陳和華

(華東政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，上海 201620)

關(guān)于建立我國社區(qū)矯正官制度的思考

陳和華

(華東政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，上海 201620)

我國的司法行政部門一直以來都是我國監(jiān)禁刑執(zhí)行的主管機(jī)關(guān)，司法行政機(jī)關(guān)參與領(lǐng)導(dǎo)和管理社區(qū)矯正無法律依據(jù)，社區(qū)矯正工作人員無執(zhí)法主體資格。建立社區(qū)矯正官制度，是以社區(qū)矯正官為中心，廣泛動(dòng)員其他社會(huì)資源參與社區(qū)矯正，既保證了社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行性質(zhì)以及刑事司法機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正工作的領(lǐng)導(dǎo)，又解決了社區(qū)矯正地域相對(duì)分散、人力資源相對(duì)不足的困難。

社區(qū)矯正;社區(qū)矯正官;社區(qū)矯正官制度

一、我國現(xiàn)行社區(qū)矯正制度的不足

根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》(以下簡稱《通知》)和司法部印發(fā)的《司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正暫行辦法》的規(guī)定，正在我國推開的社區(qū)矯正工作主要是針對(duì)被判處管制、緩刑、剝奪政治權(quán)利和被決定執(zhí)行監(jiān)外執(zhí)行、假釋的罪犯這五類對(duì)象，將其中符合社區(qū)矯正條件的置于社區(qū)，由專門的社區(qū)矯正組織在相關(guān)社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)志愿者的協(xié)助下進(jìn)行社區(qū)矯正試點(diǎn)工作。從目前社區(qū)矯正工作的實(shí)際情況看，專門的社區(qū)矯正組織主要是司法行政機(jī)關(guān)，具體執(zhí)行社區(qū)矯正工作的是社會(huì)工作者。這就出現(xiàn)了法律和制度上繞不過去的問題，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:

(一)司法行政機(jī)關(guān)參與領(lǐng)導(dǎo)和管理社區(qū)矯正無法律依據(jù)

從執(zhí)法主體和工作主體的規(guī)定來看，我國法律規(guī)定對(duì)管制、緩刑、剝奪政治權(quán)利、假釋、監(jiān)外執(zhí)行等社區(qū)服刑人員的刑罰由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督考察，罪犯居住地的基層組織或單位予以配合，也就是說，我國法律明確規(guī)定實(shí)施社區(qū)矯正的專門機(jī)關(guān)是公安機(jī)關(guān);而從社區(qū)矯正工作的實(shí)際來看，社區(qū)矯正卻是由專門的社區(qū)矯正組織在相關(guān)社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)志愿者的協(xié)助下進(jìn)行。雖然并沒有排除公安機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正中的作用，但無論是從《通知》的規(guī)定精神還是從社區(qū)矯正試點(diǎn)的實(shí)際情況看，公安機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正中已不是起主要作用的機(jī)關(guān)。司法行政機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正中已經(jīng)取得主導(dǎo)地位。

確實(shí)，由司法行政機(jī)關(guān)作為社區(qū)矯正工作的主體有其重要意義。我國的司法行政部門一直以來都是我國監(jiān)禁刑執(zhí)行的主管機(jī)關(guān)，在監(jiān)禁刑的執(zhí)行，特別是在罪犯的改造教育方面，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，并形成了一整套富有成效的管理方法。雖然非監(jiān)禁刑與監(jiān)禁刑在很多方面存在區(qū)別，但是在罪犯的改造教育方面，具有共通性。將司法行政機(jī)關(guān)作為社區(qū)矯正的執(zhí)行主體，可以充分利用這一機(jī)關(guān)在矯正領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)我國社區(qū)矯正制度的發(fā)展。

但是，無論司法行政機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正中起什么作用，司法行政機(jī)關(guān)參與到社區(qū)矯正中來，并無法律依據(jù)。近年來，隨著社區(qū)矯正試點(diǎn)工作在幾個(gè)省市的開展，我國逐漸又形成了一種由地方政法委牽頭，公、檢、法、司各個(gè)部門聯(lián)合辦公的管理社區(qū)矯正的模式。具體來說就是由街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所等基層司法行政部門會(huì)同公安機(jī)關(guān)來具體開展社區(qū)矯正的工作，包括對(duì)社區(qū)服刑人員進(jìn)行監(jiān)督考察、組織協(xié)調(diào)對(duì)社區(qū)服刑人員的教育改造和幫助工作等。這種管理模式從宏觀上來說可以利用現(xiàn)有的政策杠桿，有效整合現(xiàn)有的司法資源，分擔(dān)公安機(jī)關(guān)的部分工作，利用現(xiàn)有的社區(qū)資源，使社區(qū)矯正的矯正工作落到實(shí)處。但是畢竟這一管理模式僅僅只是社區(qū)矯正試點(diǎn)工作中的一種探索，并沒有具體的法律依據(jù)。嚴(yán)格地說，現(xiàn)行的社區(qū)矯正試點(diǎn)并非如《通知》所表明的那樣，是“在現(xiàn)有法律的框架內(nèi)”，而有違法之嫌。

