主體功能區(qū)建設(shè)與均等化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付
——以廣東為樣本的研究

馮海波 陳旭佳

（暨南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣東 廣州510632）

主體功能區(qū)建設(shè)與均等化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付
——以廣東為樣本的研究

馮海波 陳旭佳

（暨南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣東 廣州510632）

主體功能區(qū)建設(shè)、基本公共服務(wù)均等化與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度之間存在著相互制約的關(guān)系?，F(xiàn)行的財(cái)政體制下，各主體功能區(qū)之間的財(cái)政能力差異較大，財(cái)政能力的差異又會(huì)造成基本公共服務(wù)的不均等。而基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題只能通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付得到解決，但現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)不同主體功能區(qū)基本公共服務(wù)均等化形成制約。所以，完善轉(zhuǎn)移支付制度既要考慮主體功能區(qū)建設(shè)，也要考慮公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

主體功能區(qū)；公共服務(wù)均等化；轉(zhuǎn)移支付制度；財(cái)政能力

一、引言

《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃》正式提出主體功能區(qū)的概念，它的基本含義是：國(guó)家根據(jù)資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿?，按照?yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)的要求，在明確不同區(qū)域的功能定位下，將國(guó)土資源劃分為不同類(lèi)型的主體功能區(qū)，并制定相應(yīng)的政策和評(píng)價(jià)指標(biāo)，逐步形成各具特色的區(qū)域發(fā)展格局。①2010年，在《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》中，進(jìn)一步明確了主體功能區(qū)的發(fā)展方向。主體功能區(qū)建設(shè)，體現(xiàn)了當(dāng)前中國(guó)由生存型向發(fā)展型社會(huì)過(guò)渡的必然要求，對(duì)于改變單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。②近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)相關(guān)政策，強(qiáng)調(diào)完善公共財(cái)政體制在主體功能區(qū)建設(shè)中的重要性?！笆晃濉币?guī)劃綱要指出，“財(cái)政政策，要增加對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付，逐步使當(dāng)?shù)鼐用裣碛芯然幕竟卜?wù)?！痹凇笆濉币?guī)劃綱要中，再次強(qiáng)調(diào)了中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)的重要作用?？梢?jiàn)，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、推動(dòng)主體功能區(qū)建設(shè)，并以此為契機(jī)逐漸改變當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，已成為當(dāng)前理論界亟需解決的課題。

不同主體功能區(qū)的劃分，決定了這些區(qū)域?qū)⒊袚?dān)各不相同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展職能，造成了不同主體功能區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平會(huì)存在差距。西方的財(cái)政聯(lián)邦主義認(rèn)為，地方政府在自然條件、生產(chǎn)要素、公共服務(wù)成本方面的非一致性，最終將會(huì)導(dǎo)致地方政府間財(cái)政能力、公共服務(wù)的非均衡性。③這種結(jié)果的非均衡性使不同地區(qū)間居民所享有的福利存在差距，不符合財(cái)政聯(lián)邦制體制中“財(cái)政公平”的理念。“財(cái)政公平”是指無(wú)論一個(gè)居民居住在何處，現(xiàn)有的財(cái)政體制均要確保居民能夠享受到均等化的公共服務(wù)。④財(cái)政分權(quán)理論強(qiáng)調(diào)，可通過(guò)上級(jí)政府均等化的轉(zhuǎn)移支付制度，平衡地區(qū)間財(cái)政能力的差異，消除不必要的人口和生產(chǎn)要素流動(dòng)帶來(lái)的財(cái)政外部性，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。⑤在借鑒國(guó)外理論研究的基礎(chǔ)上，國(guó)內(nèi)學(xué)者開(kāi)始思考如何運(yùn)用財(cái)政手段在不同主體功能區(qū)間實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。謝京華認(rèn)為，必須在主體功能區(qū)建設(shè)中突出財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的作用。⑥王雙正、要雯認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付制度可以將有限的政府財(cái)力投入到主體功能區(qū)中的薄弱環(huán)節(jié)，尤其是對(duì)限制類(lèi)、禁止類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展等方面，起到協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。⑦賈康認(rèn)為，針對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)的支持—補(bǔ)償性財(cái)政政策，應(yīng)著眼于建立縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，并輔之以同級(jí)地方政府之間的財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付制度，強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償功能；針對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的保障—補(bǔ)償型財(cái)政政策，則定位在通過(guò)上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，保障地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。⑧從理性的角度看，只有通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度安排，補(bǔ)償限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)為承擔(dān)環(huán)境保護(hù)功能所做出的犧牲，縮小不同主體功能區(qū)之間在財(cái)政能力上的差異，才能夠體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。鑒于此，本文所探討的主體功能區(qū)建設(shè)中公共財(cái)政的均等化機(jī)制，研究的重點(diǎn)必然集中在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度上。

本文的研究選擇以廣東為樣本，是基于以下原因：（1）廣東省的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力位居全國(guó)前列，但是區(qū)域間生態(tài)資源稟賦差異較大，各區(qū)域所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能不盡相同，恰似整個(gè)中國(guó)的縮影。（2）近年來(lái)，廣東省實(shí)行激勵(lì)型財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，為從財(cái)政制度層面討論主體功能區(qū)建設(shè)提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。（3）2008年，國(guó)家出臺(tái)了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》，強(qiáng)調(diào)在珠江三角洲地區(qū)的發(fā)展過(guò)程中主體功能區(qū)建設(shè)的作用。以上三點(diǎn)凸顯了本研究所具有的現(xiàn)實(shí)意義。

