利益主體多元化背景下人大代表的名額分配問題微探
——從公共政策學視角看人大代表的“代表性”的實現(xiàn)

劉宏明

(黃岡師范學院政法學院，湖北 黃岡438000)

利益主體多元化背景下人大代表的名額分配問題微探
——從公共政策學視角看人大代表的“代表性”的實現(xiàn)

劉宏明

(黃岡師范學院政法學院，湖北 黃岡438000)

在利益分化時代，人大代表的名額分配制度設計應該充分考慮到利益主體多元化的客觀現(xiàn)狀，以及人大代表作為公共政策的制定者在社會利益配置中的重要地位和作用，保證各個不同的利益群體都能有自己的代表在人大立法中來進行利益表達和利益實現(xiàn)。

利益分化;人大代表名額分配;公共政策

目前，我國各級人大中官員代表過多而基層工人農民代表比例偏低，致使我國人大代表代表性不足，是在選舉法修改過程中一個受人關注的問題，以致于十一屆全國人大三次會議在選舉法修改決定中特意在原第六條第一款增加“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表應當具有廣泛的代表性，應當有適當數(shù)量的基層代表，特別是工人、農民和知識分子代表”的內容。這一修改無疑將使我國各級人大代表在構成上更加具有民主性，我國國家政權及其決策更具合法性。

如何使各級人大代表“具有廣泛的代表性”?基層代表的數(shù)量何為“適當”?這些問題的回答，必須在人大代表的名額分配制度設計中得到答案。但是修改后的選舉法對于各級人大代表的名額分配問題沒有作出具體規(guī)定，只是確立了“按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當數(shù)量代表的要求進行分配”的原則，并賦予全國人民代表大會常務委員會、省級代表大會常務委員會分配決定權。因此，對選舉法修改后能否真正實現(xiàn)人大代表的廣泛代表性問題，仍然存在極大的不確定性，因為只要沒有客觀公正和具有可操作性的人大代表的名額分配制度，就難以保證這一結果的出現(xiàn)。本文試圖從我國當前社會利益分化這一客觀現(xiàn)實出發(fā)，從公共政策學的角度來探討人大代表的名額分配問題，尋求實現(xiàn)人大代表代表性的人大代表名額的分配模式。

一、市場經(jīng)濟下我國社會生活中的利益分化現(xiàn)狀

目前我國人大代表構成上之所以官員代表過多、基層代表偏少，源于在代表名額分配過程中存在這樣一個假設，那就是我國人民的根本利益是一致的，因此無論誰當選代表沒有本質的區(qū)別，因為他們都是人民利益的代表。這一假設如果說在市場化改革之前還有一定的合理性的話，那么在今天市場化改革縱深發(fā)展的背景下，我們必須重新思考。這是因為，隨著我國市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入推進，我國人民既有共同的、根本一致的利益，同時也明顯地出現(xiàn)了與市場化相伴而行的利益分化現(xiàn)象。

我國當前利益分化現(xiàn)象，據(jù)學界的觀點，主要表現(xiàn)為利益主體逐趨多元化、利益矛盾和沖突不斷加深、利益分化觀念日益明晰幾個方面。

首先，從利益主體上看，改革開放前呈現(xiàn)為國家和集體為單位的比較單一的利益關系格局，市場化改革后已經(jīng)被利益主體多元化格局所取代。這種多元化的利益主體格局中，從宏觀上看，利益主體包括國家、地方、單位和個人不同層級;從微觀上看，地方利益主體又分化出不同的行政區(qū)域、不同經(jīng)濟區(qū)域、不同的自然區(qū)域;單位主體則分化出不同行業(yè)、不同所有制單位，而個人主體根據(jù)出不同的職業(yè)、身份和地位、收入、知識等又分化為不同的利益群體。

