農(nóng)村飲水安全工程合理水價(jià)形成機(jī)制研究

陳 丹 陳 菁 羅朝暉 胡 樂

(1.河海大學(xué)水利水電學(xué)院南方地區(qū)高效灌排與農(nóng)業(yè)水土環(huán)境教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,南京 210098;2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院,南京 210095;3.江蘇省農(nóng)村水利科技發(fā)展中心,南京 210029)

農(nóng)村飲水安全是近年來各國高度關(guān)注的問題. 2000年的《聯(lián)合國千年宣言》指出,到2015年年底前,將全世界無法得到或負(fù)擔(dān)不起安全飲水的人口比例減少一半.2003年,世界水論壇部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議的首要議題就是解決飲水安全問題.2006年以“透視貧水:權(quán)力、貧窮與全球水危機(jī)”為主題的《2006人類發(fā)展報(bào)告》將獲得清水定為人權(quán),并指出應(yīng)對(duì)清水和衛(wèi)生危機(jī)需要一個(gè)全球行動(dòng)計(jì)劃.我國政府歷來也高度重視農(nóng)村飲水安全問題,據(jù)2005年水利部調(diào)查,當(dāng)時(shí)我國農(nóng)村飲用水不安全人口約為3.23億左右,2006年至2010年間,政府通過實(shí)施農(nóng)村飲水安全工程建設(shè),解決了2.2億農(nóng)村人口的飲水安全問題,提前六年實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的承諾[1].“十二五”期間,國家還將進(jìn)一步加大農(nóng)村飲水安全工程投入,解決剩余人口的農(nóng)村飲水安全問題.建好工程僅僅是開始,能否管好工程,確保工程良性運(yùn)行,讓農(nóng)民群眾長(zhǎng)期得到實(shí)惠才是關(guān)鍵.當(dāng)今中國農(nóng)村的組織和社會(huì)基礎(chǔ)已發(fā)生了較大的變化,村民有各自的認(rèn)識(shí)和利益訴求,在供水組織管理與合作上還有待研究推進(jìn).價(jià)格機(jī)制是農(nóng)村飲水安全工程管理的重要手段,具有其它機(jī)制所無法替代的功能.合理的水價(jià)是保證工程持續(xù)、良性運(yùn)行的前提,更是關(guān)系農(nóng)民切身利益、水資源可持續(xù)利用的關(guān)鍵所在.

目前大部分農(nóng)村飲水安全工程的水價(jià)政策未達(dá)到預(yù)期的目標(biāo),供用水雙方利益難以兼顧,工程正常運(yùn)行舉步維艱,部分地方政府也頗感困難重重.由于農(nóng)村飲水安全工程的準(zhǔn)公益性,又事關(guān)民生和水資源安全,現(xiàn)有的水價(jià)理論和方法也面臨前所未有的挑戰(zhàn).本文以近年來我國農(nóng)村飲水安全工程水價(jià)執(zhí)行過程中的問題為出發(fā)點(diǎn),分析農(nóng)村飲水安全工程的合理水價(jià)形成機(jī)制,可望為農(nóng)村飲水安全工程的長(zhǎng)效管理和持續(xù)運(yùn)行提供理論支持.

1 工程性質(zhì)和定價(jià)原則

1.1 農(nóng)村飲水安全工程的性質(zhì)

農(nóng)村飲水安全工程具有顯著的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治多種屬性,工程建設(shè)和運(yùn)行管理有其相應(yīng)的特殊性,這些均影響水價(jià)的制定與實(shí)施.因此,農(nóng)村飲水工程水價(jià)形成機(jī)制必須以合理確定農(nóng)村飲水安全工程的性質(zhì)為基本前提.

根據(jù)公共物品理論,農(nóng)村飲水安全工程具有限制性的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性,可以界定為準(zhǔn)公共產(chǎn)品,即為準(zhǔn)公益性工程[2-3].“飲水安全”與“飲水解困”不同,它有更為深刻的內(nèi)涵.現(xiàn)階段要解決的農(nóng)村飲水問題,主要是滿足農(nóng)村居民“安全”的日常用水需要.而獲得安全的飲用水是居民的基本需求和基本權(quán)利,飲水安全工程則是保障農(nóng)民基本生存條件和農(nóng)民身體健康的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施,同時(shí)也是農(nóng)村公共衛(wèi)生體系的重要組成部分.這種定性對(duì)農(nóng)村飲水安全工程的投資、產(chǎn)權(quán)、建設(shè)、管理等方面都具有深刻的影響,而水價(jià)形成機(jī)制與這些方面均有密切的聯(lián)系,這里的水價(jià)也非單純的技術(shù)性或經(jīng)濟(jì)學(xué)問題,而是牽涉農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的多方面綜合性問題.因此,農(nóng)村飲水安全工程的水價(jià)必須結(jié)合這些背景來進(jìn)行分析和制定.此外,一般的農(nóng)村飲水安全工程都具有面廣量大、形式多樣、工程規(guī)模普遍較小,服務(wù)對(duì)象為弱勢(shì)群體,供水成本高,維護(hù)管理和經(jīng)營難度大,受益局限性和運(yùn)行成本高、投資回報(bào)率低并存等特點(diǎn),這給水價(jià)制定帶來了一定的復(fù)雜性,但合理的水價(jià)形成機(jī)制也必須考慮這些特點(diǎn).