(二)社區(qū)矯正工作人員無執(zhí)法主體資格

在我國社區(qū)矯正的試點(diǎn)工作中，具體從事社區(qū)矯正工作的人員有相當(dāng)一部分并不具有執(zhí)法者身份(社區(qū)矯正本質(zhì)上是一種刑罰執(zhí)行活動(dòng))，社區(qū)矯正機(jī)關(guān)及其人員的權(quán)利義務(wù)并沒有明確規(guī)定，這就把社區(qū)矯正的工作主體推入了一個(gè)無所適從的境地，對(duì)我國的社區(qū)矯正的推行帶來了不利影響。

從目前上海市正在實(shí)施的社區(qū)矯正的試點(diǎn)工作來看，主要是通過兩條組織體系、以政府向社會(huì)購買服務(wù)的形式開展社區(qū)矯正工作。①一條為行政體系，由市社區(qū)矯正工作辦公室、區(qū)社區(qū)矯正辦公室和街道司法所組成;在全市層面上，成立由市政法委牽頭，公、檢、法、司和民政部門參加的社區(qū)矯正領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在市司法局。另一條為社工服務(wù)體系，以政府購買社會(huì)服務(wù)的形式，社工由民辦的非企業(yè)性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體——上海新航社區(qū)服務(wù)總站統(tǒng)一管理，將社工派駐各個(gè)街道社區(qū)的形式開展工作，從上至下分為新航總站—區(qū)社工站—街道片—社區(qū)點(diǎn)四個(gè)層級(jí)。因此在基層直接從事社區(qū)矯正工作的機(jī)構(gòu)是街道司法所和社區(qū)矯正工作站;直接接觸矯正對(duì)象，并對(duì)其進(jìn)行矯正的是從監(jiān)獄抽調(diào)的監(jiān)獄警察、社會(huì)工作者和社區(qū)矯正志愿者。具體到直接實(shí)施社區(qū)矯正工作的街道、社區(qū)，實(shí)施矯正工作的主要是三類人員，分別是街道司法所的工作人員、社工服務(wù)人員以及具有執(zhí)法主體身份的派出所的民警。具有執(zhí)法主體身份的派出所基本上已經(jīng)脫離了社區(qū)矯正的日常管理工作，只是根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，參與一些與執(zhí)法相關(guān)的法律程序上的事務(wù)。而沒有執(zhí)法主體身份的司法所工作人員和社會(huì)工作人員卻在管理社區(qū)矯正的日常工作，這種狀態(tài)常常會(huì)導(dǎo)致實(shí)施社區(qū)矯正工作的人員無法全方位投入到社區(qū)矯正工作中，形成矯正工作效率低下，影響矯正工作的效果。

在社區(qū)矯正試點(diǎn)實(shí)踐中，對(duì)這個(gè)問題的解決主要是通過對(duì)社區(qū)矯正規(guī)程中不同性質(zhì)工作的分工負(fù)責(zé)來保證既能使工作主體開展工作，又能維護(hù)現(xiàn)有法律中執(zhí)法主體的執(zhí)法地位。②根據(jù)筆者在上海的調(diào)研得知，在試點(diǎn)中，為了符合現(xiàn)有的法律規(guī)定，盡管社區(qū)矯正工作主體是司法所領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)矯正工作小組，從事具體矯正工作的是各類社會(huì)工作人員，但有關(guān)司法事項(xiàng)都必須通過公安機(jī)關(guān)派出所來進(jìn)行，這不僅增加了程序上的煩瑣，而且勢(shì)必形成一種不合理的現(xiàn)象:矯正主體無權(quán)決定，決定主體不參與矯正。但這樣一來，對(duì)社區(qū)矯正工作主體的工作形成了諸多不必要的限制，對(duì)其性質(zhì)定位非常尷尬，也在某種程度上限制了社區(qū)矯正組織職能的發(fā)揮，給社區(qū)矯正對(duì)象的接收及審批機(jī)關(guān)與社區(qū)矯正組織在其他環(huán)節(jié)的銜接上造成不便。