二、主體功能區(qū)視角下基本公共服務(wù)的均等化機(jī)制

主體功能區(qū)建設(shè)、基本公共服務(wù)均等化與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度之間存在著相互制約的關(guān)系。不同主體功能區(qū)所承載的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展職能有所區(qū)別，導(dǎo)致不同主體功能區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的非均衡性，既影響主體功能區(qū)間的人均財(cái)政能力，也加劇了不同主體功能區(qū)內(nèi)部基本公共服務(wù)的非均衡供給。但是，主體功能區(qū)基本公共服務(wù)的不均等狀態(tài)，可通過(guò)基本公共服務(wù)的均等化機(jī)制得到糾正。由此可見(jiàn)，研究不同主體功能區(qū)基本公共服務(wù)的均等化機(jī)制將影響當(dāng)前乃至中長(zhǎng)期的功能區(qū)的規(guī)劃建設(shè)。

（一）主體功能區(qū)建設(shè)

主體功能區(qū)建設(shè)，起源于西方國(guó)家空間規(guī)劃的思想。這種區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式的劃分，體現(xiàn)了中國(guó)近年國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的逐步調(diào)整。改革開(kāi)放后，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”成為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，這在相當(dāng)程度上改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“高積累、低消費(fèi)”的政策。但是，政府部門(mén)對(duì)于GDP快速增長(zhǎng)的偏好，使得社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)止于粗放式發(fā)展，忽略了對(duì)環(huán)境資源承載能力與人口密度承受能力的考慮。進(jìn)入新世紀(jì)以后，科學(xué)發(fā)展觀已經(jīng)成為當(dāng)前統(tǒng)領(lǐng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，這說(shuō)明中央政府的偏好正在從單純的追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。顯而易見(jiàn)，國(guó)家的主體功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃，正是在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展背景下的一種嘗試。

所謂的主體功能區(qū)，是指國(guó)家根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?、環(huán)境資源承載力、人口資源承載力標(biāo)準(zhǔn)，將國(guó)土資源劃分為具有不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)展職能的功能區(qū)域。“十一五”規(guī)劃明確提出，我國(guó)的國(guó)土資源可劃分為不同類(lèi)型的主體功能區(qū)：優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域（指國(guó)土開(kāi)發(fā)密度較高、資源環(huán)境承載能力開(kāi)始減弱的區(qū)域）、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域（指資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口聚集條件較好的區(qū)域）、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域（指生態(tài)環(huán)境脆弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件不夠好并關(guān)系到全國(guó)或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域）、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域（指依法設(shè)立的自然保護(hù)區(qū)域）。

國(guó)家將主體功能區(qū)定位為不同的經(jīng)濟(jì)角色，承擔(dān)不同的社會(huì)職能：優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與人口密集區(qū)域，社會(huì)經(jīng)濟(jì)職責(zé)在于改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效應(yīng)，提升區(qū)域參與全球分工與競(jìng)爭(zhēng)的層次；重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)職責(zé)，在于逐步成為支撐全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口聚集的重要載體；限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)職責(zé)，在于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)，引導(dǎo)超載人口逐步有序轉(zhuǎn)移，并逐漸成為全國(guó)或區(qū)域性的重要生態(tài)功能區(qū)；禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能，在于依法實(shí)行強(qiáng)制性的生態(tài)保護(hù)，嚴(yán)禁不符合主體功能區(qū)定位的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。地區(qū)環(huán)境資源稟賦存在差異，使得有些區(qū)域適合于承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能、承載更為密集的人口資源；有些區(qū)域則并不適合于開(kāi)發(fā)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，僅能夠承擔(dān)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)功能。因此，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展不同于追求GDP增長(zhǎng)，而是在研究當(dāng)?shù)刭Y源承載能力的情況下，如何因地制宜地發(fā)揮地區(qū)間優(yōu)勢(shì)，如何結(jié)合實(shí)際情況制定適合本地區(qū)的發(fā)展模式，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)保護(hù)間進(jìn)行權(quán)衡取舍，以求達(dá)到社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的最優(yōu)化配置。

（二）主體功能區(qū)所在地方政府的財(cái)政能力

現(xiàn)代財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，地方政府擁有信息優(yōu)勢(shì)及更低的行政成本，能夠有效地迎合當(dāng)?shù)鼐用竦钠?，相?yīng)地提供公共服務(wù)，因此需要賦予地方政府更大的職能，并配于與之相符的自主財(cái)政能力。⑨理論界對(duì)地方政府財(cái)政能力的研究，主要集中于潛在財(cái)政能力（Potential Fiscal Ability）與實(shí)際財(cái)政能力（Actual Fiscal Ability）的研究。潛在財(cái)政能力是指在既定經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和稅收制度下，地方政府以平均的征稅努力水平所能取得的潛在財(cái)政收入能力；實(shí)際財(cái)政能力（Actual Fiscal Ability）則是指地方政府在既定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和稅收制度下實(shí)際取得的財(cái)政收入，兩者的差別主要在于征稅努力水平不同。地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況大致類(lèi)似的地方政府，所擁有的潛在財(cái)政能力也大致相同；但是，實(shí)際財(cái)政努力相對(duì)較高的地方政府，就擁有了較高的實(shí)際財(cái)政能力。

主體功能區(qū)規(guī)劃對(duì)功能區(qū)間的財(cái)政能力將產(chǎn)生重要的影響。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域?qū)⒅鸩匠蔀橹稳珖?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口聚集的重要載體，在擁有更多經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的基礎(chǔ)上，轄區(qū)潛在稅源也較為充裕，相對(duì)應(yīng)的財(cái)政能力水平較高。限制開(kāi)發(fā)區(qū)域、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域由于承載了環(huán)境資源的生態(tài)保護(hù)功能，限制或禁止不符合功能區(qū)定位的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的配置中處于劣勢(shì)地位，因而轄區(qū)潛在稅源較為匱乏，相對(duì)應(yīng)的財(cái)政能力水平較低。此外，根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論的觀點(diǎn)，不同的主體功能區(qū)有責(zé)任提供滿(mǎn)足本轄區(qū)居民需求的公共服務(wù)，但是由于不同功能區(qū)在轄區(qū)間自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能上的差異性，造就了優(yōu)先開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域在財(cái)政能力上的非均衡性。從長(zhǎng)期來(lái)看，不同主體功能區(qū)之間財(cái)政能力的不平衡有固化的可能。