從最根本目的出發(fā),水價(jià)的制定和實(shí)施不能對(duì)農(nóng)民基本用水權(quán)利造成不利的影響,即必須要考慮不同收入水平農(nóng)民的實(shí)際承受能力.其次,考慮不同地區(qū)公共財(cái)政支持力度、工程可持續(xù)運(yùn)行、水資源可持續(xù)利用等重要因素,農(nóng)村飲水安全工程水價(jià)需要兼顧社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、生態(tài)等多目標(biāo),并考慮工程運(yùn)行初期、中期和遠(yuǎn)期的階段性影響,以確保工程的長(zhǎng)效運(yùn)行來因地因時(shí)制宜的設(shè)計(jì).由此可見,農(nóng)村飲水安全工程水價(jià)形成機(jī)制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程.

1.2 水價(jià)制定的基本原則

為建立科學(xué)的有利于工程長(zhǎng)效運(yùn)行的水價(jià)形成機(jī)制,一般應(yīng)針對(duì)不同的供水對(duì)象,按照補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)的原則,考慮用水戶承受能力、供水設(shè)施運(yùn)行需要和財(cái)政支持能力,按照分類指導(dǎo)的原則,規(guī)范成本和價(jià)格構(gòu)成,制定各類農(nóng)村飲水工程符合行業(yè)特點(diǎn)的成本規(guī)則,建立科學(xué)的有利于工程長(zhǎng)效運(yùn)行的水價(jià)形成機(jī)制[4].國際上,通常認(rèn)為公平與效率是供水定價(jià)的最基本原則[5-6].農(nóng)村飲水安全工程由于其特殊性,其水價(jià)機(jī)制更應(yīng)遵循這兩項(xiàng)基本原則.

(1)公平性原則.安全的飲用水是人類生存的必需生活資料,是人人都應(yīng)該享用的基本權(quán)利.農(nóng)村飲水安全工程即以此為目的,而對(duì)于已建工程的運(yùn)行管理,尤其是水價(jià)制定必須考慮此項(xiàng)原則.因此,所實(shí)行的水價(jià)機(jī)制必須考慮不同收入群體的實(shí)際負(fù)擔(dān)能力,也就是遵循公平性原則,考慮用水農(nóng)戶對(duì)水費(fèi)的承受能力,包括心理承受能力和經(jīng)濟(jì)承受能力,同時(shí),考慮水價(jià)實(shí)施后對(duì)用水戶的不同影響,并采取相應(yīng)的輔助措施,例如實(shí)行終端水價(jià)、對(duì)低收入農(nóng)民進(jìn)行直接水費(fèi)補(bǔ)貼等,以確保工程所覆蓋范圍內(nèi)的農(nóng)民基本都能用上放心的水,都能享有這樣的基本權(quán)利.對(duì)于供水方來說,也存在公平性問題.由于其運(yùn)行管理的是具有公益性的農(nóng)村飲水安全工程,相比其他行業(yè)收益較低,水價(jià)的制定也必須考慮供水方的承受能力,實(shí)行有償供水,以保證工程的可持續(xù)運(yùn)行.

(2)效率性原則.其一,水資源利用效率.水資源短缺是當(dāng)前主要的水問題之一,水資源的高效利用是解決問題的關(guān)鍵,農(nóng)村飲水安全工程的水價(jià)同樣要考慮這一效率性原則.水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定、計(jì)收方式等要以體現(xiàn)水的價(jià)值、促進(jìn)節(jié)水、抑制不合理消費(fèi)為目標(biāo),例如定額用水、基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)、階梯式水價(jià)等.其二,管理效率.對(duì)于工程的運(yùn)行管理也需要考慮效率問題,由于管理體制不合理、管理人員過多、運(yùn)行管理水平低下、管網(wǎng)破損漏水等均會(huì)增加供水的成本,對(duì)水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)民用水產(chǎn)生負(fù)面的影響,也影響了工程的可持續(xù)運(yùn)行.因此,必須嚴(yán)格控制運(yùn)行管理成本,減少不合理的運(yùn)行管理開支,提高工程運(yùn)行管理效率,以控制水價(jià)成本合理,達(dá)到多方共贏的目的.

