塔里木河水資源生態(tài)補償問題法律研究
2011-11-19 23:34:41周芳芳
克拉瑪依學(xué)刊 2011年1期
周芳芳
(新疆師范大學(xué)法經(jīng)學(xué)院,新疆烏魯木齊 830054)
塔里木河 (以下簡稱塔河)是世界第二、我國最長的內(nèi)陸河。塔河各種資源異常豐富,其流域沿岸是國家級商品棉基地、新疆重要的糧食和名優(yōu)果品基地。塔河流域石油天然氣資源豐富,發(fā)展前景廣闊,在新疆發(fā)展戰(zhàn)略中地位十分重要。此外塔河下游的“綠色走廊”是連接新疆和中國內(nèi)地的重要戰(zhàn)略通道,不僅有著重要的生態(tài)意義,而且在國際安全環(huán)境日趨嚴峻的今天也有著深遠的戰(zhàn)略意義。塔里木河流域水資源開發(fā)利用和環(huán)境保護,不僅關(guān)系流域自身的生存和發(fā)展,也關(guān)系到西部大開發(fā)戰(zhàn)略的順利實施,戰(zhàn)略意義十分重要。近 40年來,隨著流域人口增加、源流引用水量的急劇增加,下游水量銳減,干流河道流程縮短,[1]河流的歸宿地臺特馬湖已于 20世紀 70年代初干涸。在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下,開荒屢禁不止,加之管理不當(dāng),水土流失十分嚴重。筆者認為,應(yīng)從水資源生態(tài)補償?shù)慕嵌葋斫鉀Q這一問題,在遵循相關(guān)法律、法規(guī)的前提下,完善水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度,發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè),完善新疆水資源生態(tài)補償?shù)胤搅⒎?從而推動塔河生態(tài)和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。
一、塔里木河流域狀況及面臨的問題
1.塔里木河概況
塔里木河位于我國西部,是我國最長的內(nèi)陸河,由發(fā)源于天山的阿克蘇河、發(fā)源于喀喇昆侖山的葉爾羌河以及和田河匯流而成,流域面積 19.8萬平方公里,最后流入臺特馬湖。[2]塔河面臨塔克拉瑪干大沙漠,北靠天山,生息繁衍著以維吾爾族為多數(shù)的各民族,當(dāng)?shù)厝罕姺Q之為“母親河”。從漢代開始利用塔里木河的水灌溉,當(dāng)時河流基本處于自然狀態(tài)。唐代塔里木盆地人口有所增加,農(nóng)業(yè)進一步發(fā)展,耕地面積擴大,引水量增加,一些支流與塔河干流只有季節(jié)性聯(lián)系,塔里木河流域來水量減少。直至清代,塔里木盆地人口迅速增至150萬人,特別是乾隆年間鼓勵開荒、興修水利,農(nóng)業(yè)發(fā)展較快,耕地大面積增加,農(nóng)業(yè)引水量激增。1949年,塔里木盆地人口 303.9萬人,耕地70.6萬畝,飲水量 159×108m3,20世紀 80年代,塔里木盆地人口 650萬人,耕地 133萬畝,引水量279×108m3。[3]號稱“無韁之馬”的塔里木河流淌在塔克拉瑪干沙漠的北緣,河道含沙量大,沖淤變化頻繁,河流經(jīng)常改道,在中游地區(qū)造成南北寬達百千米左右的沖積平原。河道曲折,塔河兩岸胡楊林濃蔭蔽日,形成天然綠色長廊,沃野千里,大型國營農(nóng)牧場連片,是新疆重要的棉、糧、蠶桑和瓜果的生產(chǎn)基地,號稱“塞外魚米之鄉(xiāng)”。受塔克拉瑪干沙漠的影響,形成干旱型大陸氣候,干燥多風(fēng),蒸發(fā)強烈,降雨稀少,晝夜溫差大?！缎陆S吾爾自治區(qū)塔里木河流域水資源管理條例》(以下簡稱《條例》)所稱的塔里木河流域包括塔里木河源流區(qū)和干流區(qū)。其源流主要包括葉爾羌河、和田河和阿克蘇河。塔里木河①干流長1321公里,是一條以冰雪融水和降水混合型補給為主的河流,塔河河水最早曾注入羅布泊②,后由于河流水量減少、河道擺動而改道。1972年以前尾水可達若羌縣城北的臺特馬湖,現(xiàn)在終點為鐵干里克的大西海子水庫。隨著流域人口的增加,經(jīng)濟社會的發(fā)展,水資源無序低效的利用,源流向干流輸送的水量減少,加之上中游過度開荒,下游近 400km的河道斷流。但是 20世紀90年代后,特別是 1997年 12月 11日,新疆維吾爾自治區(qū)第八屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過《新疆維吾爾自治區(qū)塔里木河流域水資源管理條例》(并于 2005年 3月 15日修改 ),以及2001年 6月 27日,國務(wù)院正式批準了自治區(qū)塔里木河近期綜合治理規(guī)劃報告,提出加大塔河治理力度,使塔里木河流域的管理和河道治理更加科學(xué)。從 2001年開始到 2010年 6月 20日先后十一次向塔河下游輸水,塔里木河下游生態(tài)環(huán)境在應(yīng)急輸水后得到了一定程度的恢復(fù)。