（三）轉(zhuǎn)移支付制度

不同主體功能區(qū)之間財(cái)政能力的不平衡，客觀上將造成不同主體功能區(qū)的居民會(huì)從當(dāng)?shù)卣抢锵硎艿讲煌降幕竟卜?wù)。為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的國(guó)家戰(zhàn)略，建立均等化政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是必要的。財(cái)政均等化的制度設(shè)計(jì)，要確保全部居民能夠享受到大致水平接近的公共服務(wù)，這在許多國(guó)家的均等化轉(zhuǎn)移支付體系中得到體現(xiàn)。加拿大的財(cái)政均等化轉(zhuǎn)移支付體系是：確保財(cái)政能力低于全國(guó)平均水平的地方政府，在發(fā)揮全國(guó)平均水平的稅收努力情況下，提供與全國(guó)平均水平持平的公共服務(wù)⑩；澳大利亞的均等化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系是：若各級(jí)地方政府發(fā)揮相同的稅收努力獲取財(cái)政收入，并且彼此間擁有類(lèi)似的政府運(yùn)行效率，那么上級(jí)政府要確保地方政府在轉(zhuǎn)移支付后享有相同的財(cái)政能力，提供標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù)。?

按照轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)，可將轉(zhuǎn)移支付體系劃分為兩大類(lèi)，包括一般性轉(zhuǎn)移支付與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般性的轉(zhuǎn)移支付體系是指上級(jí)政府對(duì)于地方政府的補(bǔ)助性撥款，地方政府可依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況自主安排撥款資金的使用。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指上級(jí)政府給予地方政府的撥款指定具體用途，體現(xiàn)上級(jí)政府的政策意圖。上述兩種轉(zhuǎn)移支付體系，雖在表現(xiàn)形式上有所不同，但兩種轉(zhuǎn)移支付體系的目標(biāo)都在于調(diào)解地區(qū)間財(cái)政能力，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

至此，我們可以發(fā)現(xiàn)主體功能區(qū)視角下基本公共服務(wù)的均等化機(jī)制安排：一方面，主體功能區(qū)所承載經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展職能的不同，導(dǎo)致不同主體功能區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中資源配置的非均衡性，并通過(guò)對(duì)潛在稅源、財(cái)政分權(quán)機(jī)制，影響不同主體功能區(qū)的財(cái)政能力差異；另一方面，轉(zhuǎn)移支付制度的均等化機(jī)制，有利于縮小功能區(qū)間理論財(cái)政能力的差異，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化目標(biāo)。這種主體功能區(qū)視角下基本公共服務(wù)的均等化機(jī)制如圖1所示。

圖1 主體功能區(qū)視角下基本公共服務(wù)的均等化機(jī)制

三、不同主體功能區(qū)基本公共服務(wù)均等化轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的分配決定

不同主體功能區(qū)所在的地方政府獲得均等化轉(zhuǎn)移支付規(guī)模取決于三個(gè)因素：一是地方政府提供均等化公共服務(wù)所需要的支出；二是地方政府的財(cái)政能力；三是上級(jí)政府對(duì)所有下級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。如果地方政府的財(cái)政能力不足以滿(mǎn)足均等化公共服務(wù)支出的需要，那么上級(jí)政府就要依據(jù)以上三個(gè)因素來(lái)安排財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

（一）基于財(cái)政缺口（fiscal gap）的均等化轉(zhuǎn)移支付規(guī)模分配決定

一旦上級(jí)政府用于均等化的轉(zhuǎn)移支付的總規(guī)模確定下來(lái)，一個(gè)直接的分配方法就是依據(jù)各個(gè)主體功能區(qū)所在地方政府的財(cái)政缺口來(lái)安排全部轉(zhuǎn)移支付。具體包括三個(gè)步驟：第一步是測(cè)算各個(gè)主體功能區(qū)的財(cái)政能力和財(cái)政需要。這里存在的問(wèn)題是，我們是以實(shí)際財(cái)政能力還是以潛在財(cái)政能力為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)計(jì)算轉(zhuǎn)移支付規(guī)模？從可操作性角度來(lái)說(shuō)，以實(shí)際財(cái)政能力為標(biāo)準(zhǔn)更簡(jiǎn)便易行，但弊端是地方政府可能會(huì)削弱稅收努力的激勵(lì)，轉(zhuǎn)而更加依賴(lài)上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給。從合理性的角度來(lái)說(shuō)，以潛在財(cái)政能力為標(biāo)準(zhǔn)可以克服前者的缺陷，但操作起來(lái)比較復(fù)雜。第二步是要確定每個(gè)主體功能區(qū)的財(cái)政缺口。如果某個(gè)主體功能區(qū)的財(cái)政能力大于財(cái)政需要，那么該主體功能區(qū)的財(cái)政缺口就是0；如果某個(gè)主體功能區(qū)的財(cái)政能力小于財(cái)政需要，那么該主體功能區(qū)的財(cái)政缺口就是財(cái)政需要減去財(cái)政能力。第三步是確定各個(gè)主體功能區(qū)所獲得的轉(zhuǎn)移支付。首先分別測(cè)算出每個(gè)主體功能區(qū)的財(cái)政缺口占各主體功能區(qū)全部財(cái)政缺口之和的比例，然后用這個(gè)比例與上級(jí)政府的全部轉(zhuǎn)移支付相乘，所得就是某個(gè)主體功能區(qū)所獲得的均等化轉(zhuǎn)移支付份額。用數(shù)學(xué)公式表示即為，某個(gè)主體功能區(qū)所獲得的轉(zhuǎn)移支付＝（某主體功能區(qū)的財(cái)政缺口/所有主體功能區(qū)的財(cái)政缺口之和）×全部轉(zhuǎn)移支付。

