石迎軍

（華中科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 武漢 430072）

城中村改造模式研究

石迎軍

（華中科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 武漢 430072）

城中村在其產(chǎn)生的初期有一定的積極作用，但它越來越與現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)、社會(huì)管理不相適應(yīng)，對(duì)城中村進(jìn)行改造已勢(shì)在必行。按照改造主體進(jìn)行分類，城中村改造可分為政府主導(dǎo)、開發(fā)商主導(dǎo)、村委會(huì)主導(dǎo)三種模式。每種模式各有其實(shí)施的優(yōu)勢(shì)劣勢(shì)，必須統(tǒng)籌考慮，結(jié)合每個(gè)城中村的具體情況，選擇合適的改造模式。

城中村；改造；模式

一、城中村改造的意義及基礎(chǔ)

“城中村”亦稱“都市里的村莊”。它是指在城市建成區(qū)內(nèi)形成的，已經(jīng)被城市建設(shè)用地包圍，但在土地權(quán)屬、戶籍等管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式的地區(qū)。城中村在解決失地農(nóng)民社會(huì)保障、承接進(jìn)城務(wù)工人員和保留傳統(tǒng)文化等方面發(fā)揮了一定的積極作用，在產(chǎn)生初期為城市建設(shè)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)、發(fā)揮了不可磨滅的作用，但是隨著城市化進(jìn)程的進(jìn)一步推進(jìn)、城市文明程度的日益提高，城中村在城市整體發(fā)展中的不和諧因素越來越明顯，帶來的負(fù)面影響越來越突出。為徹底解決城中村問題，必須進(jìn)行城中村改造。

城中村改造是城市更新的重要內(nèi)容，西方城市政體理論（Urban Regime Theory）在城市更新理論中占有主導(dǎo)地位，在各種理論中有著不可替代的作用。城市政體理論以政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究為依據(jù)，對(duì)促進(jìn)城市發(fā)展的若干方面的推動(dòng)力之間的關(guān)系進(jìn)行了分析、論證，并提出了理論設(shè)想與分析框架。該理論認(rèn)為，城市物質(zhì)形態(tài)的變化其實(shí)是政體變遷以及各種力量對(duì)比改變的外在表現(xiàn)和顯現(xiàn)，政府、工商業(yè)和金融集團(tuán)、社區(qū)三方力量消長(zhǎng)關(guān)系的變化，其主導(dǎo)者對(duì)城市更新及其外在形象的發(fā)展變化產(chǎn)生關(guān)鍵作用。

該理論研究的對(duì)象主要是發(fā)達(dá)國家的城市，其總結(jié)的有關(guān)理論成果也較適用于西方發(fā)達(dá)國家，但對(duì)發(fā)展中國家也具有一定的借鑒意義。以城市政體理論對(duì)城中村改造進(jìn)行分析，城中村改造實(shí)際上也是受到上述三方力量的影響：當(dāng)政府在城中村改造中的力量對(duì)比中起決定性作用時(shí)，城中村改造將是政府主導(dǎo)的拆遷改造；當(dāng)開發(fā)企業(yè)在城中村改造中處于優(yōu)勢(shì)地位時(shí)，城中村改造就會(huì)走市場(chǎng)化改造道路；當(dāng)村民和村委會(huì)在各種力量中占據(jù)主導(dǎo)地位時(shí)，城中村改造將按照村委會(huì)的要求和設(shè)想進(jìn)行，更加有利于保護(hù)村民自己的利益訴求。

城中村改造涉及的三方各有自己的優(yōu)勢(shì)。政府的優(yōu)勢(shì)在于它是制度的供給者，具有超于市場(chǎng)之上的公權(quán)力［1］；而村民與村委會(huì)是名義上的土地產(chǎn)權(quán)所有者和實(shí)際上的土地使用者，沒有村民的配合，拆遷無法進(jìn)行，改造無法完成；開發(fā)商的優(yōu)勢(shì)在于它有著充足的建設(shè)資金與豐富的開發(fā)經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)營管理能力。城中村改造開發(fā)模式所探討的就是找尋最合理開發(fā)模式，使城中村改造在滿足城市規(guī)劃的前提下順利進(jìn)行。開發(fā)模式選擇的關(guān)鍵在于如何充分利用開發(fā)企業(yè)、村委會(huì)及政府職能部門三者之間的優(yōu)勢(shì)而又使三方利益能夠得到平衡。城中村的改造，不僅要使村民贏得良好的居住環(huán)境、過上現(xiàn)代文明生活，開發(fā)商獲得合理的利潤，而且要使社會(huì)、政府贏得良好的投資環(huán)境與城市品位的提升，這三方面是相輔相成，同時(shí)又是互相牽制的，只有處理好三方面關(guān)系，才能保證城中村改造工作的順利進(jìn)行。

