目前,預算制度改革正在進行中,應當把控制“三公”開支置于這一框架中思考。不妨以“三公”開支作為預算編制改革試點,讓人大及其常委會承擔起管理政府錢袋子的責任
自國務院常務會議要求中央部門公布“三公”賬單之后,陸續(xù)有許多部門公開了“三公”預算相關數(shù)據(jù)。只是有些部門公布的信息較為詳盡,有些部門公布的信息卻十分簡略。但不管怎樣,國務院各部門向公眾公布“三公”經(jīng)費開支情況,似乎尚算第一次。
今年3月,國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議,對中央部門因公出國(境)經(jīng)費、公務用車購置及運行費、公務接待費“三公”經(jīng)費預算有關問題進行研究。會議決定,在2009年和2010年大幅壓縮的基礎上,2011年繼續(xù)壓縮中央部門“三公”經(jīng)費預算,同時,今年6月向全國人大常委會報告中央財政決算時,將中央本級“三公”經(jīng)費支出情況納入報告內(nèi)容,并向社會公開,接受社會監(jiān)督。由此可以看出,國務院決定各部門公布“三公”經(jīng)費的目的在于,借助公眾的監(jiān)督壓力,壓縮“三公”開支。
政府機關要辦理公務,當然需要旅行,需要公務汽車,也難免接待工作。這一點,任何國家都不例外。但在中國,“三公”開支似乎異乎尋常地高。
更糟糕的是,“三公”開支似已成為一個頑癥,政府一邊治理,而費用卻是迅猛地增長。1994年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合頒發(fā)《關于黨政機關汽車配備和使用管理的規(guī)定》,此后,差不多每一年,政府都會就公車問題發(fā)布紅頭文件,甚至不止一份。但是,這邊廂在發(fā)文件,那邊廂公車只見增不見減,公車開支也年年增長。公費出國和旅游費用,同樣呈現(xiàn)出在整治中持續(xù)攀高的態(tài)勢。
這說明,現(xiàn)有的“三公”開支管理機制存在根本的制度性缺陷,這個缺陷就是,“三公”開支預算缺乏有效的外部控制,而這正是現(xiàn)有的預算制度的缺陷造成的。
民眾繳納的稅款是由政府保管并具體使用的,這其中有相當一部分用來養(yǎng)活政府工作人員,包括“三公”開支?;谌诵缘囊话阍?,政府工作人員當然樂于把錢花在自己身上。要避免這種現(xiàn)象,就需要把稅款的用途決策權和具體使用權分離開來。尤其是涉及到直接用于養(yǎng)活政府工作人員的那部分稅款的時候,更應當如此。也就是說,必須由另外一批人來決定,政府工作人員可以把多少錢用于自己身上。
成熟的法治國家的預算制度基本上做到了這一點。行政部門負責用錢,但錢要用到哪個方向,將由人民選舉產(chǎn)生的議會來決定。議會負責編制預算,而且,議會的主要工作就是編制預算。因為這是兩組不同的人,立場不同,利益不同,政治訴求不同,所以,議會總是傾向于壓縮和嚴格控制直接用于養(yǎng)活政府工作人員的開支,包括“三公”開支。這樣的制度就把“三公”開支牢牢控制在必要的、最低的限度。受此預算限制,政府工作人員基本上沒有辦法在這些方面亂花錢。
中國的預算編制制度存在重大缺陷。盡管憲法及相關法律明文規(guī)定,各級人大及其常委會最為重要的日常職責就是編制預算,但在現(xiàn)實的預算編制過程中,各級人大及其常委會并未發(fā)揮主導作用。預算基本上是由行政部門主導的?!叭遍_支持續(xù)增長的制度根源也就在此:只要沒有外部的有效控制,行政部門當然樂于把更多的錢花在自己身上。
目前國務院要求各部門向公眾公開“三公”開支,這已經(jīng)是部分地引入了外部監(jiān)督。但這種輿論監(jiān)督的效果終究是有限的。種種事實已經(jīng)證明,對于輿論監(jiān)督,各級政府完全可以置之不理。對此,輿論也無可奈何。
因此,控制“三公”開支的關鍵還是對預算制度進行重大變革。3月份的國務院常務會議已針對“三公”開支提出,繼續(xù)細化預算編制,加強預算執(zhí)行管理,嚴格控制預算調(diào)整。但這里的關鍵還是,由誰來編制“三公”預算。如果仍然由行政部門主導預算編制,那么,即便細化預算編制,也未必能對控制“三公”開支發(fā)揮多大作用。而假如由人大及其常委會主導預算編制,那么,預算編制自然就會趨向于細化,而且可以預料,人大及其常委會肯定會首先強化對“三公”開支管理。
目前,預算制度改革正在進行中,應當把控制“三公”開支置于這一框架中思考。不妨以“三公”開支作為預算編制改革試點,讓人大及其常委會承擔起管理政府錢袋子的責任。