其次，從利益關系來看，在當前市場經(jīng)濟條件下，不同利益主體之間的利益矛盾與沖突無論從廣度還是深度看，都遠遠超過計劃經(jīng)濟時代。從橫向看，“在國有經(jīng)濟、集體經(jīng)濟、個體經(jīng)濟、民營經(jīng)濟、外資經(jīng)濟等不同經(jīng)濟成分之間，在工人、農民、知識分子、個體勞動者、私營企業(yè)主等不同階級階層之間，在每一種經(jīng)濟成分和每一個階級階層內部，不同利益主體在社會生活的各個方面、各個領域和各個環(huán)節(jié)上，都存在著這樣那樣的矛盾?！睆目v向上看，“經(jīng)濟上的矛盾已觸及到生產(chǎn)要素參與分配的層次，政治上的矛盾已觸及到國家權力配置的層次，思想上的矛盾己觸及到價值觀甚至民主觀、自由觀、人權觀的層次?！保?］

最后從人們的利益分化意識來看，當前整個社會的利益分化意識不斷變得明晰和強烈。社會存在決定了社會意識，近年來的社會利益分化的客觀現(xiàn)象和趨勢使得社會利益分化意識日漸強烈，利益區(qū)分觀念較為清晰。無論是從近年來學者在媒體和報刊上的言論，還是從網(wǎng)民在各論壇上的激辯、老百姓的街論巷議中，我們都可以看到或者聽到許多具有鮮明的利益區(qū)分甚至是對立色彩的觀點和態(tài)度，更有甚者采取一些過激的行為去表達自己獨特的利益訴求。這都表明了當今時代人們對于利益分化的感知度的不斷增強。

對于當前我國社會中的利益分化現(xiàn)象，除了學者的論述外，在黨近年的政治文獻中也得到確認。黨的十六屆六中全會通過的《中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出:“我國已進入改革發(fā)展的關鍵時期，經(jīng)濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化”，胡錦濤總書記在黨的十七大上的報告也指出，“社會活力顯著增強，同時社會結構、社會組織形式、社會利益格局發(fā)生深刻變化，社會建設和管理面臨諸多新課題”是新世紀新階段我國發(fā)展階段性特征之一。

鑒于人民代表名額分配根據(jù)中的假設已經(jīng)發(fā)生了變化，在人民代表的名額分配時，我們必須從當前的社會利益分化的客觀現(xiàn)實出發(fā)，從社會利益分配和平衡的角度重新思考我國人民代表名額分配制度構建問題。

二、公共政策學視角中人大代表在社會利益配置中的作用

如何分配人大代表的名額才能實現(xiàn)社會利益的平衡分配?要解決這一問題首先必須對人大代表的性質和作用進行考察。

有的學者指出，人大代表就是“人民權力的受托者和人民意志的表達者”，“是國家權力機關的組成人員，是國家權力的直接行使者。”［2］(P72)根據(jù)馬克思關于“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關。”［3］(P82)的觀點，我們可以斷定人民的意志也就是其利益訴求，因此，人民意志的表達者其實就是人民利益訴求的表達者;聯(lián)系到上面所述的當前利益分化現(xiàn)象，我們還可以更具體地斷言人民代表是他所代表的那一部分利益主體的利益表達者。

在我國，人民代表代表一定的利益主體去表達和實現(xiàn)其利益又是以人民代表大會這一平臺和機制來進行的。根據(jù)我國憲法和法律的規(guī)定，全國人民代表大會是我國的最高國家權力機關，同時又是我國的國家立法機關，地立各級人民代表大會是地方各級權力機關，也是地方各級立法機關。因此，人民代表代表人民進行利益表達和利益實現(xiàn)首先是通過立法來實現(xiàn)的，即人民代表制定憲法、法律，作出各種決議和決定，把人民的利益訴求以法的形態(tài)表達出來和確定下來，然后再通過選舉產(chǎn)生其他國家機關，并督促他們去執(zhí)行這些法律、決議和決定，進而去實現(xiàn)這些利益。

在公共政策學看來，公共政策的表現(xiàn)形式一般包括立法決策、行政決策、行政執(zhí)行決策和司法決策等。在我國，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會制定的法，包括憲法、法律、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及作出的決議、決定等可以稱之為立法決策。由于人民代表大會及其制定的法所具有的特殊地位，因此在我國立法決策是我國公共政策體系中最為根本和重要的一種公共政策。