在這個(gè)方法中，各個(gè)主體功能區(qū)獲得的轉(zhuǎn)移支付與該地區(qū)的財(cái)政缺口成正比，財(cái)政缺口在多大程度上被彌補(bǔ)將取決于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付總量，財(cái)政缺口被彌補(bǔ)的比例等于轉(zhuǎn)移支付總量與各主體功能區(qū)財(cái)政總?cè)笨诘谋戎怠?/p>

（二）基于財(cái)政能力的均等化轉(zhuǎn)移支付規(guī)模決定

與第一種方法不同的是這種方法僅僅考慮了財(cái)政能力。基于財(cái)政能力的均等化轉(zhuǎn)移支付規(guī)模決定也包括三個(gè)步驟：第一步是測(cè)算不同主體功能區(qū)的財(cái)政能力，這與第一種方法相同。第二步是確定每個(gè)主體功能區(qū)的財(cái)政能力缺口。如果某個(gè)主體功能區(qū)的財(cái)政能力大于各主體功能區(qū)的平均財(cái)政能力，那么該主體功能區(qū)的財(cái)政能力缺口便等于0；如果某個(gè)主體功能區(qū)的財(cái)政能力小于各主體功能區(qū)的平均財(cái)政能力，那么財(cái)政能力缺口則等于各主體功能區(qū)平均財(cái)政能力減去該主體功能區(qū)的財(cái)政能力。第三步確定每個(gè)主體功能區(qū)所能獲得的上級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付份額。首先測(cè)算出某個(gè)主體功能區(qū)財(cái)政能力缺口占各主體功能區(qū)財(cái)政能力缺口之和的比例，最后計(jì)算出這個(gè)比例與全部轉(zhuǎn)移支付的乘積，其結(jié)果就是某個(gè)主體功能區(qū)應(yīng)獲得的轉(zhuǎn)移支付份額。用數(shù)學(xué)公式表達(dá)即為，某個(gè)主體功能區(qū)所獲得的轉(zhuǎn)移支付＝（某主體功能區(qū)的財(cái)政能力缺口/所有主體功能區(qū)的財(cái)政能力缺口之和）×全部轉(zhuǎn)移支付。

（三）基于財(cái)政需要的均等化轉(zhuǎn)移支付規(guī)模決定

此種方法采取的步驟與前面兩種方法類(lèi)似。第一步是測(cè)算出各個(gè)主體功能區(qū)的財(cái)政需要，即當(dāng)?shù)卣诎匆欢?biāo)準(zhǔn)提供基本公共服務(wù)所需要的財(cái)政支出。第二步是要明確各個(gè)主體功能區(qū)的財(cái)政需要缺口。如果某個(gè)主體功能區(qū)的財(cái)政需要小于各主體功能區(qū)的平均財(cái)政需要，那么該主體功能區(qū)的財(cái)政需要缺口便等于0；如果某個(gè)主體功能區(qū)的財(cái)政需要大于各主體功能區(qū)的平均財(cái)政需要，那么財(cái)政需要缺口則等于該主體功能區(qū)的財(cái)政需要減去各主體功能區(qū)的平均財(cái)政需要。第三步就是確定每個(gè)主體功能區(qū)所能獲得的上級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付份額，用數(shù)學(xué)公式表達(dá)即為，某個(gè)主體功能區(qū)所獲得的轉(zhuǎn)移支付＝（某主體功能區(qū)的財(cái)政需要缺口/所有主體功能區(qū)的財(cái)政缺口之和）×全部轉(zhuǎn)移支付。

（四）基于要素的均等化轉(zhuǎn)移支付規(guī)模決定

以上幾種方法都需要測(cè)算出主體功能區(qū)的財(cái)政能力或財(cái)政需要，而基于要素的均等化轉(zhuǎn)移支付規(guī)模決定方法則可以不考慮財(cái)政能力和財(cái)政需要，它包括如下四個(gè)步驟：第一步選擇轉(zhuǎn)移支付的分配要素，這些要素包括總?cè)丝?、土地面積、在校學(xué)生人數(shù)、貧困人口數(shù)量等要素，通常選擇的要素?cái)?shù)量不必過(guò)多，關(guān)鍵是具有代表性。第二步是根據(jù)每個(gè)要素的重要性，確定其在轉(zhuǎn)移支付分配中的權(quán)重，所有要素的權(quán)重之和等于1。第三步是確定每個(gè)主體功能區(qū)每一種要素的數(shù)量占所有主體功能區(qū)每一種要素?cái)?shù)量之和的比重。第四步是確定某個(gè)主體功能區(qū)應(yīng)獲得的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。用數(shù)學(xué)公式可以表示為：

在這里，T代表某個(gè)主體功能區(qū)所應(yīng)得到的轉(zhuǎn)移支付額；a1、a2和an分別代表各個(gè)被選擇要素的權(quán)重，且a1＋a2＋…＋an＝1；x1、x2和xn分別代表某一個(gè)主體功能區(qū)的n個(gè)被選擇要素的數(shù)量；X1、X2和Xn分別代表所有主體功能區(qū)每一個(gè)被選擇要素的數(shù)量之和。F代表上級(jí)政府對(duì)各個(gè)主體功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付總量。

