汪其昌

政治集權與經(jīng)濟分權體制下的非正規(guī)金融

Informal Finance in the Context of Pol itical Cent ral ization and Economic Decent ral ization

汪其昌

非正規(guī)金融是指除了政府批準之外的金融機構提供的金融服務，具有黑色或者灰色定位，包括民間借貸、呈會、各種基金會的融資性擔保、私募股權、地下錢莊和典當業(yè)等。按照中央政府的要求，這些非正規(guī)金融機構應該予以打擊取締，但在我國發(fā)展經(jīng)濟中，由于中小企業(yè)融資對于地方經(jīng)濟發(fā)展起了很大作用，非正規(guī)金融反而得到地方政府的默示支持，并且逐漸壯大。對于這種現(xiàn)象應該如何解釋？今后非正規(guī)金融的走向如何？能否繼續(xù)對中小企業(yè)提供融資服務？對于以上問題，我們放入中國特色的政治經(jīng)濟體制中考察。

我國的政治經(jīng)濟體制是中國共產(chǎn)黨和中央政府在政治上集權，在經(jīng)濟上中央政府向各級地方政府分權的特殊體制。政治集權主要體現(xiàn)，一是黨與政府——黨與國家高度一體化；二是黨對軍隊有絕對領導權；三是黨管干部，主要是通過政績考核進行，黨、政府和特（大）型國有企業(yè)的干部，由上級和主要領導任命，各級干部主要對上級和領導負責。經(jīng)濟分權有兩層含義，一是中央政府向地方政府，包括財政權力在內(nèi)的一系列權力下放，以劃分的財權和事權分灶吃飯；二是發(fā)生在政府與一般微觀主體之間的分權，即地方政府逐步退出競爭性領域，使這些領域的資源配置逐漸加大了由價格和競爭機制實現(xiàn)的比重。這樣，一方面分權改革賦予各級地方政府對大量資源（比如國企、財政資源、土地等）的行政處置權和動員能力；另一方面，對政府和干部進行有效約束和監(jiān)督的體制遠未形成。正是這種體制使得各級政府（省、直轄市、地級市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）之間發(fā)展經(jīng)濟如錦標競賽，從而形成了我國改革開放三十年來經(jīng)濟社會發(fā)展的獨特模式。

中國改革開放三十年的高速經(jīng)濟增長，主要是靠投資拉動。在計劃經(jīng)濟時代，投資拉動主要是中央政府和地方政府的計劃，錢隨物走，銀行是國家的出納。自1979年市場化改革以來，投資拉動主要是依靠金融，物隨錢走，金融發(fā)揮資源引導配置作用。投資不僅帶動GDP增長，還使稅收大幅增加，經(jīng)濟發(fā)展的同時解決就業(yè)等相關問題。由于我國金融體系是以銀行為核心，因此投資拉動的資金主要來自間接金融，進入21世紀以后，通過債券和股票市場籌資的比重才逐步擴大，截至2010年，直接融資與間接融資之比仍然低于1:3。而美國長期以來直接融資占比都在80%-90%的水平。

我國經(jīng)濟增長主要來自固定資產(chǎn)投資，GDP高速增長的主力是民營經(jīng)濟，尤其是中小企業(yè)，還有一部分是未觀測到的GDP。這三方面的融資來自哪里呢？其中相當一部分就是來自非正規(guī)金融。

首先我們觀察企業(yè)對不同融資途徑的依賴程度。中央財經(jīng)大學課題組2006年調(diào)查結果顯示，東部10省(市)企業(yè)非正規(guī)融資占正規(guī)融資比重的平均值為42.41%，中部8省企業(yè)的平均值為41.39%，西部9省(區(qū))企業(yè)的平均值為38.31%，全國27省(區(qū)、市)的平均值為40.7%。也就是說，從全國的平均水平看，企業(yè)全部融資中，約有28.9%的融資來自非正規(guī)途徑。對上述結果進行印證的是關于企業(yè)對不同融資途徑的依賴程度。融資途徑包括正規(guī)的銀行借貸、商業(yè)信用和社會公開募集資金(發(fā)行股票和債券)，非正規(guī)融資途徑包括舉借民間高利貸、內(nèi)部集資和其他方式(如通過商業(yè)賄賂獲得正規(guī)融資)。被調(diào)查企業(yè)對銀行借貸、商業(yè)信用、社會公開募集等正規(guī)融資途徑的依賴程度分別為22.3%、19.5%和15.1%，對高利貸、內(nèi)部集資等非正規(guī)融資途徑的依賴程度分別達到13.4%和17.3%，如果加上其他融資途徑，全國27省（區(qū)、市）的企業(yè)對非正規(guī)金融融資途徑平均依賴程度為43.1%，東部地區(qū)為39.9%，中部地區(qū)為45.2%，西部地區(qū)為44.2%（見表1）。