2.塔里木河水資源利用存在的法律問題
一是流域管理執(zhí)法不嚴,導(dǎo)致違法開荒屢禁不止。《條例》中規(guī)定在塔里木河綜合治理目標(biāo)實現(xiàn)前,流域內(nèi)不再擴大灌溉面積,未經(jīng)國務(wù)院和人民政府的批準,嚴禁任何單位和個人開荒。《條例》第三十一條規(guī)定有關(guān)州、地和兵團各師要與委員會簽訂責(zé)任書。責(zé)任書包括非法開荒和非法圍墾的責(zé)任。但由于沿岸有些地方政府法律意識淡薄,執(zhí)法力度不夠,加之各地方經(jīng)濟主要以農(nóng)業(yè)為主,導(dǎo)致各地方開荒屢禁不止。從 2000年到 2006年農(nóng)業(yè)用地大幅度增加,在 2003年到 2006年的三年里塔河開荒面積高達 1.3×104km2。[4]2008年在源流較多年平均來水量增加 18億立方米的情況下,下泄水量反而減少了 17億立方米。據(jù)統(tǒng)計,項目區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的灌溉面積比規(guī)劃面積多出了 617萬畝。[5]2008年僅阿克蘇河流域和塔里木河干流沿岸的灌溉面積比 2000年規(guī)劃實施前增加了 300多萬畝。[6]沿岸有些當(dāng)?shù)卣疀]有很好地執(zhí)行《條例》,導(dǎo)致了河道兩旁開荒屢禁不止,農(nóng)業(yè)用水量大增,徑流量逐年遞減,河道越來越窄,下游水量減少甚至出現(xiàn)斷流。
二是水權(quán)制度不完善,水資源浪費嚴重。《條例》規(guī)定了取水許可制度和水資源有償使用制度,但目前水權(quán)管理制度很不完善,并未對水資源使用的流轉(zhuǎn)和交易加以規(guī)定。理論上水權(quán)屬于國家所有,但在實踐中各部門或各地方各自為政的現(xiàn)象還是很普遍。長期以來人們所形成的“水資源公共品”觀念,以致隨意侵占、開發(fā)、利用水資源,加之高耗水作物面積高居不下,部分群眾節(jié)水意識淡薄,導(dǎo)致塔河水資源的浪費十分嚴重。
三是法律條文過于抽象,經(jīng)濟增長方式落后?！稐l例》第七條中規(guī)定“流域內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)調(diào)整種植業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),采用節(jié)水灌溉,……發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)”。但此規(guī)定過于原則和抽象化,不利于操作。在水資源利用過程中,灌溉方式極其落后,上游的大水漫灌不僅帶來了本地區(qū)的次生鹽漬化等諸多生態(tài)問題,還導(dǎo)致流入中游的水量減少,最終致使下游斷流,不利于流域經(jīng)濟的增長。
四是生態(tài)補償缺乏法律支持,生態(tài)恢復(fù)任重道遠。首先,生態(tài)補償沒有憲法依據(jù)。其次,《中華人民共和國環(huán)境保護法》中也沒有關(guān)于生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定,該法第八條規(guī)定：“對保護和改善環(huán)境有顯著成績的單位和個人,由人民政府給予獎勵”。該條僅僅是行政獎勵,與補償制度相差甚遠;[7]再次,缺乏地方立法的規(guī)定,《條例》并沒有直接規(guī)定對水資源的生態(tài)補償,目前的生態(tài)補償大多是不同利益主體之間協(xié)商的結(jié)果。由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)范,協(xié)商成本很高;由于無法可依,糾紛解決難度非常大,主要依靠地方政府來運作,導(dǎo)致政府的壓力很大,群眾的怨言也較多;由于缺乏相應(yīng)的法律支持,致使補償?shù)闹黧w單一,以中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付為主。補償?shù)钠谙薅?“退耕還林”生態(tài)補償政策的期限為 5～8年,短期內(nèi)農(nóng)民可以依靠補助生活,但不能保證長期的生存;補償?shù)臉?biāo)準過低,生態(tài)恢復(fù)的資金支持和制度支持都不完善。