以上四種方法是實(shí)現(xiàn)不同主體功能區(qū)間基本公共服務(wù)均等化的主要方法，當(dāng)然在實(shí)際操作中可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)的需要進(jìn)行調(diào)整。應(yīng)該指出的是，這四種方法在實(shí)際運(yùn)用中各有利弊。以第二種方法為例，這種方法強(qiáng)調(diào)了財(cái)政能力的均等化，其隱含的假設(shè)前提是相同的財(cái)政能力會(huì)帶來(lái)相同的公共服務(wù)水平。但事實(shí)上，由于不同主體功能區(qū)政府提供基本公共服務(wù)的成本存在差異，所以相同的財(cái)政能力未必就意味著相同數(shù)量和質(zhì)量的公共服務(wù)。

四、不同主體功能區(qū)財(cái)政能力與基本公共服務(wù)差異的樣本分析

在這一部分，我們將以廣東省為樣本來(lái)分析不同主體功能區(qū)財(cái)政能力與基本公共服務(wù)均等化水平的差異。依據(jù)主體功能區(qū)劃分的基本原則，“十二五”期間，廣東省根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，將全省的?guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)（生態(tài)發(fā)展）和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)主體功能區(qū)。遵循不同國(guó)土空間的自然屬性，構(gòu)建以?xún)?yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域——珠三角核心區(qū)為中心，以重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域——珠三角外圍區(qū)、粵西沿海區(qū)、粵東沿海區(qū)和粵北山區(qū)點(diǎn)狀區(qū)為新的增長(zhǎng)極，以北部環(huán)形生態(tài)屏障以及藍(lán)色海岸帶為生態(tài)安全屏障的“核心優(yōu)化、雙軸拓展、多極增長(zhǎng)、綠屏保護(hù)”的國(guó)土開(kāi)發(fā)總體戰(zhàn)略格局（具體見(jiàn)表1）。

表1 廣東省省域范圍主體功能區(qū)規(guī)劃

根據(jù)《廣東省統(tǒng)計(jì)年鑒》和《廣東省財(cái)政年鑒》提供的數(shù)據(jù)，我們對(duì)廣東省不同主體功能區(qū)的現(xiàn)實(shí)財(cái)政能力進(jìn)行了測(cè)算。需要強(qiáng)調(diào)的是，這里分析的財(cái)政能力指的是實(shí)際財(cái)政收入水平。結(jié)果顯示：2006－2009年，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域人均財(cái)政收入分別為7112.62元、8957.20元、11452.12元和11597.44元；重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域人均財(cái)政收入分別為485.08元、611.64元、744.23元和877.45元；限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域人均財(cái)政收入分別為253.25元、309.75元、385.68元和453.88元。從以上測(cè)算結(jié)果可以得到以下兩點(diǎn)結(jié)論：（1）各主體功能區(qū)之間財(cái)政能力差異懸殊，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的財(cái)政能力是重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政能力的13－15倍之間，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的財(cái)政能力是限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域財(cái)政能力的2倍左右，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域的財(cái)政能力是限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域財(cái)政能力的25－30倍左右。（2）各主體功能區(qū)之間盡管實(shí)際財(cái)政能力差距巨大，但都呈現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。與財(cái)政能力相對(duì)應(yīng)的是財(cái)政支出水平，測(cè)算結(jié)果顯示：2006－2009年，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域人均財(cái)政支出分別為8178.24元、10002.29元、11597.44元和12742.20元；重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域人均財(cái)政支出分別為1046.31元、1302.07元、1561.69元和1897.34元；限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域人均財(cái)政支出分別為1071.68元、1286.62元、1440.41元和1649.55元。從財(cái)政支出的測(cè)算結(jié)果可以得到以下幾點(diǎn)結(jié)論：（1）不同主體功能區(qū)人均財(cái)政支出與人均財(cái)政收入基本正相關(guān)，即財(cái)政收入越高財(cái)政支出也越多，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域的人均財(cái)政支出為限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域人均財(cái)政支出的8倍左右。（2）各主體功能區(qū)的人均財(cái)政支出均高于財(cái)政收入，表現(xiàn)最突出的是限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，其人均財(cái)政支出是人均財(cái)政收入的4倍左右。（3）重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域的人均財(cái)政收入雖遠(yuǎn)高于限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，但人均財(cái)政支出水平差距并不明顯，這說(shuō)明限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的財(cái)政支出對(duì)上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)性更強(qiáng)。

廣東省各個(gè)主體功能區(qū)之間存在著顯著的財(cái)政能力差異，而財(cái)政能力差異將客觀上導(dǎo)致不同主體功能區(qū)之間基本公共服務(wù)的不均等。從已有的研究來(lái)看，目前對(duì)公共服務(wù)均等化水平所采用的考察方法大致包括：泰爾指數(shù)法、基尼系數(shù)法、變異系數(shù)法，而理論界對(duì)公共服務(wù)均等化水平的測(cè)量，傾向于使用泰爾指數(shù)法，這是由于：其一，相對(duì)于基尼系數(shù)法而言，泰爾指數(shù)法更側(cè)重于不均等測(cè)量過(guò)程中的組群一致性（Subgroup Consistency）問(wèn)題和可分解性（Decomposability）問(wèn)題；其二，相對(duì)于變異系數(shù)法而言，泰爾指數(shù)法更側(cè)重于不均等測(cè)量過(guò)程中的傳導(dǎo)敏感性（Transfer Sensitivity）問(wèn)題。?基于這兩點(diǎn)原因，本文采用了泰爾指數(shù)法對(duì)不同主體功能區(qū)之間的基本公共服務(wù)進(jìn)行了測(cè)算，基本計(jì)算公式為：

