據(jù)中央與地方合理的事權(quán)劃分,確定相應(yīng)的財(cái)權(quán)劃分。至于中央擔(dān)心財(cái)權(quán)事權(quán)的統(tǒng)一是否可能影響到中央權(quán)威和地方分離傾向,筆者以為,固然財(cái)權(quán)是影響中央權(quán)威的一個(gè)因素,但問(wèn)題的關(guān)鍵不在于此,而在于中央與地方合理分權(quán)的良性憲政關(guān)系。在缺乏良性憲政關(guān)系的情況下,中央集權(quán)恰是造成社會(huì)不穩(wěn)定的根源。

依據(jù)中央和地方合理的財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分,確定國(guó)有財(cái)產(chǎn)在中央與地方之間的劃分。根據(jù)中共十六屆三中全會(huì)精神,關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等,由中央政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé),其他國(guó)有財(cái)產(chǎn)由地方政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。雖然當(dāng)時(shí)并未涉及“分別所有”原則,但這種“分級(jí)代表”所確立的中央與地方國(guó)有財(cái)產(chǎn)劃分的原則值得肯定,也是“分別所有”的原則。總的原則是,中央政府負(fù)責(zé)國(guó)家安全、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控以及協(xié)調(diào)地方經(jīng)濟(jì)等全國(guó)性事務(wù),主要提供全國(guó)性公共產(chǎn)品,比如國(guó)防、軍工、能源、全國(guó)性基礎(chǔ)設(shè)施等;地方政府負(fù)責(zé)完成國(guó)家宏觀調(diào)控賦予地方的任務(wù)、協(xié)調(diào)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等地方性事務(wù),主要提供地方性公共產(chǎn)品,比如城市和農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等。具體而言,包括如下幾個(gè)方面:

(1)從國(guó)有企業(yè)來(lái)看

如何劃分中央國(guó)有企業(yè)和地方國(guó)有企業(yè)呢?以現(xiàn)有國(guó)企管轄來(lái)劃分只是第一步,即將國(guó)資委、中央政府其他部門管轄的國(guó)有企業(yè)歸屬中央所有,地方國(guó)資機(jī)構(gòu)管轄的國(guó)有企業(yè)歸屬地方。但從國(guó)企在中央和地方之間的目前分布現(xiàn)狀來(lái)看,不盡合理,也與中央和地方各級(jí)政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)不相一致。主要表現(xiàn)如下:

首先,從中央管轄的國(guó)有企業(yè)數(shù)量來(lái)看,由國(guó)務(wù)院國(guó)資委代表國(guó)家履行出資人職責(zé)的國(guó)有企業(yè)從2003年的196家減少到2009年年底的128家,直至目前為止的122家。如果以目前國(guó)資委與各級(jí)地方國(guó)資機(jī)構(gòu)所屬國(guó)有企業(yè)確定產(chǎn)權(quán)的話,若與其他國(guó)家相比,似乎我國(guó)中央政府所屬國(guó)有企業(yè)數(shù)量并不多。比如像國(guó)土面積如此小而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)如此發(fā)達(dá)的日本國(guó)家所屬的公營(yíng)企業(yè)(即國(guó)有企業(yè))也有106家等。但是,我國(guó)中央國(guó)有企業(yè)除了國(guó)資委所屬國(guó)有企業(yè)外,還有諸如交通、鐵路、教育、文化、科技、農(nóng)業(yè)等其他部門所屬國(guó)有企業(yè)以及中央金融企業(yè)、中國(guó)郵政集團(tuán)公司、中國(guó)煙草總公司等。這是其一。其二,我國(guó)國(guó)資委所屬的國(guó)有企業(yè)基本上都是由若干家國(guó)有企業(yè)通過(guò)行政合并重組的集團(tuán)公司,旗下往往有若干家國(guó)有企業(yè)。比如中國(guó)石油化工集團(tuán)公司、中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司等。因此,我國(guó)中央國(guó)有企業(yè)實(shí)際企業(yè)數(shù)量及其比重很大。