二、依法健全塔河水資源生態(tài)補償機制
塔河水資源生態(tài)補償應(yīng)當(dāng)遵循“誰保護、誰受益、誰補償”和“生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展并舉”的原則,其補償方式應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面。
1.依法完善政策補償機制
政策補償是指上級政府對受補償?shù)貐^(qū)政府的權(quán)力和機會進行補償。受補償者在授權(quán)權(quán)限范圍內(nèi),享有制定的政策優(yōu)先權(quán)和享受優(yōu)惠待遇。政策補償應(yīng)該是上級政府根據(jù)塔里木河不同區(qū)域的資源、人口、經(jīng)濟、環(huán)境狀況確定不同的發(fā)展方向和發(fā)展目標(biāo),對因保護水資源而受損的區(qū)域給予權(quán)力和機會的補償并且制定一系列創(chuàng)新性政策,著力于區(qū)域生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和重建,積極探索區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式,合理開發(fā)、利用水資源,促進流域水資源保護和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。1991年,巴西巴拉那州議會通過一項法律,要求從 ICM S收入中拿出 5%的資金,其中 2.5%分配給那些有保護單元或保護區(qū)的地方,另外 2.5%分配給那些擁有水源流域的地方。這部分資金被稱為“生態(tài) ICM S”,這種資金的轉(zhuǎn)移方案主要是對環(huán)境保護活動的機會成本的一種補償。但值得注意的是,這個標(biāo)準并不是根據(jù)實際的機會成本計算出來的,也不是依據(jù)森林覆蓋與水質(zhì)改良之間的科學(xué)關(guān)系確定的。巴拉那州內(nèi)各地方政府需要通過競爭來獲得“生態(tài) ICM S”,所以,當(dāng)?shù)貐⑴c保護活動的面積越大,獲得資金就越多。[9]
2.依法完善資金補償
在資金補償中,生產(chǎn)所得的效益必須能夠補償生產(chǎn)中所消耗的生態(tài)價值,也就是環(huán)境成本補償。資金補償?shù)姆绞街饕醒a償金、贈款、減免稅收、退稅、信用擔(dān)保貸款、補貼、財政轉(zhuǎn)移支付、貼息等?！稐l例》中也規(guī)定了贈款和貸款,但未規(guī)定其他方式,資金補償范圍過窄,不能有效地發(fā)揮生態(tài)補償?shù)淖饔谩?010年湖北省委省政府從激勵性轉(zhuǎn)移支付資金中列支 1億元,建立生態(tài)環(huán)境專項資金。在此之前還建立起“綠色信貸制度”,使排污不達標(biāo)的企業(yè)難以獲貸。在英國,從 2005年起,政府首次對農(nóng)民保護環(huán)境性經(jīng)營實行補貼。農(nóng)場主在其經(jīng)營的土地上進行良好的環(huán)境管理經(jīng)營,每公頃土地每年可以獲得最多 30英鎊的補貼,而進行不使用化肥和農(nóng)藥的綠色耕作則將得到 60英鎊的補貼。
3.依法完善實物補償
實物補償是指運用物質(zhì)、勞力和土地等要素進行生態(tài)補償,解決塔里木河流域受補償區(qū)和受補償者的部分生產(chǎn)要素和生活要素問題。改善受補償者的生活狀況,為恢復(fù)和增強流域水資源保護能力和水資源建設(shè)能力提供物質(zhì)基礎(chǔ),但在《條例》及《水法》中均未規(guī)定,在國外卻有相關(guān)實例。以法國PerrierV ittel S.A(以下簡稱V ittel)礦泉水公司為保證水質(zhì)而采取的新舉措為例,V ittel公司以高于市場價的價格向水源區(qū)的土地主購買土地,總投資約900萬美元,購買了水源區(qū) 1500公頃農(nóng)業(yè)土地。同時,V ittel公司承諾將土地使用權(quán)無償返還給那些愿意改進土地經(jīng)營措施的農(nóng)戶。[10]
4.智力補償