上式中，T代表基本公共服務(wù)均等化水平的泰爾指數(shù)值；W1、W2、W3和W4分別代表優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的公共服務(wù)數(shù)量占全部公共服務(wù)數(shù)量的比重；N1、N2、N3和N4分別代表優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的人口數(shù)量占全部人口數(shù)量的比重。

在測(cè)算過(guò)程中，我們將基本公共服務(wù)限定在義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障三個(gè)方面。其根本原因是，在財(cái)政能力的約束下，我們對(duì)基本公共服務(wù)的界定范圍不宜寬泛。很顯然，義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障應(yīng)該屬于公共服務(wù)中最基本的部分。需要指出的是，本文對(duì)基本公共服務(wù)均等化水平的測(cè)量采用的是實(shí)際使用價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，而非貨幣標(biāo)準(zhǔn)。測(cè)量義務(wù)教育均等化水平的指標(biāo)體系包括小學(xué)專(zhuān)任教師數(shù)、小學(xué)數(shù)、普通中學(xué)專(zhuān)任教師數(shù)、普通中學(xué)數(shù)、在校小學(xué)生數(shù)和在校中學(xué)生數(shù)；公共衛(wèi)生均等化水平的指標(biāo)體系包括醫(yī)院和衛(wèi)生院數(shù)、衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)、醫(yī)院和衛(wèi)生院床位數(shù)；社會(huì)保障均等化水平的指標(biāo)體系包括：社會(huì)救濟(jì)、最低生活保障和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)年末參保數(shù)。應(yīng)該說(shuō)明的是，我們?cè)O(shè)定的指標(biāo)體系并不全面，而且這個(gè)指標(biāo)體系沒(méi)有把基本公共服務(wù)的質(zhì)量因素考慮進(jìn)來(lái)，但這并不會(huì)妨礙對(duì)不同主體功能區(qū)基本公共服務(wù)均等化水平的整體認(rèn)識(shí)。測(cè)算結(jié)果顯示：從2006－2008年，義務(wù)教育的泰爾指數(shù)分別是0.1034、0.1185和0.1239；醫(yī)療衛(wèi)生的泰爾指數(shù)分別是0.1507、0.1095和0.0879；社會(huì)保障的泰爾指數(shù)分別是0.1664、0.1044和0.1213；基本公共服務(wù)的總體均等化水平分別為0.1427、0.1110和0.1122。以上數(shù)據(jù)表明，不同主體功能區(qū)間基本公共服務(wù)不均等已經(jīng)是客觀存在的事實(shí)。隨著各主體功能區(qū)地位的確立，各主體功能區(qū)間的財(cái)力不均等將會(huì)更加嚴(yán)重。如果不采取有效的均等化措施，財(cái)力不均等將會(huì)加劇基本公共服務(wù)在各主體功能區(qū)之間的非均衡供給。

五、現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)不同主體功能區(qū)公共服務(wù)均等化的制約

不同主體功能區(qū)的劃分，決定了這些區(qū)域?qū)⒊袚?dān)各不相同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展職能。這就天然地造成了不同主體功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平會(huì)存在差距，而且這種差距將因主體功能區(qū)的劃分而得到固化。不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平又直接導(dǎo)致了各主體功能區(qū)之間財(cái)政能力的差異。在現(xiàn)行的公共服務(wù)供給體制下，義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障這些最基本的公共服務(wù)將主要依靠當(dāng)?shù)卣呢?cái)政能力進(jìn)行自我供給，不同主體功能區(qū)之間的基本公共服務(wù)存在的差異將無(wú)法避免。那么，政府該采取怎樣的措施在不同的主體功能區(qū)之間實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)？依據(jù)前面的理論分析，答案只有一個(gè)：那就是建立合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