二、城中村改造模式分析

要獲得城中村改造的成功，就必須因地制宜，積極探索符合各地實(shí)際情況的城中村改造模式。

（一）城中村改造模式分析

由于各個(gè)城中村具體情況不同，城中村改造所采取的更新改造模式也不相同。按照主導(dǎo)的主體不同，城中村更新改造的模式可分為政府主導(dǎo)型、村委會(huì)主導(dǎo)型和開發(fā)商主導(dǎo)型［2］。

1.政府主導(dǎo)型。即政府在整個(gè)城中村改造中從立項(xiàng)、拆遷、安置、建設(shè)、監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)等各個(gè)環(huán)節(jié)都發(fā)揮主導(dǎo)作用和重要推動(dòng)作用的模式。政府在城中村改造中是發(fā)起者、組織者、管理者、推動(dòng)者。在投資上，政府既可直接投資改造，也可借助開發(fā)商、村組的力量投資改造。主要操作辦法有政府包干式、政府選擇企業(yè)代建式和政府回購式等。

2.村委會(huì)主導(dǎo)型。政府在公用服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上給予優(yōu)惠和提供協(xié)助，引導(dǎo)村委會(huì)或村民自行籌資改造，完成拆遷、安置、回遷建設(shè)和商品房建設(shè)的全部工作。該模式的優(yōu)勢(shì)是村委會(huì)主導(dǎo)型的模式充分發(fā)揮了村民的積極性，同時(shí)在資金上不依賴政府；其缺陷在于在實(shí)際操作過程中，由于村委會(huì)缺乏開發(fā)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，往往會(huì)降低物質(zhì)空間的改造品質(zhì)并導(dǎo)致中途失敗。

3.開發(fā)商主導(dǎo)型。根據(jù)城市總體規(guī)劃，由開發(fā)商獨(dú)立承擔(dān)拆遷安置、回遷房建設(shè)和商品房建設(shè)等。在改造過程中，政府一般不直接投入資金，而是利用市場(chǎng)之手，通過定原則、定規(guī)劃、給政策，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，吸引房地產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)行城中村改造。在規(guī)劃、用地、建設(shè)密度、建設(shè)規(guī)模、容積率、配套公用設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，政府必須合理引導(dǎo)和嚴(yán)格控制，以避免開發(fā)商為了追求經(jīng)濟(jì)利益做出損害村民和城市長(zhǎng)久利益的舉動(dòng)。

（二）城中村改造模式比較

為進(jìn)一步對(duì)城中村改造的三種模式進(jìn)行分析，將三種模式的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)列于表1。

表1 城中村改造模式分析

從上述三種改造模式可以看出，政府、村委會(huì)和開發(fā)企業(yè)在不同的改造模式中所扮演的角色各有側(cè)重。在城中村改造過程中，政府應(yīng)關(guān)注各方的利益訴求，在不同群體的收益轉(zhuǎn)移要求中尋求次滿意均衡點(diǎn)，補(bǔ)償提供者能夠接受的最高補(bǔ)償額和補(bǔ)償獲得者能夠接受的最低補(bǔ)償額，協(xié)調(diào)城中村改造與綜合開發(fā)的關(guān)系、相關(guān)資源利用的經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)效率的關(guān)系、城中村改造及綜合開發(fā)的近期與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系等，增強(qiáng)改造的動(dòng)力并營造良好的市場(chǎng)運(yùn)作環(huán)境。

三、城中村改造模式的進(jìn)一步思考

做好城中村改造工作，必須統(tǒng)籌考慮，協(xié)調(diào)好各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)的關(guān)系。