智力補償是指由補償者開發(fā)智力服務(wù),向受補償者提供援助性技術(shù)咨詢和指導(dǎo),為受補償?shù)貐^(qū)或群體培養(yǎng)技術(shù)人才和管理人才,輸送各類專業(yè)人才,以提高受補償者的生產(chǎn)技能、技術(shù)含量和組織管理水平,在知識技能方面向受補償?shù)貐^(qū)進行補償。比如說開展公共醫(yī)療衛(wèi)生和教育事業(yè),開展職業(yè)技術(shù)技能培訓(xùn),促進經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等。對此,我國相關(guān)法律也未規(guī)定。
要真正做好塔里木河流域水資源生態(tài)補償工作還需要根據(jù)實際情況來制定。我們可以對以上四種補償方式進行多重組合或派生,也可只用其中的某一種。但歸根結(jié)底還是要從塔里木河的實際出發(fā),建立起一個包括國家、地方、區(qū)域行業(yè)以及當(dāng)?shù)厝罕娫趦?nèi)的多層次補償系統(tǒng),形成一個政府主導(dǎo),市場運作,公眾參與的塔里木河水資源生態(tài)補償方式。
三、完善塔里木河水資源生態(tài)補償制度的建議
1.完善水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度
《條例》第五條第四款規(guī)定了水資源有償使用。但是這并不是完整的水權(quán),水權(quán)除了使用權(quán)外還應(yīng)當(dāng)包括收益權(quán)。目前雖然規(guī)定了取水許可制和水資源有償使用,但水資源屬于國家所有,被認為是公共品,并未體現(xiàn)水資源的稀缺性和經(jīng)濟性,導(dǎo)致在水資源利用中的無序和低效。塔河水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度不完善是導(dǎo)致水資源浪費的主要原因,加之缺乏有效的激勵機制,無法實現(xiàn)水資源的有效配置。2005年 1月 20日公布的《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》中規(guī)定了水權(quán)轉(zhuǎn)讓的基本原則為：水資源可持續(xù)發(fā)展原則,政府調(diào)控和市場機制相結(jié)合原則,公平和效率相結(jié)合的原則,產(chǎn)權(quán)明晰的原則,公平、公正、公開的原則,有償轉(zhuǎn)讓和合理補償原則,但是卻沒有水權(quán)轉(zhuǎn)讓費用的相關(guān)規(guī)定?！饵S河流域水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理實施辦法 (試行)》中明確提出水權(quán)轉(zhuǎn)讓費用包括必要的農(nóng)業(yè)風(fēng)險補償、經(jīng)濟補償和生態(tài)補償?！秾幭狞S河水權(quán)轉(zhuǎn)換實施意見》中規(guī)定了水權(quán)轉(zhuǎn)讓的費用包括生態(tài)補償費。[11]《條例》第三十一條規(guī)定了塔里木河開發(fā)利用、節(jié)約、保護水資源和防治水害的主要資金來源之一是收取的水資源費和水費。塔里木河水權(quán)生態(tài)補償?shù)幕饝?yīng)來源于水權(quán)轉(zhuǎn)讓費中關(guān)于生態(tài)補償?shù)囊?guī)定。塔里木河流域治理、管理首先是通過建立總量控制體系確定水權(quán)總量,再根據(jù)水權(quán)總量核定工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等各行業(yè)的用水定額,建立起定額管理體系。塔河沿岸各兵團、縣對于本區(qū)域內(nèi)工業(yè)用水量超標(biāo)以及農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉未達到國家或者省級考核標(biāo)準的,應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地核減下一年度的用水指標(biāo)。