但現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，不足以保障各主體功能區(qū)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，從廣東省地方財(cái)政的層面來(lái)看，近些年來(lái)實(shí)行的激勵(lì)型財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，雖然有利于促進(jìn)各主體功能區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)能力的提升，但也有可能使各主體功能區(qū)過(guò)度追求財(cái)政經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，而忽略了它們各自所應(yīng)承擔(dān)的功能。廣東省的激勵(lì)型一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展掛鉤，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快，財(cái)政增收越多，所得轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)就越多；反之，則少得甚至被扣減轉(zhuǎn)移支付。這種激勵(lì)型財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的出臺(tái)，有著深刻的歷史背景。2003年以前實(shí)行的“核定基數(shù)，按比例遞增”的轉(zhuǎn)移支付辦法，助長(zhǎng)了市縣對(duì)省級(jí)財(cái)政的依賴(lài)性，相當(dāng)部分享受省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的縣（市）經(jīng)濟(jì)財(cái)政發(fā)展緩慢，增長(zhǎng)比例遠(yuǎn)低于省財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付的遞增比例，部分縣（市）財(cái)政收入不增長(zhǎng)甚至負(fù)增長(zhǎng)，使省級(jí)財(cái)政不堪重負(fù)。于是，激勵(lì)型財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在2004年浮出水面。它的具體內(nèi)容包括四個(gè)方面的政策措施：一是運(yùn)用收入綜合增長(zhǎng)率對(duì)每年新增的一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助采取激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)政策，調(diào)整省對(duì)縣（市）新增轉(zhuǎn)移支付兌付辦法，從比例遞增到以綜合增長(zhǎng)率考核兌付。綜合增長(zhǎng)率由上劃省“四稅”（營(yíng)業(yè)稅、非國(guó)有企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和土地增值稅）增長(zhǎng)率、上劃中央“兩稅”（增值稅和消費(fèi)稅）增長(zhǎng)率和地方財(cái)政一般預(yù)算收入增長(zhǎng)率三個(gè)因素組成，權(quán)重分別是60%、25%和15%。綜合增長(zhǎng)率越高，所得轉(zhuǎn)移支付就越多。二是對(duì)上劃省“四稅”增幅超過(guò)平均水平實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)。根據(jù)粵東、粵西和粵北山區(qū)縣（市）上劃省“四稅”收入增幅超全省或東西兩翼和粵北山區(qū)平均水平的情況，分檔次按超額累進(jìn)辦法給予返還獎(jiǎng)勵(lì)，作為縣域發(fā)展資金。三是對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、財(cái)政任務(wù)完成好的縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子給予獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)額按照上劃省“四稅”增幅超全省平均水平返還獎(jiǎng)勵(lì)額的50%確定，最高不超過(guò)500萬(wàn)元。四是省財(cái)政對(duì)縣（市）實(shí)行“三不減”，即轉(zhuǎn)移支付基數(shù)不減、調(diào)資專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助不減、增設(shè)預(yù)算周轉(zhuǎn)金省配套力度不減，維護(hù)了既得利益。在這樣的制度安排下，各個(gè)縣（市）自然會(huì)將實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)放在突出重要的位置，以此實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)，進(jìn)而獲得更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。那些限制開(kāi)發(fā)地區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)地區(qū)也不顧當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，毫不例外地加入到追逐GDP和財(cái)政收入增長(zhǎng)的行列，以增強(qiáng)本地政府提供公共服務(wù)的能力。但是，由于限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)地區(qū)往往生態(tài)環(huán)境脆弱或者承擔(dān)著重要的環(huán)境保護(hù)功能，過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的行為，會(huì)導(dǎo)致本地區(qū)主體功能的喪失，不利于整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

其次，從中央財(cái)政層面上看，轉(zhuǎn)移支付內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理，稅收返還規(guī)模過(guò)大，而體現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)小。剔除上解中央的財(cái)政支出，2007年廣東省轉(zhuǎn)移支付規(guī)模為50.35億元，相對(duì)于2001年的21.52億元，增長(zhǎng)幅度為134%，年均增長(zhǎng)超過(guò)19%，但在結(jié)構(gòu)上卻處于失衡狀態(tài)。近年來(lái)，廣東省轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，仍以稅收返還（包括“兩稅”返還收入、所得稅返還收入）為主，兩者所占比重高達(dá)80%以上。需要指明的一點(diǎn)是，中央對(duì)地方政府的稅收返還是按照來(lái)源地規(guī)則設(shè)計(jì)的，而不能體現(xiàn)出財(cái)政能力的均等化作用。我們可以推斷：一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)越是發(fā)達(dá)，所創(chuàng)造的稅收收入越多，通過(guò)稅收返還所獲得的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就越多；一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)越是落后，所創(chuàng)造的稅收收入越少，通過(guò)稅收返還所獲得的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就越少，不利于財(cái)政能力的均等化。此外，體現(xiàn)財(cái)政能力均等化效應(yīng)的一般性轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，在近年的轉(zhuǎn)移支付支出中僅占20%，所體現(xiàn)出來(lái)的均等化作用相當(dāng)有限，不能從根源上解決政府縱向間及橫向間財(cái)政能力不均衡問(wèn)題，也無(wú)法進(jìn)一步緩解地方政府間財(cái)政能力的差異，使得轉(zhuǎn)移支付的均等化機(jī)制進(jìn)一步弱化，這明顯與轉(zhuǎn)移支付制度的初始設(shè)計(jì)理念相違背。

再次，無(wú)論是中央財(cái)政還是廣東省級(jí)財(cái)政，都沒(méi)有在制度層面上安排用于對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)目v向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。在2008年和2009年兩年時(shí)間里，廣東省為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)力由珠三角地區(qū)向粵北和東西兩翼的轉(zhuǎn)移，先后分五次安排總量為75億元的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，幫助相關(guān)地區(qū)建設(shè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)。這些專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金大都投入到了重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)。由于限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域缺乏用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)移支付資金支持，不僅不利于其主體功能的實(shí)現(xiàn)，也不利于基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的達(dá)成。另一方面，上級(jí)政府的專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，往往都需要當(dāng)?shù)刎?cái)政安排配套資金，而限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域財(cái)政能力匱乏，無(wú)法提供配套資金，因此這些地區(qū)通常在獲得專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金方面困難重重。

最后，不同主體功能區(qū)之間缺乏橫向轉(zhuǎn)移支付安排。在四類(lèi)主體功能區(qū)中，限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域承擔(dān)著環(huán)境保護(hù)的功能。由于生態(tài)保護(hù)具有正的外部性，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域都會(huì)從中受益。以廣東省限制開(kāi)發(fā)區(qū)域東江上游、北江上游和韓江上游為例，它們承擔(dān)著為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)提供清潔水源的功能，限制這些地區(qū)開(kāi)發(fā)目的是為廣東全省建立起生態(tài)屏障，但同時(shí)這些地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面必然會(huì)蒙受損失，這實(shí)際上是限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域?yàn)閮?yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域所做出的犧牲。從受益原則的角度來(lái)說(shuō)，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域應(yīng)該為限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的犧牲給予一定的補(bǔ)償，但在實(shí)際操作中并未形成制度化的政府間橫向轉(zhuǎn)移支付安排。

