加強高速公路路政管理工作的幾點思考

孫士紅

高速公路是現(xiàn)代交通運輸?shù)闹鲃用}，對社會經(jīng)濟健康發(fā)展起到巨大的拉動作用。近年來，我國的高速公路事業(yè)迅猛發(fā)展，在帶來前所未有的經(jīng)濟效益和社會效益的同時，其與高速公路管理相對滯后的矛盾也日益突出。在當前的形勢下，如何轉(zhuǎn)變觀念，如何推進內(nèi)部改革、理順內(nèi)部機制，依法行政、促進高速公路的管理工作盡快趕上高速公路的發(fā)展勢頭，是我們高速公路路政管理部門的當務之急。為進一步深化高速公路的路政管理工作，本文將結(jié)合順義區(qū)高速公路路政工作實際，探尋順義路政大隊所管轄的五環(huán)路、機場路等高等級公路養(yǎng)護管理存在的具體問題，探討依法行政，加強高速公路路政管理工作的幾點思路。

1 順義區(qū)高速公路路政管理基本情況

目前，順義公路分局負責5條高速公路的路政管理，總里程126.42 km，分別是 2006 年接管的五環(huán)路 60.35 km(K0～K28，K66.5～K98.85)、機場高速18.83 km(K0～K18.83)和機場北線11.3 km(K0～K11.3);2008 年接管的機場南線 20.44 km 和機場第二高速公路15.6 km。

2006年至今，順義公路分局路政大隊開始全面負責高速公路行政許可、行政處罰和日常路政巡查任務。截止目前，順義公路分局總共受理高速公路行政許可事項41件(2007年11件，2008年10件，2009年20件)，行政處罰案件6件，強制停工20起。

2 存在的主要問題

2.1 缺乏專業(yè)的高速公路管理隊伍

2.1.1 路政巡查制度難于落實，巡查質(zhì)量難于保證

目前，大隊人員配置與其承擔的工作任務量明顯不相適應，主要體現(xiàn)在巡查工作量大、路政巡查人員嚴重不足。現(xiàn)行路政巡查工作方式為:一個外勤路政巡查中隊，每兩天對管轄路線巡視一次。正常情況下，即使不在中途上下主路、不包括機場南線，巡視全程也需要3個多小時。巡視耗費時間之長乃在于高速公路路政巡查工作量之大——不但要巡查公路路面和鋼板護欄，還要巡查護網(wǎng)、橋體周圍和立交橋區(qū)等特殊部位。以順義公路分局管轄的五環(huán)路路段為例，僅此路段就有橋梁和涵洞80座、橋下空間42處。巡查立交橋區(qū)一次至少需要30 min～50 min，要完成42座橋下空間巡查任務(不含路途迂回時間)就需要21 h～35 h。高速公路路政管理中一個不得不面對的特殊問題是高速公路封閉運行，案件處理極為不便。如果在巡視中發(fā)現(xiàn)路政案件，則必須繼續(xù)前行至合適出口處繞道至案件現(xiàn)場，然后才能進行案件處理。因此，由于巡查工作量大、現(xiàn)有編制人員短缺，巡視制度和計劃難于落實，無法保證正常巡視頻率和巡查質(zhì)量。

2.1.2 行政許可案件的現(xiàn)場勘察和批后監(jiān)管難于到位

近年來，隨著經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展以及城鄉(xiāng)一體化的加速實施，對通信、供電、供水、燃氣、有線電視、市政軌道工程(M15)等基礎設施建設的需求進一步提高，各種穿越、跨越公路和占用高速公路控制區(qū)的事件屢有發(fā)生。按照北京市路政局行政許可的相關(guān)要求，當受理許可申請后，必須在7日內(nèi)及時安排兩名以上路政執(zhí)法人員進行現(xiàn)場勘察，并由相關(guān)執(zhí)法人員對審批事項落實批后監(jiān)管責任。這樣，不但影響正常巡視工作，而且也會造成現(xiàn)場勘察的不及時和批后監(jiān)管不到位。

