文/ 喻樹長 湖南省安監(jiān)局協(xié)調(diào)處處長

關(guān)于安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作的若干思考

文/ 喻樹長 湖南省安監(jiān)局協(xié)調(diào)處處長

安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的概念、特點和原則

綜合監(jiān)管的概念

2002年頒布實施的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第九條規(guī)定，國務(wù)院負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門依照本法，對全國安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理；縣級以上地方各級人民政府負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門依照本法，對本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)[2008]91號）明確國家安全監(jiān)管總局的主要職責之一：承擔國家安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理責任，依法行使綜合監(jiān)督管理職權(quán)，指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查國務(wù)院有關(guān)部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府安全生產(chǎn)工作，監(jiān)督考核并通報安全生產(chǎn)控制指標執(zhí)行情況，監(jiān)督事故查處和責任追究落實情況。從《安全生產(chǎn)法》和國家安監(jiān)總局“三定職責”規(guī)定看，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的基本定義是：指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查同級部門和下級人民政府安全生產(chǎn)工作，監(jiān)督考核并通報安全生產(chǎn)控制指標執(zhí)行情況，監(jiān)督事故調(diào)查處理和責任追究落實情況。

綜合監(jiān)管的基本特點

監(jiān)督檢查、指導(dǎo)協(xié)調(diào)、指標控制、事故查處是綜合監(jiān)管的主要職責。對同級部門和下級政府安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)管，要求安監(jiān)部門樹立大安全的全局思維和廣闊視野，推動安全生產(chǎn)納入本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的總體戰(zhàn)略之中，引起各級各部門和全社會的高度重視；要求安監(jiān)部門 明確同級部門和下級政府的安全生產(chǎn)職責并監(jiān)督推動其認真履責，建立健全安全生產(chǎn)責任體系；要求安監(jiān)部門既要管好直管的非煤礦山、煙花爆竹、危險化學品和冶金、機械等八大行業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，同時又要監(jiān)督指導(dǎo)道路交通、建筑施工、特種設(shè)備、水上交通、鐵路交通等其他行業(yè)領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作，確保安全生產(chǎn)工作平衡推進；要求安監(jiān)部門建立健全目標管理考核體系，并嚴格獎懲兌現(xiàn)，強化安全生產(chǎn)激勵約束機制，切實增強安全生產(chǎn)工作合力；要求安監(jiān)部門堅持“四不放過”和“依法依規(guī)、實事求是、注重實效”的原則，監(jiān)督推動事故調(diào)查處理和責任追究及其落實，以事故教訓(xùn)推動安全生產(chǎn)工作整改。由此可見，安監(jiān)部門承擔的綜合監(jiān)管職權(quán)，類似于紀檢監(jiān)察部門負責的反腐倡廉、政法委負責的社會治安綜合治理、計生部門負責的計劃生育、財政部門負責的財經(jīng)管理工作，這些工作具有明顯的宏觀性、綜合性、全面性、權(quán)威性的特點。