(三)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)多頭管理

目前上海試點(diǎn)的社區(qū)矯正管理機(jī)關(guān)是一種在黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，由司法行政部門組織實(shí)施、政法各部門緊密配合的社區(qū)矯正組織和工作體系。由于各個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)于社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的重視，所以基層社區(qū)矯正工作人員的工作就要接受地區(qū)政法委、司法局、街道辦事處、社工組織等機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、管理，要向上述領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期和不定期的工作匯報(bào)。不同的管理機(jī)構(gòu)往往又會(huì)從自己的角度對(duì)社區(qū)矯正的基層機(jī)構(gòu)提出不同的工作建議和要求。對(duì)于社區(qū)矯正的基層工作機(jī)構(gòu)和人員來說，本來應(yīng)該將工作的重心放在對(duì)罪犯的矯治上，但是因?yàn)檫@種多頭管理，常常造成他們工作量的增加和工作重心的偏離，不僅不利于矯正質(zhì)量的提高，同時(shí)也不利于社區(qū)矯正工作人員積極性的提高。同時(shí)，這一綜合治理的管理模式也出現(xiàn)了一些諸如落實(shí)不到位、“綜合管理，誰也不理”、配合大于摩擦、互相推諉的現(xiàn)象。

二、社區(qū)矯正官制度的特點(diǎn)

筆者認(rèn)為，解決上述問題的唯一途徑就是建立我國的社區(qū)矯正官制度。

所謂社區(qū)矯正官制度，是指以有執(zhí)法主體資格的國家工作人員為主、并由其領(lǐng)導(dǎo)其他社會(huì)工作者進(jìn)行具體的社區(qū)矯正工作的矯正制度。這一制度針對(duì)社區(qū)矯正的特點(diǎn)，以社區(qū)矯正官為中心，廣泛動(dòng)員其他社會(huì)資源參與社區(qū)矯正，既保證了社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行性質(zhì)和刑事司法機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正工作的領(lǐng)導(dǎo)，又解決了社區(qū)矯正地域相對(duì)分散、人力資源相對(duì)不足的困難，有其不可替代的優(yōu)越性。

目前世界上許多國家和地區(qū)都建立了較完善的社區(qū)矯正制度，其中社區(qū)矯正官制度是其重要的方面。雖然名稱各異，具體做法亦各有特色，但有其共同的特點(diǎn)，表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面，足資我們借鑒。

(一)社區(qū)矯正的執(zhí)行大多由專門的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)

無論是社區(qū)矯正制度發(fā)展較早的美國或者歐洲國家，還是隨后發(fā)展起來的亞洲國家和地區(qū)，盡管對(duì)于社區(qū)矯正以及矯正執(zhí)行機(jī)關(guān)的稱謂各不相同，但是負(fù)責(zé)執(zhí)行社區(qū)矯正措施的都是一些專門機(jī)構(gòu)。例如英國政府就在中央緩刑局之下設(shè)置了多個(gè)專門負(fù)責(zé)緩刑執(zhí)行以及監(jiān)督的緩刑監(jiān)察室，并且設(shè)置了“首席緩刑監(jiān)察官”的職位，作為主要負(fù)責(zé)人員。〔1〕美國的社區(qū)矯正中心、法國的考驗(yàn)監(jiān)督委員會(huì)、意大利的社會(huì)服務(wù)中心等等，都是一些專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行社區(qū)矯正。

(二)社區(qū)矯正的主要執(zhí)行機(jī)關(guān)大多隸屬于行政機(jī)關(guān)

在當(dāng)前已經(jīng)建立起社區(qū)矯正制度的國家中，大多數(shù)國家社區(qū)矯正的執(zhí)行機(jī)關(guān)都隸屬于行政機(jī)關(guān)。在法國，緩刑、監(jiān)外執(zhí)行等工作由司法部專門設(shè)立的考驗(yàn)監(jiān)督委員會(huì)負(fù)責(zé);在美國，社區(qū)矯正的執(zhí)行機(jī)構(gòu)大多歸屬于政府的矯正部門;在意大利，也是由司法部監(jiān)獄管理局以及地方司法部的分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)非監(jiān)禁刑的執(zhí)行?！?〕

(三)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中的主要執(zhí)行人員都屬于政府公務(wù)人員

如同社區(qū)矯正的專門機(jī)構(gòu)一樣，雖然大多數(shù)國家并沒有以“社區(qū)矯正官”命名的統(tǒng)一的社區(qū)矯正的執(zhí)行人員，但是絕大多數(shù)國家的社區(qū)矯正的主要專業(yè)人員都是屬于政府的雇員，享受政府固定的薪金和福利，承擔(dān)嚴(yán)格的義務(wù)和責(zé)任，并在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使明確具體的權(quán)利和職責(zé)。例如日本的保護(hù)觀察官，是地方改造保護(hù)委員會(huì)的事務(wù)局及保護(hù)觀察所所配備的國家公務(wù)人員，他們利用其專門的知識(shí)，進(jìn)行保護(hù)觀察、人格調(diào)查以及其他與犯罪人的改造保護(hù)相關(guān)的事務(wù)?！?〕意大利負(fù)責(zé)社區(qū)矯正的社會(huì)服務(wù)中心的工作人員稱為社會(huì)輔導(dǎo)員，由國家司法部統(tǒng)一招考錄用，屬于公務(wù)員的序列，享受國家公務(wù)員的待遇?！?〕而德國黑森州的緩刑執(zhí)行人員的隊(duì)伍中，有近70%被稱為緩刑幫助者的執(zhí)行人員屬于政府雇員?！?〕