2.1.3 臨時發(fā)生的路政案件無法及時處置

因臨時發(fā)生的高速公路路政案件的特殊性，在現(xiàn)有編制路政人員緊缺的情況下無法得到及時處置。表現(xiàn)在:1)路政案件影響范圍大、涉及多個部門的利益，案件處理起來手續(xù)繁瑣、難度大。例如，2007年7月17日，車號為京“G26655”的“斯太爾”牌重型半掛牽引車發(fā)生交通事故，撞毀72.5 km處行人天橋中間橋墩，致使整座天橋坍塌，西五環(huán)主路被迫斷行。此案件影響極大，造成高速公路經(jīng)濟損失高達87 275元(其中:高速公路路產(chǎn)設施損失53 356元，交通導改費33 919元)。此次路政案件發(fā)生時，雖然路政案件處置人員及時趕到事故現(xiàn)場，并按要求進行了現(xiàn)場勘察，又協(xié)助公安機關(guān)進行了事故責任認定;但是，由于案件比較復雜，且涉及產(chǎn)權(quán)單位多，加之路政人員少，處理起來極為繁瑣和棘手，沒有使案件得到及時處理。2)高速公路封閉運行，進出路口少;路政巡查、處理人員緊張，發(fā)現(xiàn)臨時路政案件難于安排相關(guān)執(zhí)法人員第一時間到達事發(fā)現(xiàn)場，從而影響案件現(xiàn)場勘驗和調(diào)查取證。3)高速公路行政執(zhí)法權(quán)和運營管理權(quán)相分離，導致案件處理難度加大。高速運營管理歸屬相關(guān)公司負責，路產(chǎn)損失賠償由公司自行收取。在實際工作中，雖然得到運營公司的大力協(xié)助，但因其不具備行政執(zhí)法權(quán)，在查處超限超載、阻止私自占路施工等違法案件時，也經(jīng)常受到違法當事人的強烈抵制。

2.2 問題復雜，管理無序

高速公路作為全市路網(wǎng)的重要組成部分，其路政管理應納入全市公路路政管理之中。然而，我市的交通主管部門和公路管理機構(gòu)并未對全市的高速公路實施有效的行政管理，而是由各高速公路經(jīng)營管理者負責部分的或有限的路政管理職責，這與《公路法》及有關(guān)法律、法規(guī)相違背。只是政府主管部門對高速公路難以依法實施有效的路政管理，高速公路路政管理單位不是行政執(zhí)法主體、不具備行政執(zhí)法資格，無權(quán)實施行政許可和行政處罰，除能夠進行路產(chǎn)巡視外，無法完全履行行政主管部門應履行的全部職責，在行使路政管理的其他職權(quán)時只能采取協(xié)商、變通等不規(guī)范、不合法的方式實施。于是，便形成了本應由公路管理機構(gòu)行使的職權(quán)難以實施，沒有行政職權(quán)的高速公路經(jīng)營單位不得不越權(quán)行使的尷尬局面，甚至出現(xiàn)了一些亂許可、亂收費、亂罰款、亂執(zhí)法的現(xiàn)象，難以保證行政執(zhí)法的公正性、嚴肅性和規(guī)范性，影響政府部門在人民群眾中的形象，有時還容易產(chǎn)生糾紛。