綜合監(jiān)管與直接監(jiān)管、屬地監(jiān)管的關(guān)系

安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管是安監(jiān)部門代表同級政府對轄區(qū)內(nèi)安全生產(chǎn)工作實施綜合性、宏觀性的監(jiān)督管理，是牽頭抓總把關(guān)的一種監(jiān)管方式，主要任務(wù)就是督促推動地方各級人民政府、各職能部門切實在各自的職責范圍內(nèi)對有關(guān)的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理，形成安全生產(chǎn)工作一盤棋、大合唱。所以，綜合監(jiān)管的對象主要是政府和部門，一般不直接針對企業(yè)，監(jiān)管的方式主要是檢查、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、考核，是一種相對間接的、抽象的帶有普遍意義上的行政行為。安全生產(chǎn)直接監(jiān)管指的是負有安全監(jiān)管職責的部門，依法依規(guī)對有關(guān)安全生產(chǎn)工作實施的監(jiān)督管理，監(jiān)管的對象主要是直接針對各類生產(chǎn)經(jīng)營單位，監(jiān)管的方式主要有行政許可、現(xiàn)場執(zhí)法、教育培訓(xùn)等，是一種相對直接的、具體的、帶有專業(yè)色彩的行政行為。安全生產(chǎn)屬地監(jiān)管是指負有安全監(jiān)管職責的部門按照地域管轄的原則，打破企業(yè)的級別和管理權(quán)限，對包括中央企業(yè)、省屬企業(yè)在內(nèi)的各類企業(yè)實施的全覆蓋式的安全監(jiān)管。尤其是對各類央企和省屬企業(yè)，盡管人財物的管理權(quán)限不在地方，安全生產(chǎn)行政許可權(quán)限也不在地方，但有關(guān)職能部門可以且應(yīng)當依法依規(guī)對其實施監(jiān)督管理。因此，綜合監(jiān)管與直接監(jiān)管、屬地監(jiān)管既相互聯(lián)系又各有側(cè)重、相互促進。加強綜合監(jiān)管，不能越位錯位，包辦代表直接監(jiān)管和屬地監(jiān)管，但又必須創(chuàng)新方式方法，推動直接監(jiān)管和屬地監(jiān)管的落實。直接監(jiān)管和屬地監(jiān)管必須服從服務(wù)于綜合監(jiān)管大局，通過聯(lián)合集中執(zhí)法等方式，形成部門和地方密切配合的工作合力。

綜合監(jiān)管工作具有宏觀性、綜合性、全面性、權(quán)威性的特點，必須堅持行業(yè)主管、各司其職；堅持分級負責、屬地監(jiān)管；堅持區(qū)別對待、分類指導(dǎo)；堅持綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查的基本原則。

安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的重要意義

加強綜合監(jiān)管，是切實增強各級政府對安全生產(chǎn)宏觀調(diào)控能力的重要保證

加強安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管，有利于上級黨委、政府關(guān)于安全生產(chǎn)工作決策部署的全面貫徹落實，有利于引導(dǎo)各級各部門牢固樹立“安全發(fā)展”理念，有利于各地各部門安全生產(chǎn)工作的有序平衡推進，有利于構(gòu)建“黨委高度重視、政府依法監(jiān)管、企業(yè)全面負責、社會監(jiān)督參與”的安全生產(chǎn)工作格局，有利于切實保證地區(qū)安全生產(chǎn)形勢的穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。

加強綜合監(jiān)管，是確保安全生產(chǎn)形勢總體穩(wěn)定的關(guān)鍵所在

從安全生產(chǎn)事故構(gòu)成看，綜合監(jiān)管行業(yè)領(lǐng)域的道路交通、水上交通、鐵路交通、建筑施工、消防火災(zāi)、煤礦行業(yè)占了事故死亡總?cè)藬?shù)的九成左右。2010年，湖南省上述行業(yè)領(lǐng)域占全省事故死亡總?cè)藬?shù)的92.2%，占全省重特大事故總起數(shù)的75%，占全省較大事故總起數(shù)的85.2%。綜合監(jiān)管工作是否有效，決定了一個地區(qū)安全生產(chǎn)的總體形勢。

加強綜合監(jiān)管，是各級安全監(jiān)管部門應(yīng)盡的法定職責

這是《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、“三定方案”賦予各級安全監(jiān)管部門的一項重要職能。在我國現(xiàn)行體制下，對各有關(guān)部門、各地區(qū)安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)管，是保證安全生產(chǎn)法律法規(guī)、方針政策和安全發(fā)展的指導(dǎo)原則得到全面貫徹落實的重要手段，是保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟社會發(fā)展的重要舉措，是各級安全監(jiān)管部門盡職免責必須抓好的重點工作。