2 合理供水成本和成本水價(jià)

2.1 水價(jià)的合理性問題

根據(jù)《水利工程供水價(jià)格管理辦法》,我國水價(jià)改革的基本原則與改革方向是,將水利工程供水價(jià)格納入商品價(jià)格范疇進(jìn)行管理,通過價(jià)格杠桿作用提高水資源的利用效率.該辦法對(duì)農(nóng)村飲水安全工程的水價(jià)沒有明確,但考慮我國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的實(shí)際情況,為切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),在核定農(nóng)業(yè)用水成本時(shí)不計(jì)利潤(rùn)和稅收.由此可見,對(duì)涉及農(nóng)村和農(nóng)民的水利工程供水水價(jià)的方針是十分明確的,而且農(nóng)村飲水安全工程具有準(zhǔn)公益性,應(yīng)本著“以成本水價(jià)為基礎(chǔ),不計(jì)利潤(rùn)和稅收”進(jìn)行核算.因此,僅為農(nóng)村生活供水的工程,其水價(jià)一般應(yīng)不計(jì)利潤(rùn)和稅收.股份制的供水工程,一般按照保本微利的原則適當(dāng)考慮利潤(rùn),當(dāng)然對(duì)于特別經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū),政府應(yīng)給予適當(dāng)政策或資金補(bǔ)償.除農(nóng)村生活供水外還擔(dān)負(fù)著工業(yè)相關(guān)供水任務(wù)的工程,可考慮利潤(rùn)和稅收,農(nóng)村供水水價(jià)應(yīng)采用歧視性定價(jià)方法實(shí)行優(yōu)惠水價(jià),對(duì)于經(jīng)濟(jì)特別貧困的農(nóng)村還可采用工業(yè)供水反哺農(nóng)村供水的低水價(jià)策略.

除去利潤(rùn)與稅收因素,供水成本則對(duì)水價(jià)的核定具有重要意義,供水成本構(gòu)成和計(jì)算是否合理直接關(guān)系水價(jià)的合理性.除一般正常的供水成本外,供水成本的合理還需考慮:對(duì)工程建設(shè)水平低和質(zhì)量低下引起的供水低效、工程管理人員超編、技術(shù)服務(wù)水平過低、供水管理不科學(xué)等引起的額外非正常性的供水成本支出,這些不應(yīng)該計(jì)入成本水價(jià).考慮農(nóng)村飲水安全的準(zhǔn)公益性性質(zhì),以及用水農(nóng)戶的承受能力,相應(yīng)的水價(jià)補(bǔ)償應(yīng)由財(cái)政統(tǒng)一安排,具體操作可在科學(xué)核定成本水價(jià)與農(nóng)民承受能力之后,以兩者之間差額為基礎(chǔ)由財(cái)政統(tǒng)一安排解決.此外,還需要考慮水費(fèi)的合理性問題,即水價(jià)計(jì)收手段、管理體制、終端水價(jià)的合理性等問題,這需要通過規(guī)范水費(fèi)計(jì)收、管理與使用等體制與機(jī)制來達(dá)到“合理”的目標(biāo).因此,需要考慮水價(jià)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的方法與步驟,包括水價(jià)計(jì)價(jià)方式與工程硬件設(shè)施配套、水價(jià)征收方式與途徑、水費(fèi)支出管理、其它政策措施配套等.

2.2 供水成本的合理構(gòu)成

農(nóng)村飲水安全工程的供水成本一般考慮:電費(fèi),管理人員基本工資、福利,辦公費(fèi)用、設(shè)備維修費(fèi)、水質(zhì)檢測(cè)費(fèi)、水處理及消毒費(fèi)用、折舊費(fèi)等.根據(jù)近年來各地工程的實(shí)際運(yùn)行情況來看,供水成本的確定著重需要考慮工程用地、用電、稅費(fèi)、大修和折舊費(fèi)、水質(zhì)檢測(cè)費(fèi)等方面的處理方式,不同的政策或者處理方式對(duì)成本核算具有較大的影響,不合理的成本核算也影響了水費(fèi)的正常計(jì)收和工程的持續(xù)運(yùn)行.

(1)工程用地.根據(jù)全國農(nóng)村飲水安全工程“十一五”規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估結(jié)果顯示,各地農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)用地的投入相差較大,部分地區(qū)的工程用地價(jià)格較高,不僅影響工程的建設(shè)進(jìn)度,對(duì)工程成本和水價(jià)核算均造成了一定的負(fù)面影響[7].農(nóng)村飲水安全工程的建設(shè)用地應(yīng)作為公益性項(xiàng)目建設(shè)用地,當(dāng)?shù)刎?cái)政和國土部門應(yīng)給予優(yōu)先安排和優(yōu)惠政策,實(shí)行低價(jià)或補(bǔ)貼價(jià).