(四)社區(qū)矯正有相應(yīng)的配套制度與措施

大多數(shù)國家的社區(qū)矯正制度體系中，都有完善的配套制度或者措施與社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置相配合，以保證社區(qū)矯正的執(zhí)行機(jī)關(guān)更好地開展社區(qū)矯正工作。例如，德國的黑森州負(fù)責(zé)緩刑執(zhí)行的主要人員——緩刑幫助者有一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)這些執(zhí)行人員定期與州高等法院、司法部、州議會(huì)司法委員會(huì)進(jìn)行工作交流，向州政府和議會(huì)提供有關(guān)意見，并且設(shè)有專門的新聞發(fā)言人向社會(huì)公布緩刑工作的情況?！?〕

從我國現(xiàn)行的社區(qū)矯正工作來說，筆者認(rèn)為，在法律層面上建立社區(qū)矯正官制度，把司法行政機(jī)關(guān)納入到社區(qū)矯正的工作主體中，使參與社區(qū)矯正的司法行政機(jī)關(guān)人員在“社區(qū)矯正官”的旗號(hào)下名正言順地開展工作，所有的社區(qū)矯正工作匯集到社區(qū)矯正官那里，由其承上啟下地開展工作，并使所有參與社區(qū)矯正工作的社會(huì)工作者在社區(qū)矯正官的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)助社區(qū)矯正官開展工作，既能夠解決司法行政機(jī)關(guān)和社會(huì)工作者的社區(qū)矯正主體資格問題，通過社區(qū)矯正官這一載體把各種力量和資源統(tǒng)一起來;又能夠解決社區(qū)矯正多頭管理等問題，最大限度地提高社區(qū)矯正工作的效率和社區(qū)矯正工作的質(zhì)量，有助于推進(jìn)社區(qū)矯正制度在我國的完善和發(fā)展。同時(shí)，社區(qū)矯正官制度的建立，也有利于與國際刑罰執(zhí)行制度的發(fā)展趨勢(shì)接軌，有利于我國與其他國家在刑罰體制上的交流和合作，并樹立我國政治穩(wěn)定與文明的良好形象。

三、建立中國的社區(qū)矯正官制度

如何建立中國的社區(qū)矯正官制度，筆者認(rèn)為，可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建。

(一)社區(qū)矯正官的組織體系

筆者的基本思路是:建立一套與監(jiān)獄管理部門并行的、從中央到地方的、且層次分明結(jié)構(gòu)合理科學(xué)的社區(qū)矯正執(zhí)行工作的管理和操作系統(tǒng)。

在中央一級(jí)，可以進(jìn)一步整合司法部有關(guān)司局的職能劃分，將基層工作指導(dǎo)司改造為社區(qū)矯正司(局)，主要負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)的社區(qū)矯正工作，特別是法律制度的完善、重大理論問題和實(shí)踐問題的研究、有關(guān)工作的協(xié)調(diào)等。

在省(自治區(qū)、直轄市)一級(jí)，可以在司法廳(局)內(nèi)設(shè)立社區(qū)矯正局，分管本地區(qū)的社區(qū)矯正工作。

在縣(區(qū))一級(jí)，可以在縣(區(qū))司法局內(nèi)設(shè)立主管社區(qū)矯正工作的科室?？紤]到社區(qū)矯正是重要的執(zhí)法工作，不僅需要處理大量的法律事務(wù)，還需要進(jìn)行專職隊(duì)伍和非專業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)與管理，需要組織社區(qū)矯正對(duì)象開展多種活動(dòng)，進(jìn)行具體的矯正工作，而這些工作中的很大一部分又需要由縣(區(qū))級(jí)管理機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，因此，應(yīng)當(dāng)大力加強(qiáng)縣(區(qū))級(jí)管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)，充實(shí)合格的管理人員，配備必要的工作設(shè)施。

在鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)一級(jí)，要充分發(fā)揮基層司法派出機(jī)構(gòu)司法所的作用，尤其重要的是，在每一個(gè)街道、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的司法所里，設(shè)置社區(qū)矯正官一職，專司社區(qū)矯正的管理和執(zhí)行工作，并賦予其執(zhí)法主體的資格。讓其成為社區(qū)矯正工作的實(shí)際執(zhí)行者，專門負(fù)責(zé)社區(qū)矯正對(duì)象的日常管理、教育、考察和監(jiān)督工作?！?〕