塔里木河的水權(quán)從上到下分可分為四級：第一級,源流與干流的水權(quán)界定。因塔里木河自身不產(chǎn)流,明確界定四個源流供給干流的水量,是流域水權(quán)劃分的第一級。通過此級水權(quán)的明晰,明確了各源流向干流輸送的水量,源流不可無故占用干流的水權(quán)。第二級,源流行政區(qū)域之間及干流區(qū)水權(quán)的劃分,主要包括各源流流域內(nèi)地方與兵團的水權(quán)劃分,以及干流區(qū)上、中、下游之間水權(quán)劃分,此級水權(quán)的界定明確了地方與兵團的水權(quán),也明確了干流各區(qū)間內(nèi)可以支配的水量。第三級,行政區(qū)域內(nèi)地方縣市、農(nóng)業(yè)師各團場之間的水權(quán)劃分。第四級,各縣市各團場水權(quán)的再分配水權(quán)確定之后,水權(quán)的管理者塔里木河流域管理局對水權(quán)再分配進行管理、控制,形成塔里木河流域管理為主的管理體制,各流域地方政府協(xié)助完成水權(quán)再分配和管理。[12]水權(quán)產(chǎn)權(quán)明晰后允許進行水權(quán)交易,即權(quán)利人將未用盡的水權(quán)通過市場進行交易。塔里木河流域應(yīng)當(dāng)采取一種以水權(quán)市場交易為主,政府調(diào)控為輔的水資源管理模式。目前對水權(quán)轉(zhuǎn)讓處于初始階段,2010年起塔河干流灌區(qū)將全面實施農(nóng)業(yè)用水配給,嚴格控制沿岸各灌區(qū)用水定額,全面建立限水限價制,灌區(qū)各用水戶必須按照配水定額先購買水票取水。占用他人限額內(nèi)水量的用水單位必須以當(dāng)?shù)厮畠r的 5～10倍給予補償。在水權(quán)制度建設(shè)中應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展的具體情況、環(huán)境狀況、民族文化和用水的特殊性等因素,在首先保證生態(tài)用水和居民生活用水,其次考慮農(nóng)業(yè)和工業(yè)等生產(chǎn)用水的基礎(chǔ)上,建設(shè)符合流域?qū)嶋H情況的水權(quán)制度,但對于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的費用,水權(quán)轉(zhuǎn)讓的年限以及水權(quán)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)督管理仍需在立法中不斷完善?？h級以上人民政府財政和水行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強對水資源費征繳的監(jiān)督管理。此外還要建立取水許可區(qū)域限批制度,對于用水量達到或超過年度用水控制指標(biāo)的地區(qū),有管轄權(quán)的水行政主管部門對這一區(qū)域內(nèi)新建、改建、擴建建設(shè)項目取水許可暫停審批。
2.完善塔里木河流域管理制度
《條例》中明確規(guī)定塔河流域內(nèi)水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制,行政區(qū)劃管理應(yīng)當(dāng)服從流域管理,此規(guī)定只針對流域內(nèi)水資源的利用和管理,而與其相關(guān)的農(nóng)業(yè)、交通、城建、生態(tài)環(huán)境保護則由其他部門管理。這就導(dǎo)致各部門在流域管理活動中相互爭權(quán)、相互推諉以及相互扯皮、各自為政的現(xiàn)象。加之,流域內(nèi)地方政府在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下,最大限度地截留、擴大灌溉面積。完善的管理體制要求各部門相互協(xié)調(diào),地、州各級黨政領(lǐng)導(dǎo)要統(tǒng)一認識,形成環(huán)保、林業(yè)水利、土地等多部門齊抓共管的局面。同時加以相應(yīng)激勵機制,如資金補償,對于流域內(nèi)不符合水質(zhì)要求、節(jié)水要求的行政區(qū)劃需要支付相應(yīng)的補償金額給符合水質(zhì)要求、節(jié)水要求的行政區(qū)劃。對于流域內(nèi)的監(jiān)督檢測功能則由塔里木河管理局負責(zé)。要加大執(zhí)法力度,實行嚴格的水資源管理制度,這樣才能實現(xiàn)對塔河水資源的合理開發(fā)、綜合治理,優(yōu)化配置。
3.依法推進生態(tài)農(nóng)業(yè),實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展