(2)電費(fèi).目前我國農(nóng)村飲水安全工程多以電力為生產(chǎn)動(dòng)力,執(zhí)行的電價(jià)類別不一,有商業(yè)用電、普通工業(yè)用電、綜合電價(jià)等,電費(fèi)在供水成本中的比重較大,導(dǎo)致成本較高,影響工程的長(zhǎng)效運(yùn)行.據(jù)調(diào)查顯示,全國電費(fèi)占水廠運(yùn)行成本比例一般為1/3至2/ 3,部分揚(yáng)程較的工程甚至高達(dá)70%以上[8].因此,應(yīng)對(duì)農(nóng)村飲水安全工程實(shí)施電價(jià)優(yōu)惠措施并在相關(guān)政策中予以明確.建議電價(jià)優(yōu)惠直接由電力公司在供電過程中執(zhí)行,對(duì)農(nóng)村飲水安全用電實(shí)行低價(jià)或優(yōu)惠,不由政府實(shí)施補(bǔ)貼等產(chǎn)生額外的行政成本,還有利于不同行業(yè)之間的平衡.

(3)稅費(fèi).目前各地執(zhí)行的差異較大,部分地區(qū)政策不明確,農(nóng)村供水廠需繳納多種稅費(fèi),如集體企業(yè)所得稅、增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、一般教育費(fèi)附加稅、土地使用稅和其他印花稅等[9-10].國際上通常也采用稅費(fèi)優(yōu)惠或減免等政策措施,以吸引社會(huì)資本投入,并扶持供水行業(yè)的發(fā)展.針對(duì)目前我國現(xiàn)狀,建議在農(nóng)村飲水安全工程管理相關(guān)政策中予以明確,對(duì)農(nóng)村水廠實(shí)行減免或取消上述稅收或附加規(guī)費(fèi)的政策,以保證農(nóng)村水廠能夠?qū)崿F(xiàn)良性運(yùn)行.

(4)大修和折舊費(fèi)的提取.折舊費(fèi)的提取有利于飲水安全工程的更新改造和長(zhǎng)效運(yùn)行,對(duì)供水成本核算也有較大的影響.但目前存在一定的困境,即若大修和折舊費(fèi)計(jì)提較高則導(dǎo)致供水成本較高,用水戶難以承受,若不計(jì)提則工程的運(yùn)行又存在問題.因此,現(xiàn)階段一方面應(yīng)規(guī)范折舊費(fèi)的提取比例并嚴(yán)格執(zhí)行;另一方面,考慮大部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平有限,現(xiàn)階段為保證工程初期的正常運(yùn)行,大修和折舊費(fèi)的提取可以因地制宜,并根據(jù)工程的具體情況進(jìn)行靈活處理.在水價(jià)核算中也可以將其單列出來,采取地方財(cái)政按比例補(bǔ)貼、“一事一議”等方式解決.同時(shí),應(yīng)加強(qiáng)大修和折舊費(fèi)計(jì)提資金的內(nèi)部審計(jì)工作,嚴(yán)格執(zhí)行?？顚Ｓ?

(5)水質(zhì)檢測(cè)費(fèi)、水處理及消毒費(fèi)用.水質(zhì)檢測(cè)是農(nóng)村飲水安全的重要保障,但從目前的實(shí)際情況來看,部分地區(qū)由于技術(shù)水平和經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)等方面原因難以按正常程序執(zhí)行,供水成本中沒有考慮水質(zhì)檢測(cè)費(fèi),給農(nóng)民飲水安全造成了隱患[7].考慮農(nóng)村基層的實(shí)際困難,建議以市縣級(jí)衛(wèi)生防疫部門為依托,建立科學(xué)有效的水質(zhì)檢測(cè)體系,加強(qiáng)水源、出廠水和管網(wǎng)末梢水的水質(zhì)檢驗(yàn)和檢測(cè),建立和完善村級(jí)水廠化驗(yàn)、水質(zhì)檢測(cè)中心,機(jī)構(gòu)、人員、儀器設(shè)備等,其經(jīng)費(fèi)投入由財(cái)政直接或間接列支.對(duì)于城鄉(xiāng)一體化的農(nóng)村飲水安全工程,堅(jiān)持“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),城市反哺農(nóng)村”的相關(guān)政策,可由當(dāng)?shù)爻鞘泄┧到y(tǒng)負(fù)責(zé)農(nóng)村供水的水質(zhì)檢測(cè)、水處理及消毒及其相關(guān)的費(fèi)用.