需要特別指出的是，應(yīng)該通過對(duì)現(xiàn)行法律作出相應(yīng)的修改，明確規(guī)定社區(qū)矯正的執(zhí)行主體為司法行政機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)完全退出社區(qū)矯正的執(zhí)行隊(duì)伍。公安機(jī)關(guān)集維護(hù)社會(huì)治安、發(fā)現(xiàn)和制止犯罪等多種職責(zé)于一身，在治安任務(wù)極為繁重、警力相對(duì)不足的現(xiàn)實(shí)情況下還要負(fù)責(zé)被判處管制、緩刑、剝奪政治權(quán)利和被決定執(zhí)行監(jiān)外執(zhí)行、假釋罪犯的監(jiān)督管理，常常顯得力不從心，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)對(duì)于社區(qū)矯正監(jiān)督工作的忽視、監(jiān)管不力、托管失控等現(xiàn)象，影響社區(qū)矯正制度實(shí)施的初衷。在現(xiàn)行的社區(qū)矯正試點(diǎn)工作中，公安機(jī)關(guān)的作用事實(shí)上僅僅體現(xiàn)為執(zhí)法主體的象征，這不僅增加了程序上的煩瑣，而且勢(shì)必形成一種不合理的現(xiàn)象:矯正主體無權(quán)決定，決定主體不參與矯正，嚴(yán)重影響了社區(qū)矯正工作的效率和質(zhì)量。因此，筆者認(rèn)為，賦予司法行政機(jī)關(guān)的社區(qū)矯正官以執(zhí)法主體資格，讓公安機(jī)關(guān)完全退出社區(qū)矯正，既能保證社區(qū)矯正工作的專門化，同時(shí)又能體現(xiàn)社區(qū)矯正的執(zhí)法性質(zhì)并落實(shí)公安機(jī)關(guān)退出社區(qū)矯正工作后的執(zhí)法主體。

(二)社區(qū)矯正官的職責(zé)

社區(qū)矯正官在性質(zhì)上相當(dāng)于監(jiān)獄的獄警，地位等同于各區(qū)縣的司法局社區(qū)矯正科的工作人員，以國家公務(wù)員的身份具體管理所在社區(qū)的社區(qū)矯正工作。

社區(qū)矯正官對(duì)于社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)內(nèi)部而言，是最主要的負(fù)責(zé)人。負(fù)責(zé)基層專業(yè)矯正機(jī)構(gòu)內(nèi)部的所有工作，包括社區(qū)矯正計(jì)劃的制定，社區(qū)矯正機(jī)關(guān)內(nèi)部專業(yè)人員或者非專業(yè)人員的招募、工作分配、人員考核，社區(qū)矯正工作的檔案管理等等所有事務(wù)，并且對(duì)上級(jí)社區(qū)矯正管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

社區(qū)矯正官對(duì)外而言，則作為社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的代表和具有合法執(zhí)行主體身份的國家執(zhí)法人員，參與同社區(qū)矯正工作有關(guān)的對(duì)外程序性或者實(shí)體性的工作。例如參與社區(qū)矯正對(duì)象的交接工作、宣布社區(qū)矯正的開始和結(jié)束、作為執(zhí)行主體向其他司法機(jī)關(guān)提出與社區(qū)矯正對(duì)象有關(guān)的司法建議等等。

(三)社區(qū)矯正官的管理和監(jiān)督

1.社區(qū)矯正官的人員配備

從人員來源上來看，我國目前基層司法所的建設(shè)已經(jīng)比較完備，而且基層司法所實(shí)際上也承擔(dān)著社區(qū)矯正的工作。社區(qū)矯正官可以先從司法所的管理社區(qū)矯正的人員中確定部分人員，或者從有經(jīng)驗(yàn)的在職警察、獄警中調(diào)配部分人員，專門管理社區(qū)矯正的執(zhí)行工作，其身份、性質(zhì)、地位、工作內(nèi)容都沒有實(shí)質(zhì)性的變化，既不會(huì)過多增加國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，也不會(huì)出現(xiàn)人員選擇的困難。等到社區(qū)矯正官制度完全建立之后，再以全國招考選拔的方式，選擇符合任職條件的人員充實(shí)社區(qū)矯正官隊(duì)伍，特別是從表現(xiàn)優(yōu)秀的社會(huì)工作人員中來選拔社區(qū)矯正官。在參與社區(qū)矯正工作的優(yōu)秀社會(huì)工作人員中選任社區(qū)矯正官，不僅可以解決我國專業(yè)的社區(qū)矯正官缺乏的問題，而且可以提高社會(huì)工作人員參與社區(qū)矯正工作的積極性，保證社區(qū)矯正工作人才不再流失。