其次,從中央管轄的國(guó)有企業(yè)分布領(lǐng)域來(lái)看,雖然中央企業(yè)多集中在國(guó)防軍工、能源和通信等關(guān)系到國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的領(lǐng)域,但是中央企業(yè)分布領(lǐng)域仍然偏寬,結(jié)構(gòu)不盡合理。據(jù)中央企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記顯示,截至2008年年底,在全部98個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)中,一級(jí)企業(yè)在其中41個(gè)行業(yè)有分布,二級(jí)企業(yè)在其中81個(gè)行業(yè)有分布,三級(jí)、四級(jí)以下企業(yè)分別在87個(gè)和85個(gè)行業(yè)中有分布。由此造成,一方面,許多中央企業(yè)及其子企業(yè)仍過(guò)多存在于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,比如房地產(chǎn)業(yè)等。因此,中央企業(yè)仍面臨著國(guó)企私有化等市場(chǎng)轉(zhuǎn)型問(wèn)題。另一方面,中央與地方關(guān)于國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系尚未理順,中央國(guó)有企業(yè)與地方國(guó)有企業(yè)存在經(jīng)營(yíng)錯(cuò)位現(xiàn)象。

因此,在對(duì)國(guó)資委、中央其他部門和地方國(guó)資機(jī)構(gòu)所屬國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)歸屬界定的基礎(chǔ)上,還需要通過(guò)行政劃撥或市場(chǎng)交易等方式在中央和地方之間進(jìn)一步理順國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系。一般而言,凡是全國(guó)性基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)、能源、國(guó)防軍工、大型基礎(chǔ)原材料產(chǎn)業(yè)以及高科技產(chǎn)業(yè)等關(guān)系到國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的領(lǐng)域應(yīng)屬于中央國(guó)有企業(yè),除此以外的市政、公益事業(yè)等領(lǐng)域如城市和農(nóng)村的供水、供氣、交通等基礎(chǔ)設(shè)施、教育、體育以及像出版社、新聞傳媒等文化產(chǎn)業(yè)應(yīng)屬于地方國(guó)有企業(yè)。某種意義上說(shuō),國(guó)有企業(yè)是中央與地方之間國(guó)有財(cái)產(chǎn)劃分的重要環(huán)節(jié),直接關(guān)系到中央與地方政權(quán)機(jī)關(guān)的職能定位及其市場(chǎng)轉(zhuǎn)型,進(jìn)而影響到行政事業(yè)單位的國(guó)有財(cái)產(chǎn)在中央與地方之間的劃分。

(2)從行政事業(yè)單位來(lái)看

總體而言,相對(duì)國(guó)有企業(yè),行政事業(yè)單位的國(guó)有財(cái)產(chǎn)在中央與地方之間進(jìn)行劃分相對(duì)比較簡(jiǎn)單。原則上遵循“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)所有權(quán)”。凡是目前財(cái)政部所登記的國(guó)有財(cái)產(chǎn)均屬于中央國(guó)有財(cái)產(chǎn),凡是地方財(cái)政部門登記的國(guó)有財(cái)產(chǎn)均屬于地方國(guó)有財(cái)產(chǎn)。比如像國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局管理的國(guó)有財(cái)產(chǎn)如中央國(guó)家機(jī)關(guān)所使用的房地產(chǎn)、公務(wù)用車等,都屬于中央國(guó)有財(cái)產(chǎn)。又比如教育部或其他部委所屬高校屬于中央國(guó)有財(cái)產(chǎn),省屬高校屬于省級(jí)國(guó)有財(cái)產(chǎn),市屬高校屬于市級(jí)國(guó)有財(cái)產(chǎn)等。