3 供需雙方的承受能力和水價(jià)確定

3.1 供水方的承受能力

農(nóng)村飲水安全工程的準(zhǔn)公益性決定了從事農(nóng)村飲水安全供水經(jīng)營或服務(wù)不能以盈利為根本目的,但水費(fèi)收入是工程良性運(yùn)行的重要資金來源,水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)過低、水費(fèi)收入入不敷出直接影響工程的運(yùn)行,最終影響的是正常供水和農(nóng)民的基本用水需求.農(nóng)村居民住房一般比較分散,農(nóng)村供水工程有規(guī)模小、供水量小、投資大、供水成本高的特點(diǎn).從全國總體情況來看,目前實(shí)際運(yùn)行的農(nóng)村供水工程的水價(jià)還不到成本的1/3[8].因此,水價(jià)機(jī)制必須從供水方考慮他們的承受能力,即工程能正常運(yùn)行的能力.

對(duì)于不同工程規(guī)模和類別,供水經(jīng)營者的性質(zhì)可能不同,但對(duì)于大部分農(nóng)村地區(qū)來說,單個(gè)農(nóng)戶、農(nóng)戶聯(lián)合、農(nóng)村集體或用水協(xié)會(huì)作為工程經(jīng)營管理方的占有較大的比重,他們的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和水平都較為有限,因此水價(jià)制定要能維持其基本收支平衡且有微薄的盈利.考慮到部分地區(qū)較為貧困,可采取相應(yīng)水價(jià)設(shè)計(jì)策略,例如,給予一定財(cái)政補(bǔ)貼,設(shè)定“前低后高”的水價(jià);對(duì)工程運(yùn)行管理費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼;將供水經(jīng)營人員經(jīng)費(fèi)直接納入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算等.對(duì)于特別貧困的地區(qū)還需要特別對(duì)待,由國家進(jìn)行直接補(bǔ)貼,負(fù)責(zé)工程的基本運(yùn)行管理和維修經(jīng)費(fèi).另一方面,從供水方自身出發(fā),通過供水管理體制和制度的合理設(shè)定,從管理人員定員、成本控制、提高管理水平和效率等方面著手,從而減少工程的供水成本,達(dá)到增強(qiáng)供水方的經(jīng)濟(jì)承受能力的目的.

3.2 用水戶的承受能力

根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,商品的價(jià)格應(yīng)由供需雙方共同確定,因此水的價(jià)格不僅取決于供水方的供水成本,還需要從用水方的角度進(jìn)行分析權(quán)衡來決定,尤其是農(nóng)村生活用水作為一種基本生活資料,其水價(jià)高低與不同收入農(nóng)戶的利益密切相關(guān).農(nóng)村居民作為生活用水水價(jià)的承受主體,其承受能力是水價(jià)政策制定中必須考慮的重要因素,水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整需要準(zhǔn)確地估計(jì)居民的承受能力.而且用水戶承受能力分析是世界各國制訂水價(jià)時(shí)普遍關(guān)注、不可或缺的內(nèi)容,科學(xué)合理的水價(jià)應(yīng)同時(shí)建立在價(jià)格理論和用水戶承受能力的基礎(chǔ)上[1].

各地水價(jià)執(zhí)行過程中也充分考慮了用水戶的承受能力,大部分地區(qū)實(shí)行低于供水成本的水價(jià).不過各地在采用低水價(jià)策略時(shí)缺乏科學(xué)的參考依據(jù),尚缺少一套合理的用水戶承受能力的調(diào)查和標(biāo)準(zhǔn)估算方法.目前在生活用水水價(jià)承受能力定量標(biāo)準(zhǔn)方面,國內(nèi)普遍采用的是水費(fèi)占人均可支配收入的比例,參照國際經(jīng)驗(yàn)將2.5%～3.0%作為城市居民能夠承受的合理標(biāo)準(zhǔn).但該方法僅從經(jīng)濟(jì)收入角度考察居民對(duì)水價(jià)的承受能力,分析的也只是平均水平而未考慮不同收入戶的差異,以及居民生活消費(fèi)支出結(jié)構(gòu)的影響,而且是以城鎮(zhèn)居民為主要對(duì)象,推薦比例范圍是否符合我國農(nóng)村地區(qū)還有待研究.農(nóng)村居民對(duì)水價(jià)承受能力的影響因素較多也比較復(fù)雜,對(duì)從“農(nóng)村飲水解困”轉(zhuǎn)變到“飲水安全”的工程,情況可能更為復(fù)雜,不單純是水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的問題,所需要考慮的因素也更多.總體而言,農(nóng)民對(duì)水價(jià)的承受能力主要可從用水戶的經(jīng)濟(jì)因素和心理因素兩個(gè)方面進(jìn)行分析,表現(xiàn)為客觀的支付能力和主觀的支付意愿.前者是指農(nóng)民客觀上是否具有交納水費(fèi)的能力,后者是指主觀上愿意接受的價(jià)格水平.支付意愿與支付能力相互制約,在一定程度上,支付意愿是前提,支付能力則是基礎(chǔ).二者之間可能存在著不一致性,有支付能力并不表示有支付意愿,而有支付意愿也并不表示有支付能力,只有居民同時(shí)具有支付能力和支付意愿,才是水價(jià)順利推行的基礎(chǔ).因此,需要從兩者關(guān)系出發(fā)來考察用水戶的水價(jià)承受能力.