安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的主要內(nèi)容

總攬全局 各級安委會辦公室和安監(jiān)局作為同級黨委政府抓安全生產(chǎn)工作的主要助手和參謀，要加強對本地區(qū)安全生產(chǎn)工作的調(diào)度跟蹤，及時掌握工作動態(tài)和存在的突出問題，認真分析通報安全生產(chǎn)形勢，準確把握安全生產(chǎn)工作的運行特點和規(guī)律，科學研判安全生產(chǎn)的發(fā)展態(tài)勢，認真負責地向同級人民政府提出安全生產(chǎn)對策措施和建議。

思想引導(dǎo) 充分發(fā)揮主流媒體作用，創(chuàng)新方式方法，積極開展“安全生產(chǎn)月”和“安全生產(chǎn)三湘行”等活動，加強安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和知識的宣傳教育，在全社會普及安全發(fā)展理念。認真落實安全生產(chǎn)“三個第一課”，有針對性地開展對領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)從業(yè)人員和各類學校學生的安全教育培訓(xùn)，提高全民安全意識和自我保護的技能。

協(xié)調(diào)指導(dǎo) 加強與下級人民政府、同級政府的溝通聯(lián)系，協(xié)調(diào)指導(dǎo)有關(guān)部門統(tǒng)一思想認識，認真研究解決安全生產(chǎn)領(lǐng)域的重點、難點問題，牽頭組織有關(guān)人民政府和職能部門密切配合，有效解決跨部門、跨行業(yè)和領(lǐng)域、跨地區(qū)的安全生產(chǎn)重大問題，并監(jiān)督落實。

監(jiān)督檢查 以省安委會或省安委辦的名義組織開展綜合督查或?qū)ｍ棛z查，監(jiān)督下級政府和同級部門認真履職，切實按照上級部署完成相關(guān)重點工作。同時，可根據(jù)安全生產(chǎn)形勢和工作需要，研究部署安全生產(chǎn)專項整治和隱患排查治理工作，對發(fā)現(xiàn)的重大隱患和突出問題，提出整改工作意見，跟蹤督促整改。

政策建議 加強政策調(diào)研，研究提出本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)方針政策、法規(guī)草案及意見建議，制定、修訂相關(guān)安全生產(chǎn)規(guī)章制度和安全技術(shù)標準、規(guī)范，指導(dǎo)參與有關(guān)部門在產(chǎn)業(yè)政策、資金投入、科技發(fā)展中涉及安全生產(chǎn)的相關(guān)工作。

規(guī)劃發(fā)展 研究制定和組織實施安全生產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃，提請同級人民政府將安全生產(chǎn)規(guī)劃目標、主要任務(wù)和重點工程等相關(guān)內(nèi)容納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，扎實推進安全生產(chǎn)應(yīng)急救援等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動安全生產(chǎn)與經(jīng)濟社會同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展。

績效評價 建立安全生產(chǎn)控制考核指標體系，層層組織簽訂安全責任狀，分解下達安全生產(chǎn)控制考核指標并加強跟蹤預(yù)警。在同級黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，認真組織安全生產(chǎn)工作考核，嚴格獎懲兌現(xiàn)，堅決執(zhí)行“一票否決”制度，會同有關(guān)部門把考核結(jié)果納入地方政府、有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)干部政績業(yè)績考核內(nèi)容，推動安全生產(chǎn)責任落實。

事故調(diào)查 依法組織開展生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理和批復(fù)結(jié)案工作，監(jiān)督事故查處、責任追究和防范措施的落實，強化行政問責和社會監(jiān)督，及時向社會公布事故查處結(jié)果，強化社會警示作用，以事故教訓(xùn)推動工作，防范事故發(fā)生。

市場準入 督促指導(dǎo)有關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域特別是高危行業(yè)嚴格安全生產(chǎn)行政許可，認真落實建設(shè)項目安全設(shè)施“三同時”制度，對有關(guān)部門發(fā)放安全生產(chǎn)許可證情況進行監(jiān)督指導(dǎo)，嚴格安全市場準入，推進企業(yè)安全質(zhì)量標準化建設(shè)，提高企業(yè)本質(zhì)安全水平。