美國學者戴維·伊斯頓認為，“公共政策是對全社會的價值作有權威的分配。”［4］(P4)對于這一思想，國內政策學者對其作了一定的修正，即把“價值”改為“利益”，把單純的分配過程改為包括分配在內的選擇、綜合、分配、落實與增進的動態(tài)調節(jié)過程后，將公共政策定義為“公共政策是政府依據(jù)特定的目標，在有效增進與公平分配社會公共利益的過程中所制定的行為準則?！保?］(P9)這一定義與伊斯頓的定義沒有本質的區(qū)別，都強調了公共政策的本質在于對社會利益作權威性的配置。

既然公共政策是一種社會利益配置的工具，既然我國人大立法是一種最重要的公共政策，既然人大立法是由人民代表來進行的，我們不難得出人大代表在社會利益配置中具有極其重要地位和作用的結論。人民代表從本質上來說，就在人民代表大會這個平臺上，在制定公共政策過程中，代表著不同的利益主體進行利益分配博弈，力爭達到社會各利益主體的利益平衡狀態(tài)。因此代表不同的利益主體的人民代表構成不同，政策資源及相應的社會利益在各利益主體間進行配置的結果必然不同。如果某一利益群體的代表比例偏高而另一利益群體的代表比例偏低甚至缺位，必然造成社會利益分配不均，從而造成社會利益分化中矛盾和沖突程度的加劇。近年來，我國三農問題的形成、貧富兩極分化的擴大以及公權階層過多的特權和腐敗觀象，都與我國人大代表名額分配時忽視人民代表在利益配置中的重要作用從而造成一線勞動者特別是農民的利益代表偏少、官員代表比例過高的人大代表結構相關。

三、結論

根據(jù)上述人大代表在社會利益分配中的地位和作用，在當今社會利益分化造成利益主體多元化的時代背景下，為了改變當前社會利益分配失衡的現(xiàn)狀，破解社會發(fā)展和穩(wěn)定難題，實現(xiàn)人人共享社會經(jīng)濟發(fā)展成果的公平正義目標，我們必須從利益分配和平衡的角度來考慮我國社會人大代表的名額分配制度設計。總的原則是，要使人民代表的組成結構與社會利益主體結構相一致，即不同的利益群體都應該有自己的代表，并且比例大致相當。在具體制度安排上，以全國人大為例，首先把全國人大代表分成不同的利益界別(類似西方議會中的黨團，在我國類似于政協(xié)中的界別)，具體的利益主體類型和數(shù)量，建議在目前以職業(yè)和行業(yè)為標準來進行確定;在此基礎上，再根據(jù)各省級行政區(qū)人口數(shù)量及其利益群體聚集的具體情況，按照大致相同的比例把全國人大代表名額分配到省級行政區(qū)，再由省級行政區(qū)按相同的原則和方法在所轄各行政區(qū)間進行分配。其他各級人大代表名額分配都可以按全國人大代表相同的名額分配的原則和方法來進行。此外，為了保證這一制度有效地實現(xiàn)其目標，建議我國各級人民代表采用直接選舉，并在選舉中最大限度地引入競爭機制。

總之，在當今利益分化的時代，只有充分考慮當前各種不同利益主體的利益表達與實現(xiàn)的需要，以多元的利益主體為切入點來設計人大代表的名額分配制度，才能真正實現(xiàn)這次選舉法規(guī)定的人大代表“應當具有廣泛的代表性”的目標;也只有如此，才能真正實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定，促進國家和社會的長治久安。

［1］杜是樺.論利益分化的特點成因及趨勢［OL］.中國選舉與治理網(wǎng)，2008－6－11.

［2］浦興祖.當代中國政治制度［M］.上海:復旦大學出版社，2003.

［3］馬克思恩格斯全集(第1卷)［M］.北京:人民出版社，1972.

［4］伍啟元.公共政策(上冊)［M］.臺北:臺灣商務印書館，1985.

［5］陳慶云.現(xiàn)代公共政策概論［M］.北京:經(jīng)濟科學出版社，2004.

D034

A

1003-8078(2011)05-0015-03

2011-09-09

10.3969/j.issn.1003－8078.2011.05.06

劉宏明，湖北麻城人，黃岡師范學院政法學院講師。

責任編輯 周覓