馬靜

(鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民法院，河南鄭州 450000)

公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制研究

馬靜

(鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民法院，河南鄭州 450000)

以“圓明園鋪膜事件”為契機(jī)，在全國范圍掀起的“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”，加深了公民對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)。對(duì)比歐美國家，我國公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制存在明顯的缺陷，研究者提出了相應(yīng)的改進(jìn)措施和建議。

環(huán)境影響評(píng)價(jià);公共參與;對(duì)比分析;對(duì)策建議

一、我國公共參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制現(xiàn)狀

環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與作為項(xiàng)目方或環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)與公眾之間的一種雙向交流機(jī)制，目的是為了預(yù)防或減少項(xiàng)目對(duì)公眾的危害，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧，是指有關(guān)單位、專家和公眾通過一定的途徑和方式，遵循一定的程序，參與與其環(huán)境權(quán)益有關(guān)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)，使制定規(guī)劃或者審批建設(shè)項(xiàng)目的決策活動(dòng)符合廣大公眾的利益?！?〕公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為避免決策失誤的有效工具，體現(xiàn)了一個(gè)國家環(huán)境意識(shí)、民主進(jìn)程和政治文明的發(fā)展程度。

我國自引入環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度開始關(guān)注公眾參與在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中的作用，在《水污染防治法》和《環(huán)境噪聲污染防治法》中出現(xiàn)“環(huán)境影響報(bào)告書中，應(yīng)當(dāng)有建設(shè)項(xiàng)目所在地單位和居民的意見”的模糊規(guī)定。在1989年12月的《環(huán)境保護(hù)法》，明確規(guī)定將公眾的意見列為環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的必備內(nèi)容。2003年9月1日實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，首次通過立法的形式確定了中國公民的環(huán)境權(quán)益，規(guī)定凡直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，要征求有關(guān)單位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見，為公眾參與環(huán)境決策并依法維護(hù)自身合法環(huán)境權(quán)益奠定了更為明確的法律基礎(chǔ)。2006年2月14日，國家環(huán)?？偩终桨l(fā)布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，系統(tǒng)規(guī)定了公民參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍、程序、組織、形式等內(nèi)容。

二、我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與存在的問題

1.環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與主體不明確

公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，從結(jié)構(gòu)內(nèi)容上看，應(yīng)包含三個(gè)要素:一是“誰參與”;二是“參與什么”;三是“怎樣參與”。環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與應(yīng)圍繞這三方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，首先就要明確其主體——公眾的范圍。但是我國《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》都未明確公眾的范圍。公眾范圍的模糊，留下了很大的自由裁量空間，也在很大程度上影響了公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的質(zhì)量。

2.公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍狹窄

我國《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》只規(guī)定兩種“對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”和“對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目”才能讓公眾參與評(píng)價(jià)?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》中明確規(guī)定“適用于下列建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與”，具體分為三類:(1)對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目;(2)環(huán)境影響報(bào)告書經(jīng)批準(zhǔn)后，項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目; (3)環(huán)境影響報(bào)告書自批準(zhǔn)之日起超過五年方?jīng)Q定開工建設(shè)，其環(huán)境影響報(bào)告書應(yīng)當(dāng)報(bào)原審批機(jī)關(guān)重新審核的建設(shè)項(xiàng)目。另外，按照相關(guān)法律規(guī)定規(guī)劃也可以作為評(píng)價(jià)對(duì)象，其細(xì)分為綜合利用規(guī)劃(含土地利用的有關(guān)規(guī)劃、區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃)和專項(xiàng)規(guī)劃(含工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)的有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃)兩大類?！?〕

3.公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段的滯后和空白

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》允許公眾介入環(huán)境影響評(píng)價(jià)的階段十分有限:(1)對(duì)于指導(dǎo)性規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，根本不設(shè)專家審查和公眾參與的內(nèi)容; (2)對(duì)于專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，只在報(bào)批規(guī)劃草案前征求公眾對(duì)于環(huán)境影響報(bào)告書的意見，而在編寫報(bào)告書、專家審批等階段排除了公眾參與，實(shí)踐中報(bào)告書因公眾的意見而進(jìn)行大幅更改的情況非常罕見;(3)對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，建設(shè)單位也只是報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書前征求公眾的意見，至于項(xiàng)目可行性研究、建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、環(huán)境影響后評(píng)估等階段卻沒有公眾的參與。