依照《條例》,塔河流域種植業(yè)要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)。但此規(guī)定過于抽象化,不利于操作,長期以來由于灌溉方式的落后,農(nóng)業(yè)耗水量極大,水資源的利用率很低,激發(fā)了農(nóng)業(yè)用水與生態(tài)用水的矛盾。除了大力推廣噴灌、滴灌和管灌等先進節(jié)水技術(shù)外,還要發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè),生態(tài)農(nóng)業(yè)既能提高經(jīng)濟利益,又使區(qū)域環(huán)境質(zhì)量不斷得到改善?？梢詤⒄杖毡镜沫h(huán)境友好型農(nóng)業(yè)方式,在日本,政府會對綠色農(nóng)業(yè)實施許多優(yōu)惠政策。如對從事有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶提供了專用資金無息貸款;對堆肥生產(chǎn)設(shè)施農(nóng)戶或有機農(nóng)產(chǎn)品貯存設(shè)施等進行建設(shè)資金補貼和稅款的返還政策;對采取可持續(xù)型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的生態(tài)農(nóng)業(yè)給予金融、稅款方面的優(yōu)惠政策等。這些優(yōu)惠政策鼓勵了農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的積極性,為農(nóng)業(yè)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)起到了推動作用。[13]新疆維吾爾自治區(qū)可劃撥專門資金用于購買塔河流域的綠色食品或者有機農(nóng)產(chǎn)品。
4.完善流域水資源生態(tài)補償?shù)牡胤搅⒎?/h3>
以往的生態(tài)補償主要有兩種原則：“誰開發(fā),誰保護;誰受益,誰補償?！薄罢l開發(fā),誰保護;誰破壞,誰恢復(fù);誰受益,誰補償;誰排污,誰付費”。以上原則的弊端沒有體現(xiàn)出“預(yù)防為主”的生態(tài)環(huán)境保護的基本理念。生態(tài)補償應(yīng)當(dāng)遵循“誰保護、誰受益、誰補償”的原則體現(xiàn)事前的保護和引導(dǎo)作用。[14]目前塔河流域生態(tài)補償?shù)馁Y金是以財政轉(zhuǎn)移支付為主,缺乏區(qū)域之間,流域上、下游之間,不同社會群體之間的補償機制,這與“誰保護、誰受益、誰補償”的原則是相悖的。要想改變這一狀況就必須建立完善的生態(tài)補償法律體系,立法應(yīng)當(dāng)明確界定生態(tài)服務(wù)的提供者和受益者,也就是明確補償?shù)奶峁┱吆徒邮苷摺15]補償?shù)奶峁┱邞?yīng)當(dāng)是水資源的獲益者,包括國家、受益區(qū)域、受益企業(yè)和個人。而補償?shù)慕邮苷邞?yīng)當(dāng)是為保護水資源做出了犧牲的,包括流域沿岸政府、企業(yè)、個人。要盡快制定新疆水資源生態(tài)補償?shù)牡胤搅⒎?比如江蘇就制定了《環(huán)境資源區(qū)域生態(tài)補償辦法 (試行)》把太湖流域的補償斷面從 9個擴大到了 30個?？紤]到水資源建設(shè)的長期性、全局性和公益性等特點,本著“誰受益,誰補償”的原則,新疆水資源生態(tài)補償應(yīng)以政府投資為主,生態(tài)補償?shù)哪繕?biāo)是既保障當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展又實現(xiàn)環(huán)境保護。同時要盡快明確責(zé)任主體。此外還應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準、補償?shù)姆绞胶拖鄳?yīng)的補償機制的建設(shè)。在政府的主導(dǎo)下還要建立生態(tài)補償專項資金,資金的使用安排偏向重點的生態(tài)功能區(qū)。
注釋：
①塔里木河流域主要包括塔里木河干流 (肖加克至臺特瑪湖 1321公里區(qū)段)和源流 (和田河流域、葉爾羌河流域、喀什噶爾河流域、阿克蘇河流域、渭干河流域、開都河 -孔雀河流域)區(qū)域。
②歷史上塔里木河河道南北擺動,遷徙無定。最后一次在 1921年,主流東流入孔雀河注入羅布泊。1952年在尉犁縣附近筑壩,同孔雀河分離,河水復(fù)經(jīng)鐵干里克故道流向臺特馬湖。
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