再從固定資產(chǎn)投資的資金來源角度觀察，我國自籌資金投資的比例越來越高，2003年自籌和其他資金的比重為70.5%，到2007年該數(shù)據(jù)高達77.4%，同期，銀行貸款資金從20.5%下降到15.3%(見表2)。

而從表3可以看出，由于我國國民經(jīng)濟核算漏洞，存在大量未觀測到的經(jīng)濟規(guī)模。2005年12月20日，國家統(tǒng)計局發(fā)布了依據(jù)2004年第一次經(jīng)濟普查獲得的數(shù)據(jù)計算出的2004年度GDP總量，為159878億元人民幣，而統(tǒng)計快報核算的GDP數(shù)據(jù)為136876億元人民幣，二者相差23002億元人民幣，占統(tǒng)計快報核算總值的16.8%，其中93%出自第三產(chǎn)業(yè)。2006年1月9日，國家統(tǒng)計局再次發(fā)布公告，對1993年—2003年的GDP數(shù)據(jù)進行調(diào)整，以保持口徑的一致性。

這些未觀測到的經(jīng)濟規(guī)?；径紒碜苑钦?guī)金融融資產(chǎn)生的（見表4），并且規(guī)模越來越大。

從上述三方面的簡要分析可以看出，我國在銀行、證券、保險、信托公司、財務公司的正規(guī)金融機構之外，還存在大規(guī)模的非正規(guī)金融在支撐經(jīng)濟的發(fā)展。

但是由于我國多年來對非正規(guī)金融進行的打壓，令非正規(guī)金融很難獲得陽光化的成長空間。為什么非正規(guī)金融能夠獲得那么大的發(fā)展，形成那么大的規(guī)模呢？對此我們放在我國政治集權和經(jīng)濟分權的模式下考察。

由于我國通過財政激勵和政治晉升進行地方政府競爭，地方政府競爭進行投資要有項目，有項目就需要資金拉動才能保證GDP和稅收。地方政府競爭主要是地方官員的行為，與其個人利益緊密相連。所以，地方政府能夠容忍非正規(guī)金融機構的存在和其提供的融資，這對地方政府經(jīng)濟增長和個人晉升有益。這方面的典型就是浙江省。

為清楚地說明這個問題，如圖1模型所示，我們假設存在一個中央政府和兩個地區(qū)1和2，每個地區(qū)都有一個地方政府和一個企業(yè)。首先是中央政府決定稅率（t）和財政分權比例（r）。而地方官員的行為主要受到兩個方面的影響，即兩個領域，經(jīng)濟領域(財政分權和腐敗)與政治領域(政治晉升)。在經(jīng)濟領域，按我們以上財政分權的設定，地方政府可以分到財政份額為r。財政收入來自稅收，稅收主要來自投資和企業(yè)，投資和企業(yè)的資金除了來自正規(guī)金融機構外，主要是非正規(guī)金融機構。地方政府官員對這些財政資源有兩種配置方式：第一是進行公共基礎設施投資，進而提高當?shù)仄髽I(yè)的產(chǎn)出；第二是用于在職消費或者貪污。在政治領域，主要是政治晉升發(fā)揮作用。地方官員作為中央政府的代理人出現(xiàn)，由于其努力(ai)是不能被中央政府觀察，因此，中央政府只能選擇其他指標對其進行激勵，如GDP、稅收和社會穩(wěn)定等。這里我們假設我國政府將GDP作為一個可觀察的指標，并在不同地方政府間實施政治晉升的錦標賽機制是比較客觀的，因為有GDP才有稅收和社會穩(wěn)定。