4.公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)救濟(jì)措施

我國《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》中規(guī)定公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的形式主要有調(diào)查公眾意見、咨詢專家意見、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)五種形式。但實(shí)踐中環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)一般只采用問卷調(diào)查和征詢當(dāng)?shù)毓竦囊庖妿追N形式，而聽證會(huì)、座談會(huì)等其他形式要么是精英參與，要么是直接利益主體的參與，往往只是少數(shù)人發(fā)表意見的平臺(tái)，由于利益的多樣性，未必不能代表大多數(shù)人的意見。在問卷調(diào)查過程中，對(duì)于涉及的調(diào)查問卷，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)往往避重就輕，使一般公眾難以真正認(rèn)識(shí)到項(xiàng)目的環(huán)境危害性，如廈門的px項(xiàng)目事件過程中環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的制定過程。利益主體在公示項(xiàng)目時(shí)公示的內(nèi)容過于簡單或?qū)I(yè)化，在擬建項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的危害、污染情況及潛在的環(huán)境影響等方面含糊其辭，公眾則因本身專業(yè)知識(shí)的局限性，無法了解真正的調(diào)查結(jié)果。這些類似的行為在一定程度上侵犯了公民在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度實(shí)施過程中的參與權(quán)，但是由于我國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)立法中并未規(guī)定對(duì)違反環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的公眾參與權(quán)力的司法救濟(jì)，使得公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)最終流于形式。

三、美國、日本公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制分析

1.環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的階段

公眾參與整個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的制定與實(shí)施的全過程是美國實(shí)行環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略的顯著特點(diǎn)，讓公眾最大程度上與機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)信息溝通和交流，在兩者之間實(shí)現(xiàn)良性的互動(dòng)，共同決定立法建議或者建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施情況。美國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序有兩個(gè)階段直接包含公眾參與:第一階段，行政機(jī)關(guān)認(rèn)定其擬議的行為無重大環(huán)境影響，出具“無重大影響認(rèn)定”文件，公眾予以審查并具有最終的決定效力;第二階段，即“報(bào)告書的評(píng)論和定稿”，其間公眾先有90天對(duì)于報(bào)告書初稿的評(píng)論期，領(lǐng)頭機(jī)關(guān)研究并做出反映后定稿，公眾再次獲得30天對(duì)于定稿的評(píng)論期，這是整個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中最重要的階段也是公眾主導(dǎo)的階段，行政機(jī)關(guān)則是合作性地接受意見和針對(duì)實(shí)質(zhì)性意見做出不同類型的反映，或修改所有方案，或補(bǔ)充修改有關(guān)的分析等。〔3〕

在公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的時(shí)間問題，日本則主要體現(xiàn)在三個(gè)階段:一是制定環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法書時(shí)，要求征求市民的意見(閱覽期為一個(gè)月，意見提出期為兩周);二是環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)施單位編寫環(huán)境影響評(píng)價(jià)“準(zhǔn)備書”，對(duì)外公開一個(gè)月之后，兩周之內(nèi)市民可以提出意見;三是在項(xiàng)目需后續(xù)調(diào)查時(shí)，須向公眾宣布調(diào)查結(jié)果?！?〕

2.環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的評(píng)價(jià)對(duì)象

美國公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍廣泛，1969年頒布的《國家環(huán)境政策法》中對(duì)公眾參與和環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行了規(guī)定，包括對(duì)環(huán)境質(zhì)量有重大影響的立法活動(dòng)、官方政策、正式計(jì)劃、規(guī)劃等。

日本公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍也十分廣泛，日本1997年頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第2條規(guī)定，下列13種項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià): (1)道路;(2)河流;(3)鐵路;(4)機(jī)場(chǎng);(5)電廠; (6)廢棄物處置點(diǎn);(7)垃圾場(chǎng)和開墾土地;(8)土地重整項(xiàng)目;(9)新居住區(qū)開發(fā)項(xiàng)目;(10)工業(yè)用地開發(fā)項(xiàng)目;(11)新城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)項(xiàng)目;(12)批發(fā)中心綜合開發(fā)項(xiàng)目;(13)特別組織開發(fā)的居住或工業(yè)土地?！?〕此13種建設(shè)項(xiàng)目按建設(shè)規(guī)模大小分為一級(jí)項(xiàng)目和二級(jí)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目都必須依照環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)定程序進(jìn)行環(huán)境評(píng)價(jià)。