六、結(jié)論及政策建議

通過(guò)以上分析，我們至少可以得到這樣幾點(diǎn)結(jié)論：（1）劃分主體功能區(qū)，可能導(dǎo)致不同主體功能區(qū)之間財(cái)政能力差異固化。（2）在基本公共服務(wù)由地方政府自我提供的前提下，財(cái)政能力差異會(huì)加劇不同主體功能區(qū)之間基本公共服務(wù)水平的不均等。（3）在基本公共服務(wù)均等化的機(jī)制設(shè)計(jì)中，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)該扮演重要角色。（4）現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在促進(jìn)不同主體功能區(qū)之間公共服務(wù)均等化方面存在著逆向激勵(lì)的問(wèn)題。

綜合考慮主體功能區(qū)建設(shè)、基本公共服務(wù)均等化和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付三者之間的關(guān)系，我們認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面完善現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

其一，完善轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致稅基和課稅潛力的差別，使得各地區(qū)財(cái)政凈收益差異成為不同地區(qū)公共服務(wù)水平差異的根本原因，需要利用完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行平衡。進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付形式，中央和省級(jí)財(cái)政要增加一般性轉(zhuǎn)移支付在全部轉(zhuǎn)移支付中的份額，逐步減少稅收返還和附加配套條件的轉(zhuǎn)移支付的比重，增強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均等化功能。

其二，完善激勵(lì)型財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)針對(duì)不同的主體功能區(qū)設(shè)置不同的激勵(lì)目標(biāo)。如何認(rèn)識(shí)和選擇政府間轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)、進(jìn)一步完善政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度以促進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，直接關(guān)系到構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。?對(duì)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)以財(cái)政經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)并重作為激勵(lì)指標(biāo)，使這類(lèi)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展的同時(shí)，生態(tài)環(huán)境不遭到破壞。對(duì)限制開(kāi)發(fā)地區(qū)應(yīng)以環(huán)境保護(hù)作為優(yōu)先激勵(lì)目標(biāo)，財(cái)政經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為次要激勵(lì)目標(biāo)。對(duì)于禁止開(kāi)發(fā)地區(qū)應(yīng)將生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為惟一的激勵(lì)目標(biāo)，不再附加經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的考核。不同的主體功能區(qū)只要完成了各自應(yīng)承擔(dān)的目標(biāo)責(zé)任，上級(jí)政府就應(yīng)該視其工作的績(jī)效，對(duì)其進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。目標(biāo)責(zé)任完成越好，獲得的轉(zhuǎn)移支付越多。這樣不同的主體功能區(qū)都有獲得較多的轉(zhuǎn)移支付機(jī)會(huì)，有利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

其三，完善專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，可以考慮在中央和省級(jí)財(cái)政設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付基金?；鸬膩?lái)源應(yīng)主要由優(yōu)先開(kāi)發(fā)區(qū)的地方財(cái)政提供，基金應(yīng)被用于向限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)提供轉(zhuǎn)移支付，以滿(mǎn)足限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)當(dāng)?shù)卣峁┗竟卜?wù)的需要。在完善縱向轉(zhuǎn)移支付制度的同時(shí)，也應(yīng)考慮建立不同主體功能區(qū)之間的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。作這樣的制度安排的原因是：限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)為承擔(dān)自己的主體功能，會(huì)喪失發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)，優(yōu)先開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)往往因此成為受益者，所以限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)該從優(yōu)先開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)那里獲得價(jià)值補(bǔ)償。同時(shí)，設(shè)立轉(zhuǎn)移支付基金撥備使用的審批制度，完善轉(zhuǎn)移支付基金使用的審計(jì)，確保轉(zhuǎn)移支付基金的財(cái)政均等化效應(yīng)。

最后，在明確中央和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)?？偭康那疤嵯?，選擇合適的均等化轉(zhuǎn)移支付方法，科學(xué)地確定各主體功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。在確定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模時(shí)，既要考慮財(cái)政能力制約，同時(shí)也要分析各主體功能區(qū)居民對(duì)基本公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要。

注釋

①鄧玲、杜黎明：《主體功能區(qū)建設(shè)的區(qū)域協(xié)調(diào)功能研究》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2006年第4期。

②張孝德：《建立與主體功能區(qū)相適應(yīng)的區(qū)域開(kāi)發(fā)模式》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第6期。

③Buchanan.“Federalism and Fiscal Equity.”American Economic Review（1950）.

④Jeff Petchey，Sophia Levtchenkova.“Fiscal Equalisation in Australia：Proposals for an Efficiency－based System.”Economic Papers（2004）.

⑤Boadway R.“The Theory and Practice of Equalization.”CESifo Economics Studies（2004）.

⑥謝京華：《論主體功能區(qū)與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的完善》，《地方財(cái)政研究》2008年第2期。

⑦王雙正、要雯：《構(gòu)建與主體功能區(qū)建設(shè)相協(xié)調(diào)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度研究》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第8期。

⑧賈康：《推動(dòng)我國(guó)主體功能區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)稅政策》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2009年第7期。

⑨Tiebout“A Pure Theory of Local Expenditures.”Journal of Political Economy（1956）.

⑩Smart，M.“Some Notes on Equalization Reform.”Working paper，University of Toronto，2005.

?Bob Searle.“Federal Fiscal Relations in Australia.”P(pán)aper Present at International Centre for Economic Research，2002.

?Anthony Shorrocks，James Foster.“Subgroup Consistent Poverty Indices.”Econometrica（1991）.

?張啟春：《區(qū)域基本公共服務(wù)均等化與政府轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2009年第1期。

2010－12－26

廣東省“十一五”社科規(guī)劃項(xiàng)目“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代農(nóng)村基層財(cái)政運(yùn)行機(jī)制研究——以廣東為例”（07E11）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目“實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共品均衡配置問(wèn)題研究”（12609314）

責(zé)任編輯 張靜