表1企業(yè)對不同融資途徑的依賴程度單位：%

20世紀80年代至90年代初期的財政承包制改革確定了地方政府“剩余占有者”的地位，使額外增長的稅收大部分歸地方政府支配，從而使地方政府有較強烈的動機對發(fā)展地方經(jīng)濟伸出“援助之手”，并默許非正規(guī)金融對地方民營企業(yè)的金融支持。1994年進行的分稅制改革對地方政府具有更強的財政激勵效應，地方政府具有很大的積極性追求地方經(jīng)濟發(fā)展的目標。目前在我國，發(fā)展經(jīng)濟是各級政府的第一要務，也是我國干部考核選拔制度的主要依據(jù)。正是在我國目前的財稅體制和干部考核選拔制度下，面臨競爭壓力的地方政府為了通過追求本地區(qū)經(jīng)濟的更快增長以獲取更多的財政分成及更好的政績，一方面爭相出臺吸引投資的超國民待遇政策，另一方面默許和容忍非正規(guī)金融機構的存在。中小企業(yè)和地方政府對非正規(guī)金融有了更強的依賴程度(如表5)。

正因為非正規(guī)金融機構對于地方經(jīng)濟發(fā)展意義重大，且受到地方政府的蔭庇，最近幾年中央政府對于典當行、融資性擔保公司、私募股權投資基金、寄賣行等非正規(guī)金融機構進行陽光化激勵。具體措施如近期中央政府出臺的相關規(guī)范政策，由地方政府進行管理，如銀監(jiān)會設立標準成立小額貸款公司，經(jīng)營管理好可以升格為村鎮(zhèn)銀行；另外，最近還在修改的《基金法》利用信托法律關系把民間私募股權投資公司納入法制管理，出臺融資性擔保公司管理辦法。

表2全社會固定資產(chǎn)投資資金來源結構單位：%

表3 1993年—2004年官方統(tǒng)計的未觀測經(jīng)濟規(guī)模

受分稅制、政績競賽和為民謀利等動力所驅使，在爭奪金融資源過程中，地方政府也經(jīng)歷了一個由不計后果攫取金融資源，把不良包袱甩給中央，再到通過優(yōu)化金融生態(tài)，涵養(yǎng)金融資源的變化過程。近期的小額貸款公司、典當行、投資擔保公司和私募基金公司等非正規(guī)金融機構在各地大量涌現(xiàn)，一方面順應了民間投資進入金融領域的強烈愿望，另一方面也彰顯了地方政府發(fā)展當?shù)亟鹑诜e極性的內(nèi)在原因。這樣在我國整個金融體系中，非正規(guī)金融機構正規(guī)化是下一個階段的著力點。只要機制設計得當，比如中央政府在完備相關法規(guī)和建立存款保險制度的基礎上，參照美國的做法，將一部分市場準入的金融管轄權下放至省級政府，同時賦予其相應的管理職責。這樣既可縮短民間資本進入金融行業(yè)的過程，又可維護金融體系的相對穩(wěn)定，使得地方經(jīng)濟發(fā)展獲得更大金融支持。

根據(jù)浙江的經(jīng)驗，可以預料的是我國非正規(guī)金融機構正規(guī)化發(fā)展，將會使得這些原來名不見經(jīng)傳的金融機構與銀行、基金公司、證券公司、保險公司和信托公司有更多的合作，將會為產(chǎn)業(yè)結構升級轉換、中小企業(yè)提供的金融服務增加廣度和深度，進一步把不同層次的信貸市場與資本市場打通，促進金融深化，比如浙江中新力合擔保公司就聯(lián)合杭州銀行、中投信托公司、點石私募股權基金和地方政府的科技投資基金合作，扶持滿足條件的中小企業(yè)在創(chuàng)業(yè)板上市。這一模式，目前已推廣到全國許多省市。

表4 1982年—2007年中國未觀測貸款增量測算表

圖1地方政府與非正規(guī)金融的一般分析框架

表5企業(yè)對民間借貸的依賴程度