3.公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的救濟(jì)措施

日本公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)中在救濟(jì)措施方面，規(guī)定公眾可參與環(huán)境訴訟。使公眾得以在違反環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的行政行為可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不良影響，并可能對(duì)他造成損害時(shí)，向法院起訴，而得到司法救濟(jì)，這就在司法上保障了公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的活動(dòng)?！?〕

美國則規(guī)定:如果行政機(jī)構(gòu)做出某個(gè)決定沒有完全、確切地對(duì)各種環(huán)境因素影響評(píng)價(jià)加以考慮和權(quán)衡，那么法院有責(zé)任撤銷決定;公眾可在違反環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的行政行為可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不良影響從而對(duì)他造成某種損害時(shí)，向法院起訴，得到司法救濟(jì)，這也從司法上使公眾參與得到國家強(qiáng)制力的保障?！?〕

四、完善我國公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制的具體對(duì)策和建議

1.明確公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制中參與主體——“公眾”的范圍

我國《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定的公眾參與的內(nèi)容和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》都未明確公眾的范圍，明確參與主體公眾的范圍既是對(duì)公眾的限制，也是公眾權(quán)利的明確。1991年聯(lián)合國在芬蘭締結(jié)的《跨國界背景下環(huán)境影響評(píng)價(jià)公約》首次嘗試了在國際環(huán)境法中對(duì)“公眾”一詞加以界定，它規(guī)定，“公眾是指一個(gè)或一個(gè)以上的自然人或者法人”。世界銀行對(duì)公眾參與中的“公眾”定義包括以下幾個(gè)方面:(1)直接受影響的人群:預(yù)期要獲得收益的人、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的團(tuán)體、利益相關(guān)團(tuán)體，他們大多位于項(xiàng)目范圍或位于項(xiàng)目的影響范圍內(nèi)。(2)受影響團(tuán)體的公共代表:國家和省政府的代表、地方官員、傳統(tǒng)的當(dāng)局人員、地方機(jī)構(gòu)、私有行業(yè)代表。(3)其他感興趣的團(tuán)體:環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與包括聽取項(xiàng)目所在地區(qū)人民代表、政協(xié)委員、群眾團(tuán)體、學(xué)術(shù)團(tuán)體或居委會(huì)代表的建議和意見，受影響地區(qū)公眾的意見。作為具有公共性的環(huán)境，一般公眾都是直接或者間接的利害關(guān)系主體，如果都是公眾參與的主體，則顯得過于泛濫，而毫無效率可言，因此筆者認(rèn)為我國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與主體，應(yīng)由兩類比較重要的主體組成:一是直接受建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃影響的所在地居民;二是區(qū)域內(nèi)間接受規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目影響的群體。我國在探索環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與機(jī)制時(shí)要確保這兩類群體的公眾參與權(quán)。

2.拓寬公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍

我國《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》規(guī)定公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象有兩類:“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”和“對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目”。而對(duì)于環(huán)境造成不良影響或者間接涉及公民環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃和沒有造成重大的影響的一般項(xiàng)目則沒有公眾參與的規(guī)定，同時(shí)對(duì)于涉及公民權(quán)益的戰(zhàn)略規(guī)劃項(xiàng)目沒有環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)規(guī)定，更遑論環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與。而在國外發(fā)達(dá)國家，為了更好地接受公眾的監(jiān)督，他們甚至把立法活動(dòng)、官方政策也列入公眾參與的對(duì)象范圍內(nèi)，這是也是環(huán)境影響評(píng)價(jià)源頭治理思想的一種重要體現(xiàn)。法律法規(guī)的制定以及政策的出臺(tái)，對(duì)環(huán)境有著重大的影響，甚至有可能是制定環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的依據(jù)，而環(huán)境的復(fù)雜性和全民性決定了需要全體公眾的參與和監(jiān)督。如果做出有損于環(huán)境的決策，對(duì)環(huán)境可能會(huì)造成不可挽回的損失，因此有必要講對(duì)環(huán)境有重大影響的立法活動(dòng)和政策作為公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象，集思廣益，以更好地保護(hù)環(huán)境。