但是,隨著行政區(qū)劃及其行政事業(yè)單位的改革,行政事業(yè)單位的國(guó)有財(cái)產(chǎn)在中央與地方之間會(huì)有所變化。毋庸置疑,前已述及的行政區(qū)劃改革必然關(guān)系到國(guó)有財(cái)產(chǎn)在中央與地方之間尤其地方之間的劃分問(wèn)題。同樣,行政事業(yè)單位市場(chǎng)轉(zhuǎn)型改革也將關(guān)系到國(guó)有財(cái)產(chǎn)在中央與地方的劃分問(wèn)題。在行政事業(yè)單位“非改經(jīng)”過(guò)程中,如果行政事業(yè)單位改制為私有企業(yè),則無(wú)需討論;但如果改制為國(guó)有企業(yè),到底屬于中央所有還是地方所有?不能簡(jiǎn)單地按照原有行政事業(yè)單位層級(jí)來(lái)劃分產(chǎn)權(quán),而應(yīng)遵循前已述及的國(guó)有企業(yè)劃分的原則和思路進(jìn)行處理。比如國(guó)家有關(guān)部門的出版社、報(bào)社等改制為國(guó)有企業(yè)后,筆者以為,不宜由中央所有,而應(yīng)按照屬地原則交由地方所有。如果行政單位改制為國(guó)有事業(yè)單位,比如有些行業(yè)協(xié)會(huì)、基金會(huì)等,也不能簡(jiǎn)單地按照原有行政單位層級(jí)來(lái)劃分產(chǎn)權(quán),而應(yīng)根據(jù)事業(yè)單位職能需要決定屬于中央所有還是地方所有。對(duì)于事業(yè)單位改革而言,除了私有化、國(guó)有企業(yè)化外,還涉及事業(yè)單位行政化及事業(yè)單位本身到底屬于中央所有還是地方所有的問(wèn)題。以高校為例,除了保留少數(shù)高校由中央所有外,其余均應(yīng)由地方所有。像職業(yè)技術(shù)教育、中小學(xué)、幼兒園教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、文化事業(yè)等基本上由地方所有。

(3)從國(guó)有資源來(lái)看

從資源性財(cái)產(chǎn)現(xiàn)狀來(lái)看,除了農(nóng)村土地、部分山林等少數(shù)資源屬于集體所有外,大多數(shù)資源如土地、森林、草原、礦藏、河流等都屬于國(guó)家所有。對(duì)此,我國(guó)《憲法》以及資源性法律法規(guī)等均作了相應(yīng)規(guī)定。其實(shí),國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)本身就是值得反思的話題。筆者以為,除了關(guān)系到國(guó)家戰(zhàn)略需要和國(guó)計(jì)民生的資源領(lǐng)域保留國(guó)家所有外,凡屬競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域都可以適當(dāng)私有化,提高資源性財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)化程度。像我國(guó)《憲法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)中規(guī)定屬于集體所有的資源都是可以私有化的。因此,解決國(guó)有資源的中央與地方關(guān)系,首先需要解決好國(guó)有資源的市場(chǎng)轉(zhuǎn)型問(wèn)題。以土地為例。美國(guó)私人所有的土地占51%,印第安人保留地占2%,聯(lián)邦及州政府所有的土地占47%。其中,美國(guó)公有土地涉及聯(lián)邦政府所有的土地和州政府所有的土地。我國(guó)早在民國(guó)時(shí)期,就有土地的中央與地方關(guān)系劃分。比如1930年制定的《土地法》第4條規(guī)定:本法所稱公有土地,為國(guó)有土地、省有土地、市縣有土地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有之土地。對(duì)于我國(guó)目前而言,除了土地需要市場(chǎng)化外,對(duì)于國(guó)有土地還面臨著中央與地方的劃分問(wèn)題。同樣,對(duì)于土地的地下、地上的附屬物如森林、礦藏、河流等領(lǐng)域的改革也是如此。