對(duì)農(nóng)民用水戶的水價(jià)承受能力調(diào)查,需要結(jié)合所在區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和自然地理?xiàng)l件,尤其是水資源和供水工程的特點(diǎn),來考查水價(jià)與用水節(jié)水、農(nóng)民減負(fù)、供水工程經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)之間的關(guān)系,尋求平衡點(diǎn),確保水價(jià)的逐步順利實(shí)施與工程的持續(xù)運(yùn)行.可通過農(nóng)戶調(diào)查分析農(nóng)戶的收入和可能的水費(fèi)支出,與國內(nèi)外已有成果或經(jīng)驗(yàn)得出的合理范圍進(jìn)行比較,結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行測(cè)算和估計(jì).此外,不能就水價(jià)論水價(jià),還需要抽樣調(diào)查農(nóng)民家庭的收入水平和構(gòu)成、消費(fèi)支出水平和構(gòu)成,基本生活資料的物價(jià)變化影響,基本用水需求構(gòu)成、用水習(xí)慣和廚房、衛(wèi)生間類型等影響用水量的因素,以及農(nóng)民對(duì)水資源、節(jié)水、安全用水和水價(jià)的認(rèn)識(shí)等等.水價(jià)承受能力調(diào)查分析是一項(xiàng)較為復(fù)雜的工作,時(shí)空變異性較強(qiáng)且涉及農(nóng)戶的心理、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等多方面因素,如何科學(xué)合理評(píng)估仍然具有一定難度.而作為用水主體的農(nóng)民用水戶的態(tài)度和意愿是水價(jià)制定的基礎(chǔ),也是綜合反映農(nóng)戶承受能力的重要指標(biāo).有條件的地區(qū)可以進(jìn)行試點(diǎn),采取“從下自上”的意愿調(diào)查法來分析農(nóng)民的水價(jià)承受能力.

3.3 考慮供用水雙方利益均衡的水價(jià)確定

農(nóng)村飲水安全工程的水價(jià),需要堅(jiān)持公平和效率基本原則,考慮供水方和用水方雙方的承受能力來綜合確定.若雙方可承受水價(jià)范圍有交叉,則交叉范圍為雙方可協(xié)定的利益分配區(qū)間,這可以跟當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平和工程的實(shí)際運(yùn)行情況,側(cè)重于供水方或用水方的兩種可選策略進(jìn)行確定.但我國大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平有限,雙方可承受水價(jià)范圍可能沒有交叉,且供水成本和農(nóng)民承受能力差距較大,需考慮相應(yīng)的輔助措施.可在科學(xué)核定成本水價(jià)與農(nóng)民承受能力之后,分析確定其中的水價(jià)差額,由財(cái)政統(tǒng)一安排予以解決.

4 不同供水方式和管理模式下的水價(jià)機(jī)制

4.1 不同供水方式的水價(jià)機(jī)制

(1)城鄉(xiāng)一體化供水工程.城鄉(xiāng)一體化供水工程一般為城市或城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)的延伸工程.面向農(nóng)村地區(qū)供水的城鄉(xiāng)一體化供水工程,在工程資金、建設(shè)和管理應(yīng)按照農(nóng)村飲水安全工程的相關(guān)政策執(zhí)行,其水價(jià)的制定也應(yīng)該考慮這方面因素,不能與城市供水一概而論,還應(yīng)考慮農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平差異進(jìn)行因地制宜的設(shè)計(jì).

對(duì)于經(jīng)濟(jì)水平較好的農(nóng)村地區(qū),可以適當(dāng)參照城市供水要求進(jìn)行定價(jià)和水費(fèi)計(jì)收.對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件較差的地區(qū),可采取政府補(bǔ)貼和低水價(jià)的辦法,逐步實(shí)現(xiàn)成本供水.還應(yīng)采取價(jià)格聽證、論證、征求意見等形式,與同網(wǎng)城市供水區(qū)別對(duì)待,合理地確定農(nóng)村生活水價(jià),并積極推行“水價(jià)、水量、水費(fèi)”三公開制度,提高水費(fèi)實(shí)收率,對(duì)水費(fèi)補(bǔ)貼也應(yīng)進(jìn)行公示.地方政府還有應(yīng)制訂完備的水費(fèi)實(shí)施辦法,如成本核算、水費(fèi)核定、水費(fèi)的計(jì)收和使用細(xì)則等.