從社區(qū)矯正官人員的規(guī)模上來看，由于我國司法人員的缺乏，一般一個(gè)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)只可能有為數(shù)不多的社區(qū)矯正官。筆者設(shè)想，社區(qū)矯正官的數(shù)量基本上可以是每個(gè)社區(qū)(街道)設(shè)置一個(gè)，較大的社區(qū)可以考慮分成數(shù)個(gè)區(qū)域，每個(gè)區(qū)域設(shè)置一個(gè)社區(qū)矯正官。這樣既符合社區(qū)矯正執(zhí)法性和執(zhí)行性的特點(diǎn)，又能發(fā)揮司法行政機(jī)關(guān)責(zé)任制的優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然為了解決社區(qū)矯正人員的缺乏，我國的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)可以向社會(huì)招募一定數(shù)量的社會(huì)工作者，由國家支付相應(yīng)的報(bào)酬，配合社區(qū)矯正官實(shí)施社區(qū)矯正工作。作為社區(qū)矯正工作的核心和主導(dǎo)者的社區(qū)矯正官，必須對(duì)這些招募的非專業(yè)的社會(huì)工作人員的社區(qū)矯正工作進(jìn)行管理。其內(nèi)容可以包括:選擇和決定合格的社會(huì)工作者參與社區(qū)矯正工作;管理社會(huì)工作者的社區(qū)矯正工作;對(duì)參與社區(qū)矯正的社會(huì)工作者的工作進(jìn)行合理的評(píng)估等等。

2.社區(qū)矯正官的管理

對(duì)社區(qū)矯正官的管理包括社區(qū)矯正官的選拔、任職、評(píng)估、考核、辭職、退休等內(nèi)容。筆者認(rèn)為，可參考我國《法官法》、《檢察官法》和《公務(wù)員法》中有關(guān)任職資格、獎(jiǎng)懲條例、培訓(xùn)制度等的規(guī)定，形成一套以社區(qū)矯正官制度為核心的配套措施體系，以確保社區(qū)矯正官具備一定的素質(zhì)和工作能力并履行相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。

3.社區(qū)矯正官的監(jiān)督

對(duì)社區(qū)矯正官履行職權(quán)的監(jiān)督十分必要，筆者認(rèn)為可以通過建立社區(qū)矯正報(bào)告制度來進(jìn)行，即社區(qū)矯正官在對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象的矯正執(zhí)行情況作出評(píng)估基礎(chǔ)上，定期向主管機(jī)關(guān)報(bào)告工作。

(四)社區(qū)矯正官制度的資金保障和配合保障

1.社區(qū)矯正官制度的資金保障

國家可以通過政府對(duì)司法系統(tǒng)的一般性撥款保證國家財(cái)政對(duì)于社區(qū)矯正的基本資金的投入，以保證社區(qū)矯正官工作的正常開展。這些基本資金需求主要包括:社區(qū)矯正辦公機(jī)構(gòu)的籌建和啟動(dòng)的費(fèi)用、國家公務(wù)人員即社區(qū)矯正官的工資支出、社區(qū)矯正基本設(shè)施費(fèi)用和運(yùn)作的費(fèi)用、社會(huì)工作者以及志愿者的培訓(xùn)費(fèi)用和工資報(bào)酬、志愿者的交通或誤工補(bǔ)貼等費(fèi)用等等。同時(shí)，要把撥付經(jīng)費(fèi)與完成社區(qū)矯正工作的計(jì)劃和目標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來，注意撥款中的計(jì)劃性和科學(xué)性。