如何劃分國(guó)有資源的中央與地方關(guān)系呢?筆者以為,總體原則是,凡是關(guān)系到國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈并能產(chǎn)生全國(guó)性影響的資源由中央政府所有,其余資源屬于地方政府所有。比如:像長(zhǎng)江、黃河、珠江等跨省區(qū)并對(duì)全國(guó)影響巨大的河流屬于中央所有,其余河流屬于地方所有;像領(lǐng)海海洋屬于中央所有,但領(lǐng)水根據(jù)屬地原則由地方所有;像大興安嶺等跨省區(qū)的高山、森林屬于中央所有,其余屬于地方所有;像重要的礦藏資源如黃金、稀土金屬、石油等屬于中央所有,其余屬于地方所有等。對(duì)于同一種資源如煤炭、石油、草原等,既有屬于中央所有的,也有屬于地方所有的,這需要在中央和地方之間進(jìn)行合理劃分。

在國(guó)有資源的中央和地方劃分的基礎(chǔ)上,關(guān)于國(guó)有資源尤其跨區(qū)域的中央所有的國(guó)有資源的利用和保護(hù),可以適當(dāng)借鑒美國(guó)等國(guó)做法,通過(guò)專門的特殊企業(yè)立法,打破行政區(qū)劃限制,設(shè)立綜合性特殊企業(yè)來(lái)管理、利用和保護(hù)跨區(qū)域資源,以解決地區(qū)、部門利益沖突以及扭曲資源利用規(guī)律的行政管理模式缺陷。比如設(shè)立長(zhǎng)江流域管理局、黃河流域管理局、跨省區(qū)的統(tǒng)一的大興安嶺管理局等。

上述關(guān)于中央與地方國(guó)有財(cái)產(chǎn)劃分的原則和思路同樣也適用于省級(jí)地方與縣(市)地方國(guó)有財(cái)產(chǎn)的劃分。

此外,中央與地方以及地方之間的國(guó)有財(cái)產(chǎn)劃分也要充分考慮到歷史及自然條件等因素造成的國(guó)有財(cái)產(chǎn)地區(qū)分布不盡合理的現(xiàn)狀。我國(guó)地方國(guó)有財(cái)產(chǎn)主要集中在東部沿海12個(gè)省區(qū),約占六成多,而廣大中西部地區(qū)只占四成左右。其中,地方經(jīng)營(yíng)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)也主要集中在東部沿海12個(gè)省區(qū),其比例也大致占六成多。如果以現(xiàn)有的國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理權(quán)屬來(lái)界定中央與地方以及各地方之間的國(guó)有財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán),很顯然容易造成地區(qū)之間財(cái)富不平衡和不公平問(wèn)題,并影響到社會(huì)穩(wěn)定。因此,國(guó)有財(cái)產(chǎn)的中央與地方之間劃分要適當(dāng)考慮到地區(qū)之間的平衡問(wèn)題,確保相對(duì)公平。解決這一問(wèn)題,對(duì)策或許很多,但最主要的對(duì)策考慮如下:一是東部沿海地區(qū)通過(guò)行政劃撥適當(dāng)返還部分國(guó)有財(cái)產(chǎn)給中西部地區(qū);二是東部沿海地區(qū)通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、經(jīng)濟(jì)支持等方式彌補(bǔ)中西部地區(qū);三是中央政府綜合各種因素,給中西部地區(qū)適當(dāng)?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付,以達(dá)到國(guó)有財(cái)產(chǎn)“分別所有”改革的相對(duì)公平。以上對(duì)策根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況加以區(qū)別使用。