(2)聯(lián)村集中供水工程.鄉(xiāng)鎮(zhèn)及跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)或聯(lián)村的集中供水工程在我國占有較大比例.對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好的地區(qū),并除生活用水外還負(fù)責(zé)一定的農(nóng)村工業(yè)和服務(wù)業(yè)其它供水的工程,可以按照相應(yīng)政策參照城鎮(zhèn)供水的模式進(jìn)行運(yùn)行管理及其水價(jià)的制定.但我國大部分農(nóng)村,尤其是西部經(jīng)濟(jì)貧困的農(nóng)村地區(qū),農(nóng)村供水主要以生活用水為主,農(nóng)村居民收入普遍較低,承受能力有限,其水價(jià)應(yīng)按農(nóng)村飲水工程核定,以成本回收為基本目標(biāo).

根據(jù)工程的投資主體不同,工程水價(jià)的確定也應(yīng)有所不同,但均需加強(qiáng)政府對(duì)水價(jià)制定的監(jiān)管,以確保各方利益保護(hù).對(duì)于政府財(cái)政投資為主的聯(lián)村集中供水工程,應(yīng)由政府主管部門根據(jù)投資結(jié)構(gòu)、供水情況、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平等來確定水價(jià);以集體和群眾資金為主或私人、股份合作形式共同建設(shè)的工程,也應(yīng)實(shí)行政府指導(dǎo)的水價(jià),不能完全按市場(chǎng)定價(jià).同時(shí),政府的水價(jià)監(jiān)管也同樣考慮水價(jià)的設(shè)定要發(fā)揮水價(jià)的杠桿作用來促進(jìn)節(jié)水和供水工程持續(xù)運(yùn)行.

此外,對(duì)于農(nóng)民對(duì)水資源價(jià)值意識(shí)淡薄的地區(qū),在工程項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí),應(yīng)做好宣傳工作.讓農(nóng)民充分了解農(nóng)村供水工程的運(yùn)行、管理及水費(fèi)、水價(jià)等制度,以及農(nóng)民在工程建后管理中的權(quán)利,讓農(nóng)民真正了解飲用衛(wèi)生安全水的好處,使其充分參與,自覺維護(hù)工程的良好運(yùn)行,養(yǎng)成水資源有價(jià)、用水付費(fèi)的觀念.

(3)單村集中供水工程.單村集中供水工程的供水范圍和產(chǎn)權(quán)界限較為明確,一般屬于同村的村民所有,可由村民代表大會(huì)或建立用水戶協(xié)會(huì)對(duì)工程管理運(yùn)行的重大事項(xiàng)進(jìn)行決策.其工程管理模式較為靈活,可采用用水戶協(xié)會(huì)、承包、租賃、股份合作等多種管理方式,具體要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行選定.不同管理模式下的水價(jià)需符合農(nóng)村飲水安全工程水價(jià)基本原則,由地方水利部門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和水價(jià)核算,實(shí)行當(dāng)?shù)卣笇?dǎo)價(jià).一般情況下,水價(jià)制定可只考慮工程的實(shí)際運(yùn)行管理費(fèi)用由受益村民分?jǐn)倎砗怂愠杀?在地方水利部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下,實(shí)行成本水價(jià),對(duì)于工程的大修、折舊費(fèi),以及實(shí)際發(fā)生的維修費(fèi)用可通過平攤或村委“一事一議”方式協(xié)商解決.

(4)分散供水工程.分散供水工程的產(chǎn)權(quán)一般歸屬受益的用水戶.尤其在我國西北部分農(nóng)村地區(qū),由于地理位置特殊、人居條件惡劣、人口稀疏,所建的農(nóng)村飲水安全工程較為分散、供水規(guī)模不大,而且經(jīng)濟(jì)條件較差,政府在工程建設(shè)方面給予了財(cái)政補(bǔ)貼.這些工程應(yīng)從客觀實(shí)際出發(fā),以維護(hù)農(nóng)民群眾的利益為目的,以維持工程正常運(yùn)行的原則,在當(dāng)?shù)厮块T技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督下,由用水的農(nóng)戶自己維護(hù)和管理,并共同承擔(dān)工程的年運(yùn)行費(fèi)用.若所需的工程維修資金較大、農(nóng)戶有實(shí)際困難的,可以在當(dāng)?shù)厮块T指導(dǎo)下向政府集體申請(qǐng)相應(yīng)的補(bǔ)助資金,國家財(cái)政政策也應(yīng)給予傾斜.