應(yīng)急管理 掌握并科學調(diào)度各類事故應(yīng)急資源，組織協(xié)調(diào)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援，指導(dǎo)有關(guān)部門和生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案的編制、演練和人員培訓(xùn)，指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查有關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域的安全生產(chǎn)應(yīng)急機構(gòu)、平臺和應(yīng)急救援基地、隊伍建設(shè)等工作。

安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的保障措施

建立情況交流通報制度

市州和省安委會各成員單位要定期將安全生產(chǎn)方面的工作進展、形勢分析、典型經(jīng)驗、事故查處、責任落實情況及時報送省安委辦。省安委辦定期或不定期組織開展形勢分析，研究階段性重點工作，協(xié)調(diào)解決有關(guān)問題。

建立聯(lián)合執(zhí)法制度

對安全生產(chǎn)秩序混亂、隱患嚴重、事故多發(fā)的重點地區(qū)和行業(yè)領(lǐng)域，按照“屬地管理、分級負責”和“誰主管、誰負責”的原則，由主管部門或省安委會辦公室牽頭組織開展安全生產(chǎn)聯(lián)合執(zhí)法檢查，充分發(fā)揮各成員單位的作用，形成安全生產(chǎn)執(zhí)法合力。

建立警示通報和約談制度

針對存在安全生產(chǎn)秩序混亂、事故多發(fā)、事故指標超控、重大隱患長期不整改等情況的地區(qū)、部門和企業(yè)，省安委辦及時發(fā)出警示通報，會同相關(guān)部門或提請省政府領(lǐng)導(dǎo)對上述地區(qū)、部門和企業(yè)的主要負責人進行警示約談，督促其吸取事故教訓(xùn)，舉一反三采取堅決有效的整改措施，切實扭轉(zhuǎn)被動局面。

建立完善安全生產(chǎn)工作協(xié)調(diào)制度

對涉及本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)全局的重大舉措，對需要地方各級人民政府和有關(guān)部門配合的工作，對涉及跨部門、跨行業(yè)和領(lǐng)域、跨地區(qū)的重大問題、難點問題和突出問題，通過廳（局）際聯(lián)席會議等形式加強協(xié)調(diào)、形成共識，予以妥善解決。

建立完善安全生產(chǎn)考核評估制度

完善對下級人民政府、有關(guān)部門安全生產(chǎn)工作綜合考核評估辦法，層層簽訂安全生產(chǎn)責任狀，分解下達事故控制指標，嚴格兌現(xiàn)獎懲，對安全生產(chǎn)工作成效明顯的單位和個人予以表彰獎勵，引導(dǎo)激勵地方各級人民政府、有關(guān)部門和生產(chǎn)經(jīng)營單位主動抓好安全生產(chǎn)工作；對責任不落實、工作不到位導(dǎo)致重特大事故、指標超控經(jīng)考核不合格的，堅決予以“一票否決”。

建立重大安全隱患掛牌督辦制度

對危害嚴重、整改難度大的重大安全隱患，按照“分級負責、屬地管理”和“誰主管、誰負責”的原則，由地方人民政府或有關(guān)職能部門掛牌督辦?？绲貐^(qū)、跨行業(yè)以及整改難度特別大的重大隱患，由省安委辦掛牌督辦，納入目標管理考核內(nèi)容。

切實加強對綜合監(jiān)管工作的領(lǐng)導(dǎo)

地方各級黨委政府要高度重視綜合監(jiān)管工作，切實加強對綜合監(jiān)管工作的領(lǐng)導(dǎo)，調(diào)整完善安委會組成人員，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，嚴格落實“一崗雙責”，將綜合監(jiān)管工作納入重要議事日程，及時研究和掌握綜合監(jiān)管工作中出現(xiàn)的新情況、新形勢，解決影響全局的重大問題、突出問題。

■責任編輯 林 潔