3.明確公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的方式和階段

我國《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》雖然規(guī)定公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的形式，但是卻未具體寫明公眾如何參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，例如論證會(huì)、聽證會(huì)該如何運(yùn)作等。首先，在程序上，必須明確公眾參與的時(shí)機(jī)，公眾參與在各個(gè)階段均應(yīng)有所體現(xiàn)，包括擬專項(xiàng)規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目的初審、范圍界定、環(huán)境影響報(bào)告書的制作、接受公眾審查及環(huán)境影響報(bào)告書的審批等階段。其次，在形式上，應(yīng)規(guī)定征求意見的形式限于聽證會(huì)和專家論證會(huì)兩種，并明確可能直接對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益產(chǎn)生重大影響的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)采取聽證會(huì)形式。召開聽證會(huì)的，主持者應(yīng)公告具體聽證程序和聽證會(huì)舉行的時(shí)間、地點(diǎn)，參加者報(bào)名程序等。召開專家論證會(huì)的，應(yīng)確保至少有一定比例的專家須由受影響者選定，以保證論證會(huì)的公平與客觀。論證會(huì)召開過程中應(yīng)當(dāng)允許公眾進(jìn)會(huì)場(chǎng)旁聽，并可以通過有關(guān)途徑來反映自己關(guān)于此類問題的不同見解。

4.明確公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的權(quán)利救濟(jì)制度

“無救濟(jì)則無權(quán)利?！弊鳛榄h(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的參與主體——公眾的參與權(quán)如果受到侵犯，卻無任何機(jī)制保障實(shí)施，那它的價(jià)值就無法實(shí)現(xiàn)，其制度的設(shè)計(jì)就毫無意義。美國、日本等國對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的權(quán)利得不到實(shí)現(xiàn)時(shí)，都規(guī)定了相應(yīng)的救濟(jì)措施，保障了公眾參與權(quán)的有效性和完整性。鑒于此，筆者認(rèn)為，在我國公民參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中，不僅要明確參與方式，更要給予參與權(quán)以程序上的保障和司法上的救濟(jì)，在公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)的權(quán)利得不到實(shí)現(xiàn)時(shí)，可以向相關(guān)部門尋求行政上的保障和司法上的救濟(jì)。而對(duì)于惡意侵害公民環(huán)境影響評(píng)價(jià)參與權(quán)的單位和個(gè)人則給予相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)罰和身份罰，追究相應(yīng)的民事、行政和刑事責(zé)任，如在建設(shè)單位不考慮公眾意見時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任、建設(shè)單位不組織公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的法律后果以及其他妨礙公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的制裁措施。從而使《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定的參與方式不至于流于形式，確實(shí)發(fā)揮在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中公民的作用，實(shí)現(xiàn)公民和相關(guān)主體的良性互動(dòng)，達(dá)到環(huán)境效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的協(xié)調(diào)發(fā)展。

〔1〕全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)法案室.環(huán)境影響評(píng)價(jià)法釋義〔M〕.北京:中國法制出版社，2003.25.

〔2〕國家環(huán)?？偩?環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法(環(huán)法〔2006〕28號(hào))〔S〕.2006.

〔3〕王曦.美國環(huán)境法概論〔M〕.武漢:武漢大學(xué)出版社，1992.225.

〔4〕大野木升司.簡介日本的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度〔C〕.http://www.bjelf.com/onews.asp?id=493.

〔5〕耿延斌.淺談日本的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度〔Z〕.http://www.lrn.cn/policy/lawresearch/200702/t20070209_32069.htm.

〔6〕陳冰照.日本環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與及其借鑒〔J〕.化學(xué)工程與裝備，2009，09，(9).

〔7〕肖劍鳴.比較環(huán)境法〔M〕.北京:中國檢察出版社，2001.476.

On Public Participation in the Environment Effect Appraisal Mechanism

MA Jing
(People’s Court of Zhengzhou Huiji District，Zhengzhou，Henan 450000)

Taking“the Old Summer Palace membrane event”as the turning point，“the environment comment storm”was raised the nationwidely，which deepens the citizen’s conciousness environment effect praisal.Contrasted with the european and american countries，the public participation of the environmental effect appraisal mechanism in our country has obvious flaw，I proposes the corresponding measures and suggestion.

environment effect appraisal;public participation;contract and analysis;countermeasures and suggestion

DF51

A

1672－2663(2011)01－0072－04

2010－11－22

馬靜(1983－)，女，河南南陽人，鄭州大學(xué)法律碩士，鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民法院審判員。

(責(zé)任編輯王 勇)