當(dāng)然,國(guó)有財(cái)產(chǎn)的中央與地方劃分非常復(fù)雜,也非常重大,理應(yīng)通過(guò)相應(yīng)立法加以規(guī)定。鑒于國(guó)有財(cái)產(chǎn)的中央與地方關(guān)系并未理順,以及國(guó)有財(cái)產(chǎn)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型尚未完成等因素,筆者建議借鑒俄羅斯及西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn),組建隸屬于國(guó)務(wù)院的國(guó)有財(cái)產(chǎn)改革主管機(jī)構(gòu),即國(guó)有財(cái)產(chǎn)改革委員會(huì),由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體實(shí)施國(guó)有財(cái)產(chǎn)的中央與地方劃分。依筆者之見(jiàn),在由國(guó)有財(cái)產(chǎn)改革委員會(huì)確定國(guó)有財(cái)產(chǎn)層級(jí)的基礎(chǔ)上,一方面,按照先易后難的原則,對(duì)國(guó)有企業(yè)、行政事業(yè)單位、資源性國(guó)有財(cái)產(chǎn)等進(jìn)行逐項(xiàng)推進(jìn)改革,并視各領(lǐng)域內(nèi)國(guó)有財(cái)產(chǎn)改革難易程度有步驟地推進(jìn)。比如國(guó)有企業(yè)從非重點(diǎn)國(guó)企向重點(diǎn)國(guó)企逐步推進(jìn)中央與地方分別所有等。另一方面,先從中央和地方之間開(kāi)始改革,再到地方之間的改革。其中,地方之間的改革由地方國(guó)有財(cái)產(chǎn)改革機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),充分發(fā)揮地方因地制宜的自治權(quán)。與此同時(shí),同步推進(jìn)國(guó)有財(cái)產(chǎn)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型改革以及其他配套改革如社會(huì)保障制度改革等。以上思路,其目的在于盡可能降低國(guó)有財(cái)產(chǎn)在中央和地方之間劃分中可能出現(xiàn)的資產(chǎn)流失等負(fù)面問(wèn)題。

注釋:

[1]王利明.物權(quán)法研究[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2007.

[2]劉云升.國(guó)家所有權(quán)面臨新的挑戰(zhàn)[J].河北法學(xué),2001,(1).

[3]史際春,姚海放.國(guó)有制革新的理論與實(shí)踐[J].華東政法學(xué)院學(xué)報(bào),2005,(1).

[4]漆多俊.經(jīng)濟(jì)法學(xué)[M].北京:高等教育出版社,2003.

[5]屈茂輝.中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)法研究[A].北京:人民法院出版社,2002:290;劉玉平.國(guó)有資產(chǎn)管理[C].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2008.

[6]沈志漁,羅仲偉.21世紀(jì)初國(guó)有企業(yè)發(fā)展和改革[M].北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社,2005.

[7][13]李松森.中央與地方國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系研究[M].北京:人民出版社,2006:194-196,202.

[8][9]孫憲忠.論物權(quán)法[M].北京:法律出版社,2001:490.

[10]俄羅斯聯(lián)邦民法典[M].黃道秀譯.北京:中國(guó)大百科全書(shū)出版社,1999.

[11]史際春,等.企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法理解與適用[M].北京:中國(guó)法制出版社,2009.

[12]史忠良,史言信.正確處理中央與地方間國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系[J].管理世界,2007,(8).

[14]沈志漁,羅仲偉,等.21世紀(jì)初國(guó)有企業(yè)發(fā)展和改革[M].北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社,2005.

[15]李松森.中央與地方國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系研究[M].北京:人民出版社,2006:194-196。

[16]張建文.社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期國(guó)有財(cái)產(chǎn)領(lǐng)域中央與地方關(guān)系之重構(gòu)[J].鄭州大學(xué)學(xué)報(bào),2007,(6).

[17]孫憲忠.論物權(quán)法[M].北京:法律出版社,2001:490.

[18]這里的“市”包括擬應(yīng)取消行政層級(jí)的省會(huì)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市等。

[19]沈榮華.中國(guó)地方政府學(xué)[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2006:208-209.

[20]鄧瑾.政府花錢得有新辦法[EB/OL].http://www.infzm.com/content/54284,2011-1-28.http://www.china.com.cn/chinese/kuaixun/340891.htm,2011-1-8.