1.加強(qiáng)政府引導(dǎo)，協(xié)調(diào)好政府、開發(fā)商、村委會(huì)的關(guān)系。在村委會(huì)主導(dǎo)模式和開發(fā)商主導(dǎo)模式中，政府必須加強(qiáng)對(duì)城中村改造的引導(dǎo)，參與到城中村的改造工作中來［3］，通過政府引導(dǎo)，加強(qiáng)政府規(guī)制，均衡各方利益，促進(jìn)城中村改造的順利進(jìn)行。

2.做到以人為本，協(xié)調(diào)好城中村改造和保障性住房建設(shè)的關(guān)系。城中村問題產(chǎn)生的主要原因是失去土地的城中村居民為獲得生活來源而建設(shè)大量房屋用于出租，其存在的積極作用是為外來人口提供了廉價(jià)住房，解決了許多流動(dòng)人口的居住問題，特別是進(jìn)城務(wù)工人員的居住問題。在城中村改造過程中，如果不考慮低收入人群的居住問題，低收入群體將由于居住成本的提高在城市難以生存。其后果一是提高了城市居民的生活成本，給居民帶來諸多的不便，降低了城市的競(jìng)爭(zhēng)力；二是農(nóng)民工向城郊農(nóng)村遷徙，會(huì)形成新的城中村，使城中村只是地域上遷移，而不能根除城中村問題。所以在城中村改造的過程中必須要考慮低收入人群的居住問題。對(duì)于初期形成的城中村，在改造中應(yīng)用土地補(bǔ)償款建設(shè)公共租賃住房和廉租住房，既為失地農(nóng)民提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的生活保障，也為進(jìn)城務(wù)工人員提供居所，從客觀上防止新城中村的產(chǎn)生。對(duì)于發(fā)展較為成熟的城中村，在改造中要結(jié)合廉租住房建設(shè)，改善低收入家庭居住條件。

3.實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，協(xié)調(diào)好城中村改造和產(chǎn)業(yè)培育的關(guān)系。城中村改造要結(jié)合城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，與產(chǎn)業(yè)培育相結(jié)合。對(duì)區(qū)位較好的城中村，改造要和發(fā)展商業(yè)地產(chǎn)相結(jié)合，對(duì)城郊以及區(qū)位優(yōu)勢(shì)不明顯的城中村，改造要和發(fā)展工業(yè)地產(chǎn)相結(jié)合。這樣做，一是為社會(huì)提供了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，二是為今后城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展預(yù)留足夠空間，為區(qū)域發(fā)展注入活力、提供新的增長(zhǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

4.標(biāo)本兼顧，協(xié)調(diào)好城中村改造與防治的關(guān)系。城中村形成于我國快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，既有政府規(guī)劃和政策調(diào)控缺失的原因，也有村組和村民利益驅(qū)動(dòng)的原因，還有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的原因。在以往城市發(fā)展過程中，先征用城中村周邊相對(duì)平整、易于征遷、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低的土地，而對(duì)那些涉及矛盾和問題較多的宅基地等土地棄而不征，這種“吃肉留骨”的辦法，在客觀上助推了城中村的形成。如果政府在城鎮(zhèn)化過程中采取及時(shí)和適當(dāng)?shù)恼叽胧?，采取一次性征地、統(tǒng)一安置等辦法，就可以有效避免產(chǎn)生新的城中村，防止陷入“建——拆——建”的惡性循環(huán)之中，導(dǎo)致大量社會(huì)財(cái)富的浪費(fèi)。

[1]張俠.城中村改造中的利益關(guān)系分析與應(yīng)對(duì)[J].經(jīng)濟(jì)地理，2006，（3）：496—499.

[2]程家龍.深圳特區(qū)城中村改造開發(fā)模式研究[J].城市規(guī)劃匯刊，2003，（3）：55—60.

[3]周杰，陽建強(qiáng).“城中村”更新改造的模式[J].城鄉(xiāng)建設(shè)，2004,（12）：12—13.

責(zé)任編輯姚佐軍（E－mail：yuid＠163.com）

C913

A

1007－905X（2010）06－0206－02

2010-11-10

石迎軍（1970— ），男，河南尉氏人，華中科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生。