同時(shí)還可以借鑒西方國家的一些經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)和號(hào)召社會(huì)資源和純民間力量支持和幫助社區(qū)矯正工作，并通過法律的形式和建立健全財(cái)務(wù)制度、審計(jì)制度和社會(huì)監(jiān)督制度等，規(guī)范有關(guān)民間社團(tuán)組織和慈善機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)矯正的投入。目前，在我國的社區(qū)矯正制度中，有組織的純民間力量和社會(huì)慈善資金進(jìn)入社區(qū)矯正領(lǐng)域的情況并不樂觀，大多是一種象征性的參與;而且，我國的民間社團(tuán)組織和慈善機(jī)構(gòu)還沒有形成規(guī)范化的操作模式。我國應(yīng)該借鑒一些發(fā)達(dá)國家的社團(tuán)管理經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用法律法規(guī)作為社團(tuán)組織進(jìn)入社區(qū)矯正領(lǐng)域的制度保障;通過嚴(yán)格的行政管理規(guī)范社團(tuán)組織參與社區(qū)矯正活動(dòng)或者對(duì)社區(qū)矯正的資金投入，保證社團(tuán)參與社區(qū)矯正的市場(chǎng)化運(yùn)作;建立完善的監(jiān)督機(jī)制，既保護(hù)參與社區(qū)矯正的社團(tuán)組織的權(quán)益，同時(shí)又確保社團(tuán)組織的規(guī)范化行為。以德國為例，除了政府基本經(jīng)費(fèi)的保障之外，其社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)還有來自民間的資金支持——“再社會(huì)化基金會(huì)”，這是一個(gè)由社會(huì)慈善人士共同捐資成立的財(cái)團(tuán)法人，由該國的司法部、法官或律師協(xié)會(huì)作為資金的管理人。這一基金不僅可以幫助社區(qū)矯正機(jī)關(guān)減輕經(jīng)費(fèi)上的問題，還可以向經(jīng)濟(jì)條件較差的服刑者提供經(jīng)濟(jì)支持。

2.社區(qū)矯正官制度的配合保障

社區(qū)矯正是一項(xiàng)涉及多個(gè)機(jī)構(gòu)和人員、程序比較復(fù)雜的刑事執(zhí)行活動(dòng)。社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)之間，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)與公安局、法院、檢察院、監(jiān)獄等機(jī)關(guān)之間，以及矯正機(jī)構(gòu)與其他相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的配合協(xié)調(diào)，直接決定了社區(qū)矯正的工作質(zhì)量和效率。

在這方面，我們面臨的問題有:不同地域的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)之間的配合問題(社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)之間針對(duì)具有流動(dòng)性的矯正對(duì)象如何銜接);社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)與公安局、法院、檢察院、監(jiān)獄四個(gè)機(jī)關(guān)之間的配合問題;社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)與其他相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門的配合問題。

針對(duì)這些問題，筆者提出以下解決思路:

(1)對(duì)于戶籍地和居住地不一致的社區(qū)矯正對(duì)象，應(yīng)當(dāng)以有利于社區(qū)矯正工作開展的原則，確定這類社區(qū)矯正對(duì)象的矯正管轄。一般情況下，應(yīng)當(dāng)以社區(qū)矯正對(duì)象的戶籍所在地作為矯正管轄的依據(jù)。但是如果社區(qū)矯正對(duì)象離開戶籍地的時(shí)間較長，并在居住地有固定的居所，在居住地進(jìn)行社區(qū)矯正有利于社區(qū)矯正對(duì)象的生活的，可以考慮由居住地的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行矯正，戶籍地的矯正機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以配合、協(xié)助。無論是由戶籍所在地還是由居住地的社區(qū)矯正機(jī)關(guān)管轄，都必須完備相關(guān)的手續(xù)。

(2)社區(qū)矯正機(jī)關(guān)與公、檢、法、監(jiān)獄等機(jī)關(guān)之間的工作銜接必須明確具體，以社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)為主，并具有可操作性。當(dāng)前在上海開展的社區(qū)矯正試點(diǎn)工作中，為了更好地保證社區(qū)矯正機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)之間的配合，上海市高級(jí)人民法院會(huì)同上海市人民檢察院、上海市公安局、上海市司法局，聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于社區(qū)矯正對(duì)象法律文書轉(zhuǎn)遞工作的規(guī)定》，明確了人民法院在宣判緩刑、管制或單處剝奪政治權(quán)利時(shí)，應(yīng)當(dāng)通知戶籍地公安機(jī)關(guān)或者由公安機(jī)關(guān)委托的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)派員參加。定期宣判的，法院應(yīng)當(dāng)在宣判后5個(gè)工作日將判決書送達(dá)公安機(jī)關(guān)。人民法院裁定假釋的，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提前通知市社區(qū)矯正工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和罪犯戶籍地公安機(jī)關(guān)。假釋之日應(yīng)當(dāng)通知戶籍地公安機(jī)關(guān)派員參加，并將假釋罪犯帶回社區(qū)。監(jiān)獄管理局批準(zhǔn)暫予監(jiān)外執(zhí)行(保外就醫(yī))的，應(yīng)當(dāng)提前5日通知市社區(qū)矯正工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和罪犯戶籍地公安機(jī)關(guān)。批準(zhǔn)后，還應(yīng)當(dāng)派警察將罪犯送交戶籍地公安機(jī)關(guān)，同時(shí)送達(dá)有關(guān)法律文書。對(duì)于已經(jīng)在監(jiān)獄醫(yī)院外治療的罪犯批準(zhǔn)監(jiān)外執(zhí)行的，監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后的5日內(nèi)，將法律文書送達(dá)罪犯戶籍地公安機(jī)關(guān)，并告知罪犯去向。此外，該規(guī)定還對(duì)被附加判處剝奪政治權(quán)利的罪犯、裁定減去余刑但仍需要執(zhí)行剝奪政治權(quán)利的罪犯的法律文書送達(dá)也做出了期限規(guī)定，分別應(yīng)在刑滿釋放和減余刑釋放后5日內(nèi)送達(dá)公安機(jī)關(guān)?！?〕盡管這仍然屬于試點(diǎn)階段的嘗試性的規(guī)定，但是這些規(guī)定對(duì)于公安、檢察、法院、監(jiān)獄四個(gè)機(jī)關(guān)參與社區(qū)矯正的具體職責(zé)、權(quán)限、程序等都予以明晰的規(guī)定，這樣既可以防止各個(gè)機(jī)關(guān)之間相互推諉，保證社區(qū)矯正的及時(shí)展開;同時(shí)也不會(huì)產(chǎn)生個(gè)別機(jī)關(guān)因?yàn)樯鐓^(qū)矯正的配合工作而影響其主要職能的發(fā)揮。