2.3 橋下空間的利用

橋下空間管理是路政管理的重要組成部分，橋下空間管理的好壞直接影響到路權(quán)的維護和路產(chǎn)的保護。橋下空間自身的特殊性決定了橋下空間的管理存在一定的難度，具體如下:1)橋下空間環(huán)境的復雜性。橋下空間不像橋面那樣平坦，一些橋下為綠化建設，一些為空地。2)沿橋村民法律意識淡薄。橋下空間難免要穿越村莊和農(nóng)田，當?shù)卮迕癜褬蛳驴臻g作為自己的領(lǐng)地，隨意在橋下堆放柴草和建筑材料等，給橋下空間的管理帶來一定的困難。3)損壞路產(chǎn)行為的隱蔽性。由于對橋下空間巡查的局限性，完全依賴路政巡查很難及時發(fā)現(xiàn)橋下空間損壞路產(chǎn)、侵害路權(quán)的行為。在我大隊所管轄的高速橋梁中，橋下空間亂搭亂建現(xiàn)象普遍存在，有的居住著盲流人員，有的堆放了沙石等建材，有的甚至建起了房屋——房屋被用作各種經(jīng)營，聚集人員復雜，極易引起火災等突發(fā)事件。臟亂差現(xiàn)象的存在，給立交橋的安全帶來了極大隱患。此外，由于缺乏管理，橋下路面和綠化遭到不同程度破壞。因此，統(tǒng)一規(guī)劃利用市區(qū)橋下空間迫在眉睫。

3 依法行政，加強高速公路路政管理工作的幾點思考

1)盡快成立專業(yè)的高速公路執(zhí)法隊伍，針對順義區(qū)高速公路特點制定完善的公路巡查計劃:順義經(jīng)過超高速、跨越式、可持續(xù)的發(fā)展及奧運會、花博會的洗禮，已經(jīng)站在了更高的發(fā)展起點上，而高速公路已成為其越來越重要的支點。根據(jù)順義區(qū)實際情況，順義公路分局有必要盡快成立高速公路管理中隊，成立高速公路專職路政管理隊伍和路政協(xié)管隊伍，使其具體實施高速公路的路政管理。針對我大隊所管轄的126.42 km高速公路的實際情況，要把高速公路路政管理工作落實到位，首先必須從專業(yè)的人員配備上加以保證，其次要制定完善的公路巡查制度和工作計劃，這樣才會實現(xiàn)主動發(fā)現(xiàn)、主動管理的工作設想，逐漸形成順義區(qū)特有的高速公路管理機制和隊伍，為順義區(qū)今后更好更快的發(fā)展奠定基礎。

2)針對高速公路的復雜性，確立管理主體，進一步明確高速公路路政管理職責:“誰主管，誰負責”和“屬地管理”是進行管理職責分工的主要原則。在路政管理的綜合治理工作中，需明確參與單位的工作責任、簽訂綜合治理責任書，形成一定的約束激勵機制，將綜合治理工作與干部的考核和經(jīng)濟利益有機結(jié)合，真正起到“管好自己人，看好門前路”的管理效果。

高速公路的運營監(jiān)督管理必須確立“政企分開、職責明確、統(tǒng)一管理、依法行政”的管理原則，在市交通主管部門的統(tǒng)一領(lǐng)導下，由公路管理機構(gòu)具體負責，相關(guān)單位和部門各司其職、密切配合，共同做好高速公路路政管理工作。

3)針對橋下空間的特點，總結(jié)以下工作方法:a.由于橋下環(huán)境復雜、各個橋梁存在差異，給路政巡查帶來了一定的難度。在實際工作中，我們抽出相應的時間，徒步對橋下空間進行普查，掌握了橋下空間的全面情況、找出橋下空間管理的重點部位，在巡查過程中重點安排，避免盲目性。b.在處理橋下空間被私自濫用的問題時，應依靠當?shù)卣?，特別是村民委員會來共同管理，由村委會出面協(xié)調(diào)村民將柴草、建筑材料等移出橋下空間，并與村委會建立長期的合作關(guān)系。c.針對橋下空間巡查的局限性，我們發(fā)給橋下空間周邊的守林人、商戶等群眾路政名片，動員他們作義務路政員，及時舉報損壞路產(chǎn)侵害路權(quán)的行為，保證路政人員能夠及時趕到現(xiàn)場制止不法侵害。另外，我們充分發(fā)揮電子監(jiān)控的作用，經(jīng)常調(diào)整橋面監(jiān)控鏡頭，觀察并實時掌控橋下周圍的動態(tài)。