4.2 用水戶參與的水價(jià)機(jī)制

農(nóng)民用水戶是水價(jià)的承受者,其支持與否直接關(guān)系水價(jià)機(jī)制的實(shí)際成效.過去的“自上而下”的行政性水價(jià)策略已不符合當(dāng)前的實(shí)際情況,“自下而上”的參與定價(jià)機(jī)制逐漸受到重視,最近幾年關(guān)于水價(jià)改革和農(nóng)村發(fā)展的國家或部門文件中都反映了這一點(diǎn).農(nóng)民用水戶的意見和建議應(yīng)該得到及時(shí)的反饋和重視,其態(tài)度和意愿是水價(jià)制定和實(shí)施的基礎(chǔ),應(yīng)逐步建立用水戶參與的民主定價(jià)管理機(jī)制.可按照《中華人民共和國價(jià)格法》有關(guān)規(guī)定,讓農(nóng)民用水戶參與聽證會(huì),充分地表達(dá)農(nóng)戶的意見,以此作為水價(jià)改革決策的參考依據(jù).對(duì)已經(jīng)建立用水戶協(xié)會(huì)管理模式的供水工程,用水協(xié)會(huì)的代表可直接參與水價(jià)聽證.

農(nóng)民支付水費(fèi),主觀上也是更為重要的是為了獲得可靠的供水服務(wù),客觀上起到了補(bǔ)償供水成本的作用.這就給供水管理者提出了較高的要求,即在維護(hù)工程設(shè)施完備的情況下,提高供水效率為基礎(chǔ),提供優(yōu)質(zhì)、可靠、安全的供水服務(wù).因此,應(yīng)該統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水價(jià)與供水管理之間的關(guān)系,互相促進(jìn),而讓農(nóng)民參與管理和決策是一個(gè)有效的途徑.各級(jí)價(jià)格主管部門和水行政主管部門還要將農(nóng)村飲水安全工程水價(jià)納入指導(dǎo)和管理范圍,在多方接受農(nóng)民意見的基礎(chǔ)上,合理核定和審批不同供水工程到農(nóng)戶的最終水價(jià),建立“水價(jià)、水量、水費(fèi)”公示制度,提高水費(fèi)管理透明度,強(qiáng)化監(jiān)督檢查,減少供水的中間收費(fèi)環(huán)節(jié),切實(shí)減輕農(nóng)民實(shí)際的水費(fèi)負(fù)擔(dān).

5 結(jié) 語

農(nóng)村飲水安全工程的長(zhǎng)效管理和可持續(xù)運(yùn)行是當(dāng)期農(nóng)村飲水安全建設(shè)與管理工作的重點(diǎn)內(nèi)容.價(jià)格機(jī)制是農(nóng)村飲水安全工程管理的重要手段之一,合理的水價(jià)形成機(jī)制是保證工程持續(xù)、良性運(yùn)行的基礎(chǔ),更是關(guān)系農(nóng)民切身利益的關(guān)鍵所在.本文從農(nóng)村飲水安全工程的準(zhǔn)公益性質(zhì)入手,對(duì)水價(jià)制定的公平性和效率性兩項(xiàng)基本原則進(jìn)行了分析,探討了水價(jià)合理性和供水成本合理構(gòu)成的問題,從供用水雙方角度分析了考慮供需雙方利益均衡的水價(jià)確定辦法,并針對(duì)不同供水方式和管理模式下的水價(jià)機(jī)制進(jìn)行了比較分析,為建立合理的水價(jià)形成機(jī)制提供理論參考依據(jù).

在上述分析的基礎(chǔ)上,提出相關(guān)的輔助措施和政策建議:增加農(nóng)村飲水安全工程基礎(chǔ)設(shè)施的投入,確保工程質(zhì)量,配套用水計(jì)量設(shè)備;建立低收入農(nóng)戶的水費(fèi)直接補(bǔ)貼機(jī)制;注重供水服務(wù)和管理水平的提高,加大安全用水和節(jié)水、水資源有價(jià)的宣傳力度;建立成本水價(jià)監(jiān)督機(jī)制和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制;重視用水戶參與,建立用水戶參與的民主定價(jià)管理機(jī)制;加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的扶持,促進(jìn)農(nóng)民增收,增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)水價(jià)的承受能力;建議立項(xiàng)開展深入的水價(jià)調(diào)查和研究工作.

[1] WWF(World Wide Fund for Nature).中國首部農(nóng)村飲水安全報(bào)告:水源地保護(hù)為保障農(nóng)村飲水安全關(guān)鍵[EB/ OL].世界自然基金會(huì)網(wǎng)站(2010年10月20日).http://www.wwfchina.org/wwfpress/presscenter/pressdetail.shtm?id=1106.

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