(3)其他機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正工作應(yīng)予支持。例如社區(qū)、街道對(duì)于社區(qū)矯正工作開展的支持;勞動(dòng)和社會(huì)保障機(jī)構(gòu)對(duì)于符合條件的社區(qū)矯正對(duì)象的保障工作的開展;有能力的企業(yè)和機(jī)構(gòu)為社區(qū)矯正對(duì)象提供就業(yè)的機(jī)會(huì)等等。

(4)建立社區(qū)矯正資源的信息化平臺(tái)。通過現(xiàn)代化的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立一個(gè)全國聯(lián)網(wǎng)的有關(guān)社區(qū)矯正的信息網(wǎng)絡(luò)。通過網(wǎng)絡(luò)這種快捷的方式，開展社區(qū)矯正工作。例如矯正對(duì)象的資料的傳送、社區(qū)矯正決定機(jī)構(gòu)關(guān)于社區(qū)矯正適用情況的公布、社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)變更社區(qū)矯正情況的公布、社會(huì)資金投入社區(qū)矯正工作以及社區(qū)矯正機(jī)關(guān)對(duì)資金運(yùn)用情況的公示、企業(yè)提供專門針對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象的就業(yè)崗位的信息發(fā)布等等。當(dāng)然，由于社區(qū)矯正工作的刑罰執(zhí)行性的特點(diǎn)，在這個(gè)信息平臺(tái)的操作過程中，也要注意對(duì)于相關(guān)信息的保密以及對(duì)于社區(qū)矯正對(duì)象隱私權(quán)的保護(hù)。

〔1〕郭建安，鄭霞澤.社區(qū)矯正通論.北京:法律出版社，2004.57.

〔2〕〔4〕劉曉梅.意大利刑罰執(zhí)行制度中的社區(qū)矯正及其對(duì)我國刑罰制度改革的啟示〔J〕.犯罪研究，2005，(4).

〔3〕劉永強(qiáng)，何顯兵.關(guān)于社區(qū)矯正工作者的定位及其隊(duì)伍建設(shè)〔J〕.河北法學(xué)，2005，(9).

〔5〕〔6〕司法部赴德國社區(qū)矯正訓(xùn)練團(tuán).德國社區(qū)矯正概覽〔J〕.中國司法，2005，(8).

〔7〕吳宗憲.關(guān)于社區(qū)矯正若干問題思考〔J〕.中國司法，2004，(7).

〔8〕張忠斌.對(duì)當(dāng)前開展社區(qū)矯正工作有關(guān)問題的探討〔J〕.中國司法，2004，(3).

On Establishment of China Community Correction Official System

CHEN He－h(huán)ua
(Criminal Justice School，East China University of Politics and Law，Shanghai 201620)

Our country’s judicial administrative department has been managing organs of imprisons punishment execution in our country，the judicial administrative organ’s participation，leadership and management in ccommunity correction has non－legal basis，the community correction staff has not law enforcement main body qualifications.To establish community correction official system，to take the community correction official as the center of community，widely mobilizes other social resource participation community correction，both can community correction the community correction execution of punishment，as well as community the leadership of the justice institution in community correction work，also can solve the community correction region relative dispersion，the human resources relatively insufficient difficulty，so it has unreplaceable superiority.

community correction;community correction official;the community correction official system

DF792.6

A

1672－2663(2011)01－0021－05

2010－11－07

陳和華(1961－)，男，浙江寧波人，華東政法大學(xué)犯罪學(xué)教研室主任、教授、碩士生導(dǎo)師，主要從事犯罪學(xué)、刑事司法學(xué)研究。

(責(zé